粮食行政执法的调查与思考

《粮食流通管理条例》颁发实施后，宿州市各级粮食行政管理部门积极履职，大胆探索，知难而进，依法行政，有力促进了粮食流通产业健康发展。但从调研的情况看，粮食行政执法工作也存在一些“凹陷区”，需要进一步“填充”、创新、完善。

一、粮食流通监督执法取得的成效

几年来，我市各级粮食行政管理部门认真贯彻《条例》，增机构，抓队伍，广宣传，建制度，认真开展监督检查，取得一定实效。一是执法体系基本健全。通过积极争取，市局及灵璧县、埇桥区、萧县已经编办批准专设了监督检查科、股，并配备了专职人员，埇桥区、泗县还成立了执法大队，为有效开展粮食监管奠定了组织基础。二是普法宣传效果显现。各地采取贴标语、发资料、开动宣传车、设立咨询台、组织参加法规知识竞赛等方式，多媒体、宽渠道宣传政策法规，增强了经营者的守法意识。三是规章制度渐趋完善。根据国家和省局出台的相关法规和政策，我市制定了《领导行政问责暂行规定》、《粮食行政执法责任制》、《粮食流通监督检查“十坚持、十不准”规定》等，确保了粮食流通监督检查执法行为规范，行政效能提高。四是队伍素质得到增强。各地一方面采取以会代训、组织考试等方式，强化执法人员政策法规和业务知识学习；一方面积极选派人员参加省局举办的培训班，系统学习《条例》和执法知识。全市已有96人获得了执法资格，较好地适应了依法行政的需要。五是法制监督及时跟进。各地对粮食执法依据进行了梳理，开展了规章制度专项检查和执法案卷评查活动，使广大执法人员进一步增强了程序意识和责任观念。六是专项检查扎实开展。各级粮食行政管理部门依法对收购资格审批、托市政策执行、储备管理、粮食统计制度执行等进行了严格的监督检查。三年来，共责令纠正违纪违规行为213例，有1个国有粮食企业负责人受到行政处分。

二、粮食流通监督执法存在的软肋

在粮食监督检查行政执法实践中，由于主、客观原因及政策层面的问题，“一浅二难四缺”现象普遍存在，严重弱化了粮食行政管理部门的行政能力和监管效率。一浅，即思想认识浅，依法治粮精神尚未得到全社会的充分理解。有的认为实行收购许可和监督管理，会影响粮食流通速率，粮食法治意识不强；有的粮食主管局仍停留在“系统”管理上，重指导经营，轻监管全社会粮食流通，执法主体意识不强；有的执法人员气不壮劲不足，怕麻烦、怕责难、怕出错、怕担过，履行职责意识不强；有的粮食经营者认为市场已经放开，购销完全“自由”，对粮食部门监管的支持意识不强。二难，即一是难判定是否为无证收粮。《安徽省粮食收购资格管理办法》规定年收购粮食50吨以上的粮商才需办理许可证，在个体粮商无台账、无依据的情况下，很难确定其收购量的大小和是否为无证经营。二是难掌握自由裁量权。《条例》规定，粮食收购者未执行国家粮食质量标准的五种情形，可处20万元以下的罚款；粮食库存量超出或低于规定的，可处超出或不足部分粮食价值1-5倍的罚款等，行政处罚设置弹性过大，实际操作不便。四缺，即一缺执法人员。绝大多数县级粮食行政管理部门公务员编制十多个人，专职的监管人员也就1-2个人，面对庞大的市场主体，特别是游动性极强的个体粮商，显得力不从心。二缺执法经费。地方财政紧，部门费用少，不仅无钱购置车辆、通讯等必要的执法装备，就是正常执行公务的油差费也难及时解决。三缺部门沟通。粮食流通监管涉及多个职能部门，但目前彼此主动协调、配合不够，有的甚至互不通气、各自为政。四缺工作力度。宣传多，查得少，对一些克斤扣两蚕食农利、掺杂使假损害国家、欺行霸市扰乱市场的不法行为没有实施适当的行政处罚，使社会对粮食行政管理部门的法定职责与权威产生漠视。

三、深度推进粮食流通监督执法的思考

《粮食流通管理条例》赋予了粮食行政管理部门依法治粮的法定职责。各级粮政部门要围绕“教育、管理、处罚、服务”四大主干，科学开展工作，高效履行职能，全力建设和谐粮食流通秩序。

1、进一步更新思想观念，切实增强依法治粮的责任意识。《条例》的颁布实施，要义是促进粮食市场放而不乱，活而有序，切实维护“三者”利益。粮食行政管理部门手执尚方宝剑，要敢于亮剑，依法挥剑，当好老百姓的维权卫士。一是思想认识要真提高。各级粮政部门要从维护社会稳定和群众正常生活的高度出发，毫不犹豫地把职能由过去内部管理转换到管理全社会粮食流通领域上来，坚决克服畏首畏尾、患得患失等畏难情绪，自觉践行立法宗旨，踏实履行应尽职责，全力服务经济发展和群众需要。二是争取党委、政府真支持。通过多宣传、常汇报、勤请示，介绍案例等，继续积极争取党委、人大、政府、政协等领导在社会舆论、工作条件、部门协调等方面的大力支持，创造良好的执法氛围。三是求得粮食经营者真理解。采取走街、登门、上网等方式，亲密接触广大粮商，真心交流，诚听建议，形成互信，达成共识。四是粮食执法要真作为。广大执法人员在其位要谋其职，勤跑腿，多动嘴，善用脑，自信自励，理直气壮，依法真抓敢管，真有作为。

2、进一步强化法制宣传，切实营造广泛支持的社会环境。在粮食流通管理法治化还处于初级阶段的情况下，强化粮食法规、政策宣传，是提高全社会对依法治粮认知度的必要措施。一要搞好集中宣传。抓住《条例》颁布实施三周年纪念活动，采取出动宣传车、设立咨询台、拉横幅、布展板、发传单等，不断扩大宣传的广泛性。二要搞好动态宣传。利用广播、电视、报纸、网络等媒介及召开新闻会、制作短信等，及时报道粮食行政执法及案例情况，积极提高宣传的针对性。三要搞好长期宣传。在公路两侧、粮油批发市场、城镇繁华闹区、政府办公地点等，刷墙体标语、设永久公示栏和永久宣传牌等，努力巩固宣传的长效性。四要搞好现场宣传。结合监督检查活动，办理许可证等，直接对粮食经营大户宣传，充分体现宣传的实效性。

3、进一步筑牢粮政“平台”，切实提升执法监督能力。粮食执法面向全社会，贯穿流通诸环节，政策性强，涉及面广，履行程序多，工作难度大。这就要求必须建立完善的执法体系，构筑有效的执法平台，才能从根本上提高粮食监管的能力和效率。一要健全内设机构。粮食主管局要继续盯紧政府，讲清相关法规、政策规定，讲透现实工作需要，争取编制部门尽快把监督检查、政策法规专门机构和人员配设到位，做到从上到下都有明确职能，都有机构管事，都有人员干事。二要组建执行机构。市、县区特别是县级粮食行政管理部门都应当成立专司其职的粮食监督检查队伍，由编委批为事业单位，直属粮食局领导。人员可从粮食系统择优选调或公开面向社会招考。三要建立联络员制度。从基层粮食购销企业优选一些职工作为粮食流通监督检查联络员，协助主管局宣传政策，服务经营者，采集相关数据，使粮食行政管理部门与经营者之间搭起更便捷、更有效的服务渠道。四要培训执法队伍。要采取派出去参加培训、走出去观摩取经、组织起来以会代训、坐下来自己学习、请法律专家进来授课等方式，强化法规基础知识和执法技能的学习，努力打造出一支政治合格、尊崇法律、纪律严明、业务精通、作风过硬、维权有力的粮食执法队伍。五要添置必要的执法装备。工欲善其事，必先利其器。粮食行政执法具有快速反应、技术性证据要求较高的特性，只有配齐带有标志的专用车辆及通讯、监控、检测、网络等设备，才有利提高市场监管效率，形成执法威摄力，增强对不法行为的控制力。

4、进一步健全规章制度，切实规范执法行为。随着社会主义市场经济的不断完善，依法办事已成为治国之本。《粮食流通管理条例》及配套政策的出台，体现了国家依法治粮的意志。粮食行政管理部门作为粮食流通监管的法定主体，职权与责任是对称的，任何违反法定义务的不作为或乱作为，都要承担相应的强制性法律责任。各级粮食行政管理部门要研究和创新制度建设，从微观和细节上规范约束执法行为。一要落实行政执法责任制。依法明确执法标准，科学确定执法程序，严格分解执法权责，细化到岗，责任到人，做到权、责统一，使每项行政权都得到合法、公正、公平行使。二要推行行政执法公开制。通过多种形式公开执法依据，执法程序、检查内容、量裁意见等，增强行政行为的透明度，保证行政相对人的知情权，取得行政相对人的理解、配合、认同，从而提高行政效率，节省行政成本，实现行政目的。三要实行行政执法考评制。对执法责任主体履职情况、执法质量、“市场和谐指数”等进行定期科学考评，并将考评结果与个人利益、职级评定相挂钩，以充分调动执法人员依法行政的能动性。四要完善行政执法监督制。在加强内部监督的同时，采取聘任监督员等措施，坦然接受司法部门、新闻舆论、人民群众和广大经营者的监督，确保在阳光下使权，避免暗箱操作，防止腐败行为，促进廉政建设。五要严格行政执法过错追究制。粮食行政执法主体及行政执法人员在执法过程中办错案或其他行政过错，要依法追究相应责任。对、、循私舞弊、造成恶劣社会影响的，严厉给予政纪处分，构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任，毫不姑息迁就。

5、进一步突出监管功能，切实依法保障“三者”的合法权益。粮食行政管理部门要坚决摒除监管利益化、简单化、表面化、冷漠化的错误杂念，以民为本，公正执法，全力维护粮食流通正常秩序。一要坚持按程序执法。行政执法程序是依法行政的重要组成部分，粮食行政管理部门要增强程序意识，依照《条例》、《暂行办法》的规定，一个步骤不能缺少，前后程序不能颠倒，更不能超越法定权限，保障相对人的合法权益。二要把住监管重点。采取常态检查和专项检查及专案调查等相结合的方式，有计划、有重点地做好托市粮政策执行、储备粮管理、市场准入资格、执行粮食质量标准和社会统计制度等项目的监督检查，及时纠正或依法处罚违规违纪行为。三要保证公平、正义。国有粮食购销企业和个体粮商及其他经济组织，均是粮食行政监管的客体。但从调查的情况看，多数地方对国有粮企的警告或处罚是“零”记录，难免有“优亲厚友”之嫌。粮食行政管理部门对待国有粮企一定要从以前“老子”和“儿子”的关系中跳出来，做到法律面前人人平等，一视同仁，违法必究，非厚此薄彼，避免伤害非国有粮食经营主体的感情。四要正确处理严格执法与自由裁量的关系。《条例》对违反粮食市场准入、粮食质量、统计制度等方面规定的行为，都明确了法律责任和处罚手段。对于这些法律责任，如果执法稍有偏颇，很容易损害经营者的利益，甚至造成社会不稳。粮食行政管理部门要本着教育与处罚有机结合的原则，既要按照有关法律法规严格执法，又要根据情节轻重和后果大小，慎重使用裁量权，确保执法有理、有据、有度。五要树立为民管粮、为企业服务的意识。粮食监管的目的是为了规范市场秩序和推动粮食行业整体素质提高。粮食行政管理部门要利用自身优势，主动向各种市场主体提供相关信息和技术帮扶，把监管与服务结合起来，融监管于服务之中，努力构建粮食监管主体与客体和谐关系。

6、进一步加强协作配合，切实形成集智积力的共管机制。一要加强部门配合。沟通生和谐，和谐生合力。粮食、工商、物价、质监、卫生、财政等部门要通过定期召开联席会议，建立电话热线，印制执法人员名册等，经常互相沟通，通力协作配合，齐抓共管粮食市场。二要加强内部配合。粮食行政执法责任的主体泛指粮食行政管理部门及其工作人员，相关科室及工作人员要围绕职能，密切配合，形成合力，不辱使命。三要加强层级配合。粮食行政管理监督检查实行上级对下级指导、监督的分级负责制，上级应进一步加大对下级的指导、巡查和监督力度，及时纠正发现的行政差错，促动区域监督检查执法工作均衡开展。同时，下级要及时、真实报告监督检查执法情况、经验及问题，以便上下联动，共同维护粮食流通秩序。