地方投融资平台健康发展的常见问题及应对措施

摘 要:通过对近年来地方投融资平台运作过程中常见问题的分析,指出了地方投融资平台运作过程中法人治理结构、投资决策机制、资本金与债务以及考核与薪酬等方面存在问题的具体表现,提出相应的投资主体多元化、分类决策机制、资本金及债务管理机制、科学绩效考核及市场化薪酬体系等针对性解决办法。提出建设盈利机制、履行社会责任机制和监督机制是地方投融资平台健康发展的必要条件。

关键词:地方投融资平台;常见问题;应对措施

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于地方项目建设,所组建的各种不同类型的公司,这些公司通过地方政府所划拨的资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入政府需要投资的项目之中。

一、地方投融资平台的主要职能

地方投融资平台名称各异,但主要功能有以下六种:

(一)融资职能。地方投融资平台可以依托政府信用、土地资源和其他优良资产,开展与外界特别是银行的合作,其实质是通过政府的各种软硬承诺提高信用等级,获得银行对项目的资金支持。

(二)投资职能。负责政府指定项目的投资开发,代表政府行使出资人权利;负责偿还政府指定投资项目的贷款本息。主要是投资大、收益低,公共特征强的项目。

(三)项目管理职能。建设并管理政府交办的项目;主要管理政府安排的项目资本金及项目建设资金;参与政府指定投资项目概算、预算、变更、验收、决算管理。

(四)国有资产保值增值职能。根据政府授权,经营政府优良资产,确保国有资产的保值增值。同时兼负地方国有企业的改制功能。

(五)专业经营职能。对本地区经济发展影响较大的资源、公共设施等行业进行地方行政专营,加大这类企业的社会责任。

(六)引资合作职能。为吸引外来资金,通过政府投融资平台开展对外合作,打消外来资金对地方壁垒的顾虑,促进地区发展。

二、地方投融资平台发展中常见的问题

(一)法人治理结构问题

地方投融资平台法人治理结构问题主要表现在两个方面:一是法人治理结构本身不完善。现代企业制度中完善的法人治理至少要包括股东会、董事会和监事会。由于地方投融资平台通常由政府单独出资或主导,在法人治理方面股东会自然欠缺,甚至董事会也不完善,通常仅设置董事长,监事会更被置于可有可无状态。二是法人治理水平低下。由于地方投融资平台的政府出资性质,即使在法人治理结构完整的情况下,也经常出现政府官员任职、经营层与决策层高度重叠、职业经理人缺乏等现象,使得地方投融资平台的法人治理水平低下,管理效率不高。

(二)投资决策机制问题

在投资决策机制中,地方投融资平台存在的问题主要表现在两个方面:一是以行政决策代替经济决策。作为地方政府的投融资平台,通常被地方政府视为执行行政决策的机构,以行政规律代替经济规律处理问题,为地方投融资平台的经营留下了诸多隐患。二是决策程序不健全或执行不严格。由于地方投融资平台经常要接受和执行经济决策,内部的决策流程常常受到干扰和破坏,久之,一些地方投融资平台就不再重视决策程序建设,成为一言堂或走形势,决策失误大大增加。

(三)资本金与债务问题

在资金方面,地方投融资平台存在的问题也主要表现在两个方面:一是不计成本大幅举债。据初步统计,截至2009年8月,全国共有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计为1万多亿元,到2009年中,则迅速上升到5万亿元以上,其中绝大部分来自于银行贷款。一些地方投融资公司甚至变相非法集资。而这些融资又大部分投向了短期内没有收益或收益很低的基础建设投资,企业的现金流平衡十分脆弱。二是没有建立资本金补充机制。我们知道企业的资本金水平实际决定了融资水平,地方投融资平台通常没有完善的资本金补充机制,另一方面地方政府又急于从平台中获取资金,地方投融资平台造血和输血机制都不完善,结果不少地方投融资平台成为了一颗债务炸弹,对金融系统、地方财政和社会都形成了潜在威胁。三是没有建立起现金流平衡机制,虽然拥有很多资产,但是这些资产经营能力很弱,形成经营现金流很少,融资现金流巨大,自由现金流几乎没有甚至为负,作为企业实际上无法生存。

(四)考核与薪酬问题

在经营层面,地方投融资平台经营业绩的考核和薪酬成为主要问题。主要表现有三:一是考核主体和内容缺乏。地方投融资平台由谁进行业绩考核通常并无明确主体,加之主要执行的是政府决策,很多考核企业的业绩指标不适用于地方投融资平台。二是薪酬僵化或薪酬无度。一些地方投融资平台比照的是公务员的薪酬办法或事业单位的薪酬办法,结果人浮于事,企业活力缺乏,另一些企业则薪酬高涨,薪酬水平与业绩水平不符。

(五)发展方向问题

地方政府成立投融资平台,其主要任务是进行政府投资的项目建设,那么项目完成后是否还需要投融资平台,投融资平台是阶段性存在还是长期存在,其存在的基础和退出的条件是什么,这些问题都从根本上影响着投融资平台的定位,进而影响着其运作模式。

三、主要应对措施

(一)完善法人治理结构

完善地方投融资平台的法人治理结构,就是要真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制,运用多种融资手段,实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。主要从两方面着手,一是引进战略合作者,引进多元主体,只有多元主体参与,法人治理结构才能逐步完善。二是推进管理层的职业化。只有管理层的专职化和职业化,才能提高投融资平台的法人治理水平。

(二)建立分类投资决策机制

地方投融资平台通常面临政府投资任务和市场投资双重任务,因此采用分类决策机制能较好地解决投资决策问题。一是对政府交办的投资任务要完善投融资政策,界定政府投资范围,使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目,通过完善科学决策程序,建立政府投资决策咨询评估制度,实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。二是对地方投融资平台自主投资项目,要加强投资程序建设,严格执行内外部投资程序,加强监督管理,建立责任追究制度和权力制衡机制,加强项目跟踪协调管理,完善稽查制度,提高决策水平。

(三)加强财务风险控制

加强财务风险控制地方投融资平台一是要建立科学合理高效的债务管理模式。要建立"负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责"的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式和偿债长效机制。要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制,建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。二是要建立资本金补充机制。地方政府对地方投融资平台在经营中产生的政策性亏损要通过注入资本金进行弥补,这种弥补机制对于加强平台管理、防范金融风险、提振政府信誉有百利而无一害,是政府在处理长期发展和短期利益中必须衡量和处理的,也是政府自我约束的内在机制。

(四)建立科学的的考核与市场化的薪酬体系

科学的绩效考核体系是由一组既独立又相互关联并能较完整地表达评价要求的考核指标组成的评价系统,绩效考核体系的建立,有利于评价地方投融资平台运转状况,是进行平台持续经营的基础,也是地方投融资平台健康发展的重要保障因素。地方投融资平台绩效考核体系要兼顾平台运营的政策性和市场化特点,因企制宜,以客观、全面、公正为要务。在科学考核的基础上,逐步建立市场化的薪酬体系。通过市场化的薪酬体系促进投融资平台保值增值。

(五)明确投融资平台的社会责任

目前地方投融资平台强调政府责任的多,强调市场化经营的多,但对投融资平台的社会责任常常忽略。随着国家经济发展转型,今后投融资平台需要在民生发展上发挥更大作用,这就要求地方投融资平台建设好三个机制:一是盈利机制,地方投融资平台无论是依靠自身发展还是依靠政府支持,都首先要建立起盈利机制,依靠政府补贴的投融资平台没有发展前景,完成政府任务后应收缩和退出。二是履行社会责任机制。地方投融资平台受到政府倾斜支持,成立之初就饱受争议,只有建立起履行社会责任机制,例如分红于民生,退股于民营,才能实现这类公司的社会价值,才有长期发展之必要。三是建立起监督机制。任何企业本身就受政府监督、市场监督和客户监督。地方投融资平台由于本身政府出资主体的特殊性,出资资源的公共性和自然及行政的垄断地位,更应严于一般企业的监督,建立严格的监督机制是地方投融资平台健康发展的必要条件。

参考文献:

[1]李国峰.中国区域经济发展中的地方政府投资行为分析[M].企业管理出版社,2008.

[2]王雍君,黄占俊.地方政府投融资研究:基于庆阳的探索[M].经济科学出版社,2009.

[3]张胜荣,张虹,良景禹.欠发达地区政府行为、投融资理论与实证研究[M].中国经济出版社,2007.