我国非政府组织在环保领域的作用

摘 要：随着我国环境的日趋恶化，环境非政府组织发展迅速，在环境保护领域内开展各种各样的活动，发挥着越来越重要的作用。但由于环境非政府组织自身的性质、特征等原因，它在环境保护领域的作用也受到极大的限制，要真正发挥我国环境非政府组织在环保领域的作用，还需全体社会成员的共同努力。为此应做好以下几点：完善管理体制；扩大非政府组织的知情权和议事权；加强群众基础；注重非政府组织的自身完善。

关键词：非政府组织；发展；作用；完善

中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）35-0071-02

随着生产力水平的极大提高，我国的环境问题日趋严峻，严重影响人们赖以生存的自然环境，环境问题受到全体社会成员的一致重视，纷纷寻求解决环境问题的有效途径。中国粗放型的经济发展模式给资源和环境带来了沉重的压力，但政府对资源约束和环境污染等问题的政策显得苍白无力。在这种情况下，一方面政府在环境政策上倾向于动员民间力量和公众参与，另一方面一些关心环境的有识之士自发地组织起来致力于自然资源的保护和环境污染的治理。于是，环保非政府组织在中华大地上涌现出来。

一、非政府组织的定义、性质

非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。关于非政府组织的定义学术界没有统一的界定，我国学者王名从非政府组织的属性给出了非政府组织的定义，即“不以营利为目的、主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织”。从以上对于非政府组织的定义中，可以看出非政府组织具有以下三个基本属性。

1.非营利性。相对于企业来讲，非政府组织具有非盈利性，基于此种属性，非政府组织在处理环境问题和经济利益冲突的问题上能够集中精力保护环境，更大地发挥它保护环境的作用，这也正是当前非政府组织在环保领域大量涌现的原因之一。

2.非政府性。这也是非政府组织的本质属性。非政府组织作为非营利性部门，它不是政府部门或其附属机构，而是非政府性的组织。非政府组织的这一特性，使得它能够独立于政府之外自主为社会服务，同时，还能够在一定程度上为社会提供公共产品与公共服务，同政府平行存在，并在市场领域进行公开、公平、平等的竞争。从而克服因政府垄断经营和管理公共产品的体制所带来的公共产品的高成本现象，达到环境保护的最终目的，这也是发展非政府组织的基本理由之一。

3.志愿公益性。其中公益性是政治学者王绍光在非营利性及非政府的基础上提出的，它和非营利性是非政府组织与利益集团的最重要区别。这种公益性不仅对政府失灵与市场失灵的一个补充，而且，能够尽最大的可能为公众提供公共产品。

二、非政府组织在环保领域的作用

与国家和政府间组织相比，非政府组织有其明显的特点和优势:非政府组织更具有公众性，比国家、政府组织少而多活力，往往在市场失灵的领域以及国家和政府组织不愿意或不便干预的领域工作。非政府组织行使的是相对于国家权力的社会权力，社会权力是公民和社会团体等所拥有的社会资源对社会和国家的支配力;社会权力的载体主要是国家、政府组织以外的各种社会组织;在民主化国家和多元化社会，非政府组织能量很大，拥有很强的社会权力，有巨大的影响力和支配力，能够左右社会的经济、政治、文化和社会生活的许多方面。正是非政府组织本身的优势，在环境保护领域能够发挥其独特作用，归纳起来主要体现在以下方面。

1.对环保意识的普及、教育、宣传作用。大量非政府组织都在积极地开展这方面的活动，其内容包括开展各种形式的环保倡议活动和实践活动，举办包括电视讲座在内的各种讲座、培训、演讲等环保意识教育活动，举办各种形式的研讨会、经验交流会、座谈会等。

2.对推动和促进环境保护领域的公众参与活动具有重要作用。公众参与制度就是由非政府组织最先研究和推进的，非政府组织对推动和促进环境保护领域的公众参与活动具有重要作用。

3.对环境保护提供重要资助。主要由中国有关环境保护的基金会等非政府组织参与这方面的活动，包括为有关自然资源和环境保护的活动提供资金、设备、技术等方面的资助或援助。

4.积极开展有关自然资源和环境保护的项目活动。很多非政府组织都在开展各种形式的项目，包括野生动物等生物多样性保护，自然生态的维持和保护，植树绿化，水质净化，大气污染的控制和处理，沙漠化防治，黄河上游水土流失问题的治理，社区环境保护，垃圾分类，资源再利用等等。

5.在推进有关环境保护科学和技术的研究、开发及其普及活动中发挥重要作用。主要是由一批与环境保护有关的学会、研究会等非政府组织在开展这方面的活动。它们集中了一大批国内相关学术领域的权威和精英，通过开展相关学科和技术的研究及其开发、应用，积极推动中国环境保护科学和技术的发展。

6.在生产和推广有关环境保护产品以及业界联合方面发挥重要作用。主要是由一批活跃在环境保护领域的商会、行业组织等经济团体开展这方面的活动，包括促进环保产品的研制、生产、流通、消费等活动。

7.援助环境污染受害者。随着环境污染问题的发展，污染受害者作为一个新的特殊弱势群体受到社会的广泛关注。有关的非政府组织通过开展法律咨询等活动对污染受害者提供各种形式的援助。

8.积极参与环境保护的国际交流活动。绝大多数环境保护非政府组织都在以各种形式开展国际交流活动，一方面积极争取从国际社会获得有关的信息、资金、设备、技术等支持，另一方面通过召开或参加有关国际会议或座谈会、派出人员参与有关培训、接待来访和互访等活动，加强环境保护方面的国际交流。

三、非政府组织在环保领域发挥作用的障碍

从总体来讲，非政府组织在环保领域起了重要的作用，但由于非政府组织自身的性质、特点及外部环境的问题，非政府组织在此领域仍遭遇重大障碍。

1.管理体制限制环保型非政府组织的规范发展。尽管政府从行为上给予了环境非政府组织许多支持和帮助，并在保护生态环境，实现资源、环境可持续发展方面与非政府组织进行了卓有成效的合作，然而，政府的这些行为只代表“形式”或“操作”层面的认可，至于“制度”层面对非政府组织的允诺还缺乏深度。

2.知情权和环境议事权缺失。在我国，环境非政府组织不能从公开渠道顺畅地获得对环境有影响的政府决策和工程建设的相关信息。由于对政府部门相关信息了解不够或不及时，对政策制定的背景不清，没有介入前期工作的机制和渠道，导致大多数公众和环境非政府组织参与制定环境政策十分困难。我国企业环境信息披露制度规定，企业虽有义务向政府进行排污申报登记，但是没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开，造成非政府组织对企业环境信息了解不足。

3.缺乏广泛的群众基础。我国环境非政府组织90%以上力量存在于政府部门组建的环境非政府组织和学生环保团体中，其影响力还十分有限，缺乏广泛的群众基础。目前，中国公众对环境保护的参与水平较低，即处于被动参与或间接参与的层面。

4.来自环境非政府组织自身的挑战。好的外部环境只是为非政府组织的发展提供契机和空间。非政府组织要想生存且发挥更大的作用，更重要的是积极加强和完善自身的能力。我国的环境非政府组织发展时间很短，在专业化、制度化和规范化等方面都面临挑战。

四、促进我国环境非政府组织发展的政策建议

1.完善管理体制促进非政府组织的规范发展。政府应将对环境非政府组织行为上的帮助和支持推伸到制度方面的认可，建立完善的管理体制，促进非政府组织的规范发展。

2.扩大非政府组织的知情权和议事权。倘若非政府组织能够从公开渠道顺畅地获得对环境有影响的政府决策和工程建设的相关信息，对政府部门相关信息能够及时了解，对政策制定的背景充分了解，具备介入前期工作的机制和渠道，那么环境非政府组织也就能够参与制定环境政策。我国企业环境信息披露制度规定，企业虽有义务向政府进行排污申报登记，但是没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开，造成非政府组织对企业环境信息了解不足。这些知情权和议事权的缺失，都阻碍了非政府组织在环保领域作用的发挥，只有扩大非政府组织的知情权和议事权才能够充分发挥它在环保领域的作用。

3.加强群众基础。加强群众基础可以通过关注弱势群体、开展环境救济的方式进行。随着环境污染问题的发展和环境公害的产生，污染受害者不断增加。环境侵害主体一般都是处于优势地位的企业法人，而被侵害主体却是处于绝对的弱势，在诉讼双方处于不平等地位的情况下，靠自己的力量进行权利救济存在很多困难。环境非政府组织具有团体优势，当发生具体的环境污染案件或其他环境问题时，环境非政府组织可以有效的支持受害者提讼。

4.对环境非政府组织自身的完善。我国的环境非政府组织发展时间很短，在专业化、制度化和规范化等方面有很多缺陷，这些缺陷严重影响环境非政府在环保领域作用的发挥，我国环境非政府组织在参与环境政策制定和实施社会监督上，大多是从某单一视角提出意见和建议，往往缺乏综合情况，专业理论和基础数据支持。由于专业性人才匮乏，不具备或较少具备研究能力，提不出科学性、系统性的解决方案，参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足。对非政府组织自身的完善是十分必要的。

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