城镇规划评估机制论述

公众参与规划的认知能力和积极性相对有限，代表公众利益的乡镇人大主席团对规划的上报审查是一种形式上的法定权利。编制小城镇规划在许多地方已经成为“政府任务”，常常被列入地方政府和相关部门的“考核内容”中。规划论证与审批常常是“突击完成”，许多评审专家身临会场才拿到规划成果，难以深入了解规划对象，评价结论的“随意”或“被迫”难以避免，专家意见不一致也屡见不鲜，如何采纳评价意见得不到明确。多数部门代表更多的是关注本次评审的规划文本是否体现了本部门的专项规划内容，而很多时候部门所谓的专项规划也只是一个粗略的设想。由此可见，群体形式的经验决策难以应对复杂多变的社会发展环境。规划成果在技术审查和公示论证过程中的形式主义，评审论证意见的系统性、一致性和指导性缺乏，尤其是决策主体关注具体项目而忽视空间关系，以及规划论证对规划修编反馈机制的缺失，这些均是导致小城镇规划在实施阶段“检验失效”的重要原因。

从认识论的角度看，总体规划常常被赋予综合性很强的复杂目标。尤其是在GDP考核导向、财政支付压力、城乡景观改善愿望和土地利用级差收益的发展背景下，政府和公众对总体规划寄予厚望，却又没有切实可行的实施途径。小城镇的发展是多种因素综合作用的结果，即便是城乡规划作用力最强的空间调控和土地使用，事实上也会受到多法规、多部门和多主体的强力影响。强势决策人物、大型工程项目及重大社会事件，常常在很短时间内就能改变小城镇的发展方向和空间布局。从方法论的角度看，虽然相关法律和标准明确了总体规划的编制程序和强制性内容，但基于未来学特征的总体规划不得不面对外部发展环境的不确定性，尤其是决策主体的认知水平差异性和技术能力有限性。规划目标中既有可量化的指标预测，又有主观性的分析判断[4]，这些都需要在小城镇规划的实施过程中进行检验。不可否认，在当前的规划实践中，各决策主体的经验和直觉时常在决策和管理过程中起着主导作用。

小城镇规划编制成果的评价和审批是典型的组织决策，评审过程中的组织结构、权力关系、价值导向和责任追究都在一定程度上影响着小城镇规划的决策效力。优化空间布局、引导资源配置及促进经济发展是小城镇规划的核心任务，小城镇规划决策必须综合考虑经济发展的梯度演进、土地使用的双重管制、建设主体的价值差异、人口结构的变迁规律及规划实施的路径依赖等决策因素。3.1经济发展的梯度演进与目标导向机制关于城镇性质的描述始终是小城镇规划成果审查的重点。从最初的“农贸型”“商贸型”“工贸型”“旅游型”“综合型”等定性描述，到现在的“承接产业转移”“展示特色形象”“打造创新发展”的“示范区”“节点区”“门户区”等定位的变化，不仅诠释了小城镇在区域经济发展过程中的功能演变和角色转换，还反映出小城镇规划编制过程中“步城市后尘”的思维定势和方法缺陷。基于小城镇未来发展的设想，在集中布置工业用地的前提下，建设各种工业园区，后改称工业小区、工业功能地块或工业集聚区等，这曾经是许多小城镇规划的统一做法。沿国道、省道或高速公路出入口规划物流园区，沿过境河道规划“农家乐”旅游设施形成滨水旅游区，或者在建设区周边布置各类农产品加工园区，是近年来常见的规划手法。通过“城市移植”实现小城镇的“高标准规划”，常常导致小城镇特色的丧失和规划的失效。相关领导和评审专家希望通过性质描述来“突显个性”，使“规划对象脱颖而出”，在一定程度上表达了“用户”对小城镇规划创新的渴望。小城镇是城乡统筹的节点，除极少数非农经济发达的小城镇逐步演变成小城市、城郊小城镇在城市化过程中升级为城区街道以外，多数小城镇的持续发展离不开服务“三农”的目标导向。从根本上讲，小城镇是“定性”的，这种“定性”不仅要求规划师脚踏实地做规划，还要求评价主体实事求是地对规划进行评价。

规划术语不等于专业技能，规划蓝图离不开过程引导，“噱头”也不等于新理念，实事求是的有限目标才可能是小城镇规划的真实需求。土地使用的双重管制与规划衔接机制国土管理部门的领导和专家常常是在小城镇规划成果评审过程中意见最多的评价主体之一。小城镇规划成果评审过程常常会出现这样的情境：现状分析表明城镇建设用地指标超标，发展规划提出未来建设需要继续占用周边农用地。尽管土地利用总体规划和城镇总体规划的编制、审批和实施都是政府行为，两个规划关联度很高，但二者在指导思想、用地分类、人均建设用地指标和用地布局等方面都有一定的差异性，尤其是在建设用地的数量结构、空间配置等方面常常会不一致，从而导致在具体项目建设过程中，规划行政主管部门和国土资源部门需要为建设用地的选址和审批做大量的协调工作。基于“保护、保障、集约、挖潜、维稳”的目标，实现两大用地规划的“事后协调”向“前期衔接”转变是小城镇规划评审优化的关键环节。首先，注重审查基础工作的衔接度。包括基础数据、基础图件和用地分类等的衔接，土地数据应统一采用已验收合格的土地调查数据为基数，人口数据、城镇化水平、城镇内部的用地结构分析可采用规划部门的数据。其次，考虑城乡建设用地规模的一致性。规划师们要在确保耕地保有量和基本农田保护任务落实的前提下，根据土地供应能力、耕地占补平衡能力来统筹安排规划期内的城乡建设用地规模。再次，保证空间布局的协调性。对于城镇和村庄建设用地的发展方向、基本农田保护区的划定、城乡建设用地扩展边界的划定以及交通、水利和能源等基础设施的安排等方面的内容，国土资源局和规划局要共同研究，做好衔接工作[5]。最后，重视用地调整时序的关联度。要根据国土部门土地利用年度计划，分清建设项目的轻重缓急，做好建设项目时序的安排。

建设主体的价值差异与公众参与途径小城镇的建设主体包括政府相关部门、企业主、村集体和农民个体，相对应的建设项目类型分别是公共建筑和市政基础设施、工业企业设施、村级公共设施和农民住宅，这些建设项目类型构成小城镇规划的用地结构、空间形态和风貌特征。基于公共财政的公共建筑、道路交通和市政基础设施是区域性的公共品，规划建设成果适用于国家基本建设的规模结构和程序规定，规划的刚性较强。基于市场资金的工业企业在建设过程中一般会经历土地的国有化过程，而且有相应的选址、设计、建设和验收等规划建设管理程序，规划的指导性较强。农民住宅用地包含着土地权属的集体性、建设资金的自筹性、使用功能的混合性、风貌景观的本底性，以及宅基地的继承关系，在用地规划图中用“黄色”表示，在规划措施上通过“梳理”进行概括。农民住宅用地在规划编制和评审过程中不受关注，尤其是在规划实施过程中，其矛盾最为突出。土地使用和空间调整的本质是价值选择和替换，而空间的有限性和社会的多元化决定了规划决策中普遍存在的价值冲突。小城镇的发展过程在一定程度上就是建设用地取代农用地、国有土地取代集体土地的过程，同时也是公共价值、市场资本与个体利益、小农经济博弈的过程。在规划过程中，农民缺乏有效的参与途径，丧失了对规划评价的话语权，导致其必然成为规划蓝图实施的最大阻力群体。现实的解困之道不能寄希望于农民“要有大局观念”“提高思想觉悟”“增强认识水平”等空洞的口号，而在于要强化规划编制实地调研的深度和广度，提升规划师对小城镇规划的认知水平，尤其是如何理解控制性详细规划指标的弹性问题。在住宅用地规划中，既要考虑土地集约、节约利用的规划导向，又要充分尊重农民住房的宅基地传统和邻里关系，在准确把握农户家庭人口变化和结构特征的基础上，切实反映农民建房的自主性和实用性。规划实施的路径依赖与动态反馈机制基于农村土地制度变迁和乡镇工业化的路径依赖，小城镇在发展过程中不能表现出明显的正、负效应。

路径依赖性是指一个国家或地区经济发展与其原有的经济基础、制度环境、社会结构和技术特点具有密切的相关性。小城镇内生型发展受制于创新人才、稳定资本和管理机制的缺失，用地性质调整的地租报酬递增和产业经济自我强化的相关机制，对小城镇规划决策具有极强的制约性，多数小城镇是在原有村落的基础上，通过不断增加各种设施和完善各种功能的方式来逐渐演化形成的。例如，沿河、沿道不断伸展的线形用地结构，围绕农贸市场不断扩展的商业用房改造，以低地价吸引工业企业进驻来增加地方政府的收入，新建道路不惜改变线形以减少拆迁赔偿，以及接纳城市淘汰的产业等仍然是许多小城镇扩大经济总量的常用手段。城乡统筹的生态型发展是对粗放型发展路径依赖的突破，因此，基于理性系统分析的小城镇规划在实施过程中需要应对多元化的利益主体。能否获得规划行政许可是衡量建设行为是否合法的依据，而规划行政许可的主要依据是依法编制的规划成果。规划失效主要表现为建设主体的意愿与规划文本的规定存在较大冲突，难以获得行政许可。现实的解决办法要么是修编规划，要么就是违法建设。造成这种困境主要有两个原因：一是建设主体的私人利益与公共利益的冲突；二是长期形成的“立足城市看农村”的传统规划思维不适应小城镇统筹城乡发展的要求。从科学决策的角度看，规划主体和规划对象的不确定性是导致小城镇规划失效的主要原因。但从积极行政的角度看，充分考虑各建设主体的利益诉求，认真采纳各评价主体的建议，定期评估规划的适应性及适时修编规划是切实增强小城镇规划实施效力的有效途径。

作者：张美亮 夏理杰 刘睿杰