精准扶贫战略的多元路径――以贵州省为例

摘要：党的十以来，党中央高度重视扶贫工作，精准扶贫思想是我国扶贫工作理论的重大创新。本文立足贵州精准扶贫战略问题，通过对贵州省贫困现状的分析，结合贵州省“十二五”期间扶贫工作采取的举措及取得的成效与“十三五”期间工作的总体目标及工作安排，提出贵州省在扶贫工作的开展中必须注重政治路径、制度路径、管理路径、社会路径、个体路径及法律路径的协同推进，以使贵州省扶贫工作取得预期效果。以期本文对贵州省扶贫工作的实施者、参与者、管理者、受益者提供有价值的参考。

关键词：贵州省 精准扶贫战略 多元路径分析

精准扶贫战略思想的提出为全面建成小康社会的决胜期解决绝对贫困问题提供了正确的理论指导。作为我国贫困人口最多的省份，贵州省在其区域脱贫的具体实践中必然有诸多的经验，形成不同的模式，但都必须坚持精准扶贫战略思想的指导，结合具体的实际打赢脱贫攻坚战。无论何种模式，都需要从多元路径来制定相应政策，加以正确的执行，才能最终取得效果。

一、贵州省贫困现状分析

（一）对贫困的诠释

贫困，指在经济或精神上的贫乏窘困，是一种社会物质生活和精神生活贫乏的现象。无论是从政治学还是从社会学的视角看，贫困都有其结构性、文化、个体的原因。阿玛蒂亚・森认为贫困是人口创造收入能力和机会的贫困，贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。国家统计局在其研究报告中将贫困界定为：物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。从公共治理的视角看，贫困不仅是社会发展的问题，更是国家治理过程中必须解决的根本问题。从个体的发展看，摆脱贫困是个体发展最基础的条件，个体如果还处于社会需求的最低层次即生存需要，那就谈不上个体的发展。从社会的发展看，贫困是一种社会现象，而任何一个要达到良性治理的社会都必须降低贫困的发生率，使人们走向体面的生活。从国家治理的视角看，摆脱贫困不仅是国家治理的必要，更是国家走向繁荣富强的重要标志。在中国特色社会主义现代化建设的进程中，摆脱贫困是我们跨出社会主义初级阶段的重要一步，也是全面建成小康社会的根本要求。

（二）贵州省贫困的原因

贫困的存在不仅对个体、家庭、社会、国家甚至是全球的发展都带来了诸多的负面效应，因贫困问题而产生的连锁反应也在不断的影响着世界诸多国家和地区的正常发展。对贵州来说，贫困是客观事实，是不可否认的客观实在。2015年底，贵州省贫困人口仍有493万人，贫困人口多，分布散，范围广，在贵州省社会生活的各个领域、各个层面，尤其是农村地区，大量贫困人口的存在制约了贵州经济的发展，也成为全国脱贫工作中短板中的短板。如果贵州省是全面建成小康社会的“最后一公里”，那么脱贫则是贵州省完成这“最后一公里”的“最后一步”。从贵州省具体情况来看，其贫困的原因可从几个方面来思考：

第一，历史原因。自古以来，贵州作为封建统治下的“蛮夷之地”，居流放之所，处教化之外。近代以来中国沦为半封建半殖民地国家，国家独立人民解放与国家富强人民幸福成为近代以来中国仁人志士所追求并为之奋斗的目标。但是这两大历史任务的实现是一个长期而漫长的历史过程。历史的发展无数次的证明，一个落后国家的发展不可能一蹴而就的实现。贵州是全国贫困人口最多、脱贫攻坚任务最重的省份，是全国脱贫攻坚的主战场和决战区。贵州作为我国西部省份之一，在近啄甑姆⒄怪胁欢贤幌云浜蠓⒂攀疲在扶贫攻坚战中仍需要做好重点攻关。现在的493万贫困人口能否在2020年实现顺利脱贫是“十三五”期间的重点工程项目。

第二，环境制约。从自然地理环境看，贵州地处中国西南部高原山地，境内地势西高东低，素有“八山一水一分田”、“地无三里平，天无三日晴，人无三分银”之说。由于贵州的地理环境复杂，气候不稳定，加之对外交通不畅，贵州的发展受到了地理环境、交通、政策、人才等多方面因素的制约，一直以来，成为贫困落后的典型。从人文环境看，贵州省长期存在“孔雀东南飞”的状况，为东中部地区输送了许多优秀的人才。贵州省人均教育程度明显低于中东部，高水平人才因各方面的原因而将贵州作为最后的选择地。贵州省的高等院校，社会人文环境等给东中部地区留下了贫穷区域的印象。

第三，区域政策导向。中国人口众多，地域广阔，东部、中部、西部地区向来呈递减发展趋势。新中国成立特别是改革开放以来，由于国家政策及多方面的原因，东部地区得到优先发展，中部地区因与东部地区相邻也得到了较快发展，而西部地区与东中部地区相比，在经济发展水平、经济发展程度、人均生活水平上则相差较大。贵州处于我国西南地区，与云南、四川、重庆、湖南相比，除为东部地区提供廉价的能源与人力外几乎没有发展的优势，与、新疆、内蒙古、广西相比则没有其突出的地域位置及民族特色。

第四，个体因素。一方面，区域的整体发展与个体的发展是相关联的，一个区域的整体落后状态将会直接影响到个体及其家庭的生活状态，从经济角度看，贵州人均经济一直处于全国平均收入的末位。一方面，由于经济的贫困，家庭难以实现个体的发展及群体的整体进步，反而会使“马太效应”得以放大，使贫者愈贫。另一方面，个体处于贫困的环境中无力改变自身的处境，从而也会被贫困所“奴役”，而群体中的脱贫者也只是使自己得以改变经济上的地位，无力去帮助其所在的群体。

（三）贵州省贫困的现状

从公共治理的视角看，摆脱贫困不仅是区域发展的目标，更是实现国家治理水平与国家治理能力现代化的要求。2016是我国步入“十三五”开局之年，也是全面建设小康社会的决胜时期，贵州能否在顺利完成脱贫目标不能仅仅体现在口号上，更应该体现在具体的行动上，体现在实实在在的成果上。

贵州自2015年底仍有493万贫困人口。从贵州9个地级行政单位，88个县级行政单位的总体情况看，地州之间，县与县之间甚至是乡镇之间的差距仍是比较明显，就贵阳、六盘水、遵义来讲，其所在区域的县乡村人民的总体生活水平要高于其它区域，毕节地区与黔西南地区的发展仍是贵州脱贫的重点所在。总体来看，贵州贫困现状主要存在如下两个特点：

一是制度贫困。从2015年各市州的人均GDP看，贵阳市遥遥领先于其它市州，贵阳是省府所在地，是贵州政治、经济、文化的中心，不但享受到了政策的优势，而且在教育、医疗、卫生、社会保障等各方面都优于其它区域，因而从贫困人口所占比例及脱困的现状来看是较易完成预期目标的。而黔南、黔西南、黔东南三州及毕节、铜仁、安顺三市与之相比，仍然有较大困难，尤其是在面临限期“摘帽”任务的内驱之下，要想真正使贫困人口脱贫，必须找到发展的平台以稳定人口的生活状态。

二是思想贫困。区域特征从某种程度上也决定了人的特征，贵州人群的特征可以说是有其区域的烙印，贵州人虽勤劳但也受享受，安于现状。贫困人口的划定是经济上的界定，这使一些贫困人群养成了“等、靠、拿、要、赖”的不良习气。思想上的贫困远胜于物质上的贫困，如果说贵州人的习性是因为地理环境的封闭造成的，那么随着贵州与周边省边多条交通枢纽的贯通，贵州人民的视野也将会更加开阔，贵州人的思想将会迎来一次新的洗礼。

二、贵州省基于国家精准扶贫战略下的举措分析

在2013年11月湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”：扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。2015年6月在贵州提出，扶贫工作要做到“切落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”，并将精准扶贫思想概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。

贵州省“十二五”期间扶贫开发工作采取了一系列措施，全省农村贫困人口从2011年的1149万人减少到2015年的493万人。主要成效为贫困地区经济发展增速加快、贫困状况实现连续下降、农村居民收入水平实现连增、农村基础设施状况明显好转、农村社会事业水平不断提升、财政专项扶贫资金的投入进一步加大。主要体现在以下举措：

（一）确立宏观思维，做好顶层设计

坚持主基调主战略，在“四化同步”中深入实施扶贫脱贫攻坚第一民生工程，以减贫增收为核心，突出“一个总体目标”、抓好“两个载体”、实施“三大工程”、强化“四项改革”，推动扶贫开发由“输血、粗放、被动、分散式”扶贫向“造血、精准、参与、整体式”扶贫转变。①一是出台“1+2”文件。“1”指制定了《关于以改革创新精神扎实推进扶贫开发工作的实施意见》，“2”指配套出台了《贵州省贫困县扶贫开发工作考核办法》和《贵州省财政专项扶贫资金项目管理暂行办法》两具文件。二是形成“1+N”政策体系。坚持问题导向和民生导向，注重运用专题调研和遍访活动成果，以“守底线、走新路、奔小康”为指导，整合政策资源、细化工作举措、统筹攻坚力量，研究制定了打好扶贫攻坚的政策“组合拳”，形成了“1+N”政策体系。在出台以《贵州省“33668”扶贫攻坚行动计划》为主要内容的“1+6”文件的基础上，及以《中共贵州省委、贵州省人民政府关于打赢扶贫攻坚战确保实现同步小康的决定》和涉及“产业扶持、扶贫生态移民搬迁、教育扶贫、财政金融扶贫、组织保障、较少民族扶贫攻坚、改革扶贫创新体制机制、两线合一减量提标”等内容的系列文件，从而确保中央扶贫攻坚战略任务的贯彻实施。三是改进贫困县扶贫开发工作考核机制。以切实把提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量作为主要指标，进一步引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上，注重把握考核指标体系与同步小康和增比进位指标体系的有机衔接。

（二）强化资金投入，注重产业扶贫

贵州省精准扶贫的做法最终是落实在资金与产业上，但从二者的关注程度看，又以产业扶贫为核心。一是涉及民生的专项转移支付资金和基建投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜，农业综合开发、村级公益事业一事一议奖补等涉农资金优先投向贫困村。二是惠民政策、项目和工程，要最大限度向贫困县、贫困人口倾斜。在扶贫产业的发展上，把发展现代山地高效农业作为促进农民脱贫致富的重要手段，整合产业扶贫资金，支持种植结构调整，注重打造“十大扶贫产业”、“十大扶贫攻坚示范县”、“十个现代高效农业扶贫示范园区”。

（三）加强队伍管理，严格绩效考核

2015年，省、市、县、乡四级共选派驻村队员55864人，深入全省11590个贫困村开展为期一年的帮扶工作，实现了对贫困村和贫困户的“两个全覆盖”。一是明确38名在职省领导定点帮扶38个重点县和38个重点乡镇，101家省直单位对全省88个县（市、区）进行整体挂钩联系帮扶。二是建立驻村工作组织架构和领导联县帮乡驻村制度，实行一个村一个驻村帮扶工作组。三是强化对驻村帮扶工作组的管理和考核。四是树立正确的用人导向，创新驻村帮扶工作形式。

（四）积极探索模式

经过新阶段扶贫开发工作的积极探索，创造出具有鲜明特色、可复制、可借鉴的六种“贵州模式”。即凝聚各方力量、多重优势叠加的“毕节试验”、种草涵养水土、养畜增加收入、发展防灾避灾产业的“晴隆模式”、山地农业开发、种养长短结合的“长顺做法”、整合资源、连片开发的“印江经验”、因地制宜、扬长避短的“威宁实践”、扶贫抓党建、党建促扶贫，加强乡镇党委、村支两委、致富能人“三支队伍”建设，夯实党的群众基础、工作基础、执政基础的“迤那经验”。这些扶贫模式多是在国家、贵州省扶贫战略思想的正确指导下，结合地方的实际，经过地方政府扶贫工作人员的具体实践而得出的适应于当地的合理的扶贫模式，具有一定的区域性、时效性。

贵州省“十三五”总体目标是到2020年，稳定实现全省农村贫困人口的吃、穿、教育、医疗、住房等基本条件得到保障；实现贫困地区农民人均可支配收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指标达到全省平均水平；确保全省所有农村贫困人口全部脱贫，确保全省所有国家扶贫开发工作重点县全部“摘帽”。其具体步骤分两步：第一步是扎实推进“33668”扶贫攻坚计划，大力实施“六个到村到户”和“六个小康建设”，到2017年末，实现农村贫困人口脱贫300万人以上，按照省定标准24个贫困县、375个贫困乡镇脱贫“摘帽”，5800个贫困村出列，贫困县农民人均可支配收入达到8000元；第二步，深入落实发展生产、易地搬迁、生态保护、加强教育、社会保障兜底等“五个一批”扶持措施，到2020年末，50个国际扶贫开发工作重点县全部“摘帽”，实现贫困人口全部脱贫，贫困群众收入迈上新台阶，贫困地区生产生活条件明显改善，基本公共服务水平大幅提高，扶贫对象自我发展能力显著增强，全面消除绝对贫困。②