失业保险制度瞄准度问题及建议

在失业保险制度研究中，所谓瞄准度是指需要失业保险金人口被失业保险制度覆盖的程度。如文献［1］认为应将农民工和大学生纳入失业保险覆盖范围，将受益对象重点“瞄准”具有最大失业风险的农民工群体；文献［2］认为失业保险制度的受益人对象，应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体。国外的研究者一般也是将失业保险的覆盖程度作为衡量失业保险发展程度的一个指标。我国的失业保险制度经过十几年的发展，使得失业保险覆盖的人口数量不断增加，特别是《社会保险法》颁布以后覆盖对象有进一步扩大，但制度本身还存在着覆盖不足与覆盖错位的问题，制度的“瞄准度”不高。

一、失业保险制度瞄准度的制约因素

（一）覆盖对象界定模糊

失业保险制度覆盖对象，在立法上存在界定模糊的问题。2011年7月开始施行的《社会保险法》第44条规定“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费”，但是其中“职工”一词的涵义比较模糊。因此，各省市的失业保险条例对参保人的规定不完全一致。比如：北京市的失业保险条例将参保对象限定在为企事业单位的职工；上海市的失业保险条例将参保对象限定为机关、事业、企业、社会团体以及其他单位职工；深圳市的失业保险条例对参保对象的规定比北京、上海的要细一点，增加了“个体经济组织”。但是，这三个市的失业保险条例都没有明确无就业单位的个人怎样参保的问题。其他省市的失业保险条例对于参保对象的规定也存在不统一的问题，有的覆盖对象包括机关单位，如山东省、广东省、江苏省等；有的覆盖对象不包括机关单位，如浙江省、四川省、湖南省等；有的规定农民工按照城镇职工的标准进行个人缴费，如湖北省、沈阳市等；有的规定农民工个人不用缴费，如新疆、哈尔滨市等。国际劳工组织大会制定的《社会保障最低标准公约》规定，失业保险覆盖范围在全体雇员中不低于50%。按1988年《促进就业和失业保护公约》规定，失业保险对象为能够工作、可以工作，并且确实在寻找工作而不能得到适当职业，致使没有工资收入的人；受保护的人员应由按规定的各类雇员组成，人数不少于全体雇员（包括公务人员和学徒工）的85%。根据各市统计局公布的数据计算（年末失业保险参保人数与年末从业人员的比值），2012年北京市雇员参保率为82.4%，上海市为54.7%，深圳市为44.5%，这与国际公约的要求还存在很大的差距。我国的失业保险制度不是一种强制性的法规，而强制性是缴费型社会保险的一个重要性质。没有足够的强制性，失业保险必然存在逆向选择问题。企业对于非固定雇工，为了节约成本，能不缴就不缴。流动人口由于法律意识淡薄或者觉得保险金带不走，往往不会主动去参保缴费。结果在失业保险实际覆盖对象上，最需要失业保险的经常变动工作的流动人口而未参加失业保险，得不得失业保险的保护；而工作稳定、基本不会出现失业问题的企事业单位职工，却全部成为了参保对象。

（二）统计方法不一致

对于失业保险的覆盖程度，统计方法有2种：一种是直接通过绝对数反映，即参加失业保险的人数；另一种通过覆盖率进行反映，即参加失业保险的人数占就业人员总数的百分比。这两种统计方法实际反映的结果是不一致的。参加失业保险的人数，反映的是某一时点上所有缴纳了失业保险费的人数。根据社会保险法的要求，我国大部分企事业单位职工都应该参加失业保险。根据国家统计局公布的统计数据，2012年我国经济活动人口（指在16周岁及以上，有劳动能力，参加或要求参加社会经济活动的人口，包括就业人员和失业人员）有78579万人，参加失业保险的人数有14317.1万人，占经济活动人口的18.2%；失业人员有922万人。2012年，外出农民工16336万人，城镇中就业人员有30687万人（不包括城镇中个体户）。据此分析，即使14317.1万人全是城镇职工，也仅有46.7%的职工参加了失业保险。根据统计方法，失业保险覆盖率与2个因素有关：一是参加失业保险的人数，二是就业人数。对于就业人员总数的统计，国内外又有差异。在大多数欧洲中等收入国家，失业保障制度是覆盖到了大部分的就业群体，而在亚洲和拉美国家，自雇与非正规部门的就业比例较高，很多人不在现行的失业保险制度的覆盖范围内［3］。我国政府统计部门统计的失业保险覆盖率，是指参加失业保险人数占城镇从业人员的比例。考察失业保险瞄准度，不能忽略的另一种参照是失业受益率。失业受益率是指失业金领取人数占全国失业人数的百分比。失业受益率被认为是衡量一国失业保险制度瞄准率和覆盖率的一个主要标尺。对失业人数的统计是反映失业保险效用的关键。国际劳工组织将失业者界定为：在参照期内无工作，但目前能够工作并在寻找工作的某一特定年龄（通常是16岁）基点之上的所有人员。世界各国对失业人数的统计口径存在较大的差异，但基本上是将年龄超过15岁或者16岁的非军人，在一定时期内无工作但能够工作并在寻找工作的一定范围内的经济活动人口或者劳动力人口作为失业人口。我国仅以城镇失业人口作为统计对象，且以在城镇劳动部门登记的失业人数为统计指标，这无疑会导致失业保险金享受率的偏差。比如2007年我国的登记失业人数是830万人，而调查失业人数却有1655万人。

（三）统筹与管理的层级局限

我国的失业保险目前停留在市级统筹阶段，这为失业保险制度瞄准对象的管理提出了难题。市级统筹的前提决定了各省市之间很难统一参保范围和参保对象。各省市按照本地区的经济、人口情况制定失业保险条例，按照本地区的失业保险规定来推进各类用人单位及其职工特别是非公经济组织和农民工参加失业保险，而不同地区的参保条件和标准有差别。失业保险金征收后集中到地级市，由地级以上城市统一调度。各省市自治区失业保险发展水平和失业状况不平衡，但是，各省市的失业保险基金都存在着大量的结余，而领取失业保险金的只是失业人员中的一小部分，大量的失业人员并没有享受到失业保险［4］。社会化管理与服务程度低是制约失业保险瞄准度的一个重要因素。当前我国社会保险信息化管理水平有了很大的发展，各地区的有关数据采集、统计、管理、查询等都逐步实现计算机网络化。但是这种信息化管理主要还是局限于地方的局域网，跨省市的联网、信息交换、业务经办等还很难做到。失业保险缴费累积计算、失业保险异地转移等业务的开展还需要克服许多难题。异地不能转移的直接结果，就是流动人口“只参保不享受、多次参保难于享受”。

二、提高失业保险瞄准度的政策建议

某种社会保障项目建设的成功与否，要看其对目标人群覆盖程度的高低。作为由政府组织的社会保障制度，应该是广覆盖或至少是容易实现广覆盖的制度。社会保障制度的瞄准度水平关系到目标人群的生活稳定和对社会制度的信心，是实现社会公平和社会稳定的需要。通过以上分析，笔者认为有必要从以下3个方面提高失业保险制度的瞄准度。

（一）完善有关法律法规

2011年7月开始实施的《社会保险法》将失业保险覆盖范围扩大到各类单位就业的职工，但是针对覆盖对象的规定还不够明确。法律应该更明确地规定失业保险的覆盖对象，不宜把细化覆盖对象的任务交给地方政府。全国对失业保险参保对象的规定标准一致，有益于各地失业保险记录的转移衔接，有益于失业保险制度真正瞄准目标人群。

（二）统计标准与国际接轨

对于就业人数、失业人数、失业率、领取失业保险金人数的统计，我国的统计模式部分沿用了计划经济时期的核算方法，已经不能适应经济社会发展需要。根据国际劳工组织的统计，在非洲、亚洲和拉丁美洲，只有少数的就业人员是“雇员”（这里使用国际通用的定义，等同于我国的“职工”），未被社会保障覆盖的人口通常在非正规部门，而不是在正规部门工作。在非正规部门工作的只是占到制度覆盖的一小部分，而越来越多的临时工、家庭劳动者、自谋职业者等非正规就业群体将是未来的就业主力。我国的失业保险制度对这部分人的瞄准度不高，统计方法上忽视了在城市间、城乡间和固定职业之间的流动人口。这些人失业不被统计在失业人口数据内，因此官方统计的失业率总是比研究机构统计的失业率少五六个百分点。

（三）管理一致，有缴无类

失业保险制度是保障劳动者基本生活的社会保障制度。由于各种原因劳动者暂时失去工作，工资收入中断，失去维持生计来源，在重新寻找到新的就业机会之前，有权从国家或者社会获得物质帮助。失业保险制度就是保障劳动者这种权利得以实现的制度，目标是向暂时失业者提供部分收入替代，让受助者在找到新工作之前的过渡期内能保持一定的生活水准。我国的《社会保险法》未规定单位和职工怎样共同缴纳失业保险费，各地企事业单位和个人缴费的标准不一致，基本设置为企业缴纳职工工资总额的2%，个人缴纳1%。有的地方政府为了鼓励企业缴纳保险费，在地方性法规中的规定对企业的缴费比例要求有所降低。全国各地的缴费标准形式上的不统一，会带来实际上的不平等。农民工由于本身的季节工或者流动人口的身份，其缴费比例会随着就业单位的不同而不停地改变。缴费方式的差异，给流动人口尤其是农民工统一缴费记录带来了困难。农民工是工作变动最频繁的群体，也是最需要失业保险保护的群体。现行失业保险制度的有关规定，在对群体的分类中存在歧视现象，降低了失业保险制度的瞄准度。《劳动合同法》第7条规定：“用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。用人单位应当建立职工名册备查。”也就是说，无论劳动者个体的具体身份如何，只要被用人单位接受并开始工作即与用人单位形成劳动关系，直到与用人单位正式解除劳动关系之前，是该用人单位的职工，必须进入“职工名册”。失业保险制度应该按照此“职工”概念，将所有劳动者无区别地覆盖到制度之内，有缴无类，统一缴费标准，统一管理模式。这样，需要失业保险支持的劳动者群体就能够全部被制度覆盖，从而提高制度的瞄准度。

作者：张洪林