我国无效合同的变迁及其价值分析

【摘要】当今各国为提高企业规模和竞争力，掀起一轮又一轮的大型企业并购浪潮。大型的企业并购往往涉及如何协调和平衡一国的竞争政策与产业政策的关系问题，主要探讨竞争政策和产业政策的关系及其协调机制的构建，以完善反垄断法的立法与执法。

【关键词】竞争政策　产业政策　经营者集中　反垄断法

一、竞争政策与产业政策的概念

竞争政策的经济学定义为：所有为保护与促进市场经济中的竞争而制定的法规条例、采取的行动措施和设立的监察实施机构的总和。其体现为综合竞争法、含有竞争规则的部门规章或其他由政府采取的强化市场竞争的政策措施。而狭义的竞争政策就指竞争法，主要是反垄断法。在国家的各种经济政策中，竞争政策占有基础的、首要的地位，是市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本的经济政策，其核心宗旨是确保竞争机制在相关市场发挥作用。

产业政策的含义也有广义和狭义之别。广义的产业政策是指政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。狭义的产业政策是指政府有目的地对未来国家产业结构的变动进行调整、干预和规制的总称。产业政策的实质是政府为实现特定的政策目标而对经济活动的一种自觉干预，以实现结构调整与转换、经济振兴与赶超以及维持经济增长等。

二、反垄断法中竞争政策与产业政策的关系

在规制垄断和促进市场竞争过程中，产业政策与竞争政策存在许多差异甚至冲突，但总体上看，两者又存在一致性，有相互补充、相互配合的一面。

(一)竞争政策与产业政策的一致性

竞争政策与产业政策的一致性主要体现在：其一，两者都是建立在市场经济的基础上。无疑，竞争政策是以市场经济为基础的，而现代产业政策不是取代或排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在确立市场机制的基础地位的前提下，对市场缺陷的必要补充。其二，两者的最终目标是一致的。竞争政策与产业政策都是以共同提高国家整体经济效率、维护社会公共利益为最终目标。“在高层次上，产业政策与反垄断法，其目标是一致的，都是促进产业的发展、提高效率、提高消费者的福利。”其三，两者功能互补。产业政策的功能是通过国家干预对市场机制进行必要的调整和补充；竞争政策的功能在于规制垄断行为，发挥市场机制应有的作用。两者必须共同作用，才能使市场经济健康发展。

(二)竞争政策与产业政策的冲突

竞争政策与产业政策的冲突主要体现在：首先，两者的价值导向不同。产业政策的价值导向主要是通过政策倾斜对弱势行业、企业进行扶持而体现某种差别待遇，注重的是特定市场主体的后发优势与整个市场的规模效益，具有明确的产业指向性。竞争政策的价值导向是通过鼓励市场主体之间开展积极竞争，追求整体消费者福利的提升和社会公平竞争秩序的维持，一般来说，它保护的是竞争而不是竞争者，注重保护消费者利益。其次，两者的具体措施不同。产业政策往往鼓励企业兼并，甚至提倡企业以卡特尔的方式进行活动，以避免过度竞争。竞争政策则对产生或加强市场支配地位的企业并购保持高度警惕，禁止企业之间限制竞争的协议和联合。再次，两者的作用对象不同。竞争政策是一种普遍性的政策，没有明确的产业指向。产业政策更多的是有直接的针对对象，将有限的资源配置到政府偏好的特定产业上，使这些产业快速发展。最后，两者的作用机制及实施过程的不同。作用机制上，竞争政策更多地体现出直接性和强制性，多属于事后型被动性的禁止性规范；产业政策则更多地体现出间接性和劝导性，多属于事前型主动性的鼓励性规范，更强调行业的指导，因此往往涉及事前的审查、事中的调整和事后的规制等不同方面。实施过程中，竞争政策所调整的领域和规制的内容具有相对稳定性；产业政策则经常调整，依据经济形势的变化而呈现出阶段性变化的特点。

三、分析竞争政策与产业政策的关系在反垄断法上的协调

反垄断法中竞争政策与产业政策的协调问题，关键点是反垄断对行业的划分及采取的措施。反垄断法通常将行业划分为：竞争性行业、自然垄断行业和特许垄断行业。通过划定自然垄断的范围为竞争行业提供效率竞争的基础；通过特许垄断防止竞争的高风险；特许垄断和自然垄断的范围和竞争行业的范围成反比。所以，反垄断法执行产业结构政策的方式是进入管制，主要包括禁止竞争的进入壁垒和保护自然垄断。产业组织政策在反垄断法中的体现，是对企业合并的控制，它涉及到推动规模经济和抑制滥用规模经济的关系，其中关键的因素是市场观的确立。

当今各国都将提高本国企业的国际竞争能力作为产业组织政策的核心，反垄断法一定程度上支持大型企业的发展，鼓励企业兼并。反垄断法对企业合并的调整一般以设定合并指标的方式实现灵活调整。当然，同一个市场的合并指标的不同体现的产业政策就不同，指标越高，越趋向于竞争政策；指标越低，越靠近产业政策。发达国家希望发展中国家开放更大的市场及企业规模上执行竞争政策，以使本国大型企业能顺利进入发展中国家的市场。因此，发展中国家在市场开放程度上需要协调好产业组织政策与竞争政策的关系。尤其是一些经济发展阶段被压缩的，市场要素不完善的发展中国家在开放中时时存在风险，那么这类国家在企业合并政策的制定中就要需充分考虑经济安全和经济。我国的市场经济的发展必须要处理好竞争政策和产业政策的关系，两者的协调就必须更多地依靠竞争政策实施产业政策，通过充分发挥市场机制的基础作用，增强经济活力和提高企业自主创新能力，推动产业结构优化升级，实现产业政策的目标。因此，越是国家产业政策鼓励发展的产业领域，就越需要引入竞争机制。同时，要通过不断完善反垄断法，发挥竞争政策的作用为各类所有制企业平等竞争创造良好的市场环境和竞争秩序。

四、竞争政策与产业政策在反垄断法上的协调机制的构建

协调好产业政策与竞争政策的关系，既是我国竞争政策制订与完善中的重要内容，也关乎于反垄断法实施的绩效。

(一)确立市场机制的基础地位

竞争政策与产业政策都以坚持市场机制为基本原则，共同弥补市场机制的缺陷。这两大政策在日本几经调整的经验表明，产业政策短期功效巨大，但长期实施则会削弱竞争实力，最终需要过渡到以竞争政策为基础，优先于产业政策，充分发挥产业政策的补充作用的正确方向上来。我国也需要分析不同经济发展时期的特点，在经济发展的不同阶段对我国反垄断法进行必要的修改，不断提升市场竞争的程度和扩大市场竞争的范围。当前我国处于经济发展初期，市场体系并不完善，单靠竞争政策无法实现产业结构优化的目标，需要运用综合产业政策，大力促进重点、幼稚和优先产业的发展，为经济实力打下扎实基础；当我国步入经济起飞阶段，应逐渐弱化产业政策的功能，强化竞争政策的作用，为完善市场机制提供基础政策环境。随着经济体制的成熟，政策重心由产业政策逐渐转向竞争政策是历史发展的必然。

(二)充分合理运用反垄断法的适用除外制度

反垄断法适用除外制度的运用直接体现了一国特定的产业政

策，但与竞争政策具有内在契合性，为实施产业政策提供法律依据和行为手段，其制度内容是划定受反垄断法及相关法律保护的允许垄断或限制竞争行为存在的范围或者领域。该制度所创设的各种反垄断豁免规定，为国家适时地修正、解释和适用其产业政策留下诸多灵活性和便利性；因此，应根据国家特定时期既定的产业政策目标来合理界定反垄断法适用除外制度的法律空间范围，并加以正确实施，既不能过分扩大其范围，也不可过早排除或者限制其适用。

反垄断法适用除外范围的确定须由法定机关在法定权限内按照法定程序并结合当前整个国民经济发展状况而作出，不能由政府或行政官员自由确定，否则，就有行政机关“滥用行政权力，排除、限制竞争”之嫌。适用除外制度应该具备法定性，明确适用除外的对象范围、豁免条件与程序、适用除外主管机关权限以及超出适用除外范围所承担的法律责任，重点应创设明确具体的产业政策民事责任、行政责任和刑事责任等法律责任体系。

(三)合理配置反垄断执法机构与产业监管部门之间的管辖权

反垄断执法机构与产业监管部门之间的管辖权限配置应以共同管辖为原则、专业管辖为例外，才能为竞争政策与产业政策的协调提供法律保障。具体指，一般竞争主管部门和产业监管部门对垄断问题行使共同管辖权，但并不排除产业监管部门对特殊具体事项享受专有管辖权。既要维护竞争主管部门权威性、一般性，又要保证产业监管部门专业性、特殊性。

在自然垄断、法定垄断行业，反垄断法为普通法，产业政策法为特别法，两者对规制对象的交叉点应适用特别法优于普通法，规制对象的非交叉部分应各自适用其领域的法律，但产业政策中没有相关规定或规定不明确的，应适用反垄断法。既要充分发挥产业监管机构处理产业内竞争事项的专业优势，又要适当保留反垄断执法机构的介入权，以保证产业监管机构对竞争政策意旨的遵守。

(四)充分发挥国务院反垄断委员会的协调作用

我国反垄断法所建立的国务院反垄断委员会作为一个更高层次的权威机构对竞争政策与产业政策的关系进行外部协调是当前最理想的模式。如果相关产业管制性立法与反垄断法的精神和意旨相冲突，此时应当发挥反垄断法的一般性规范作用和替代补充性作用，反垄断执法机构则应主动提请国务院反垄断委员会对其进行协调。为此，国务院反垄断委员会的职能作用应进一步加强，同时要建立一套合适的行政协调机制，并对相关行政程序进行规范。

国务院反垄断委员会可原则性处理问题的指南，并通过具体个案处理来解决管辖权争议，对反垄断法执法机构和产业监管机构的行政协调机制进行优化。因此，在我国反垄断法的实施中，协调竞争政策与产业政策需要充分发挥国务院反垄断委员会的协调职能。