机场土地管理存在的问题及改进建议

摘要：土地管理是机场管理中的重中之重，合理管理规划土地才可以使得机场土地发挥最大功能，赢得最大效益。本文根据近几年机场土地管理现状对机场土地管理存在的问题进行综合性分析并得出可操作性改进建议。

关键词：机场土地 土地管理 改进建议

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1009-914x（2014）02-01-01

前言：近几年我国机场土地管理问题频出，土地管理变成当今机场管理的重头戏，土地合理管理规划成为许多机场管理的首要任务。而且近几年土地价格不断攀升，给机场土地管理又增添了不少压力。

1. 近几年我国机场土地管理存在的问题

1.1土地管理权限规划不明确

因为机场以前一直独立于地方政府规划土地管理部门，而且全国机场布局分散，仅靠民航部门管理难度较大，且难以实现与地方土地利用规划或城市规划的衔接。又因为机场营业的特殊性，土地管理权限的规划一直不明确。很多机场都包括融资土地，管理起来并不容易。虽然我国在改革开发后出台相关法律规范机场土地管理，但机场土地管理在实施过程中，仍面临与地方规划土地管理部门分工衔接不畅的问题。同时土地的有偿使用已经成为我国土地使用的大方向，但是对于机场用地来说，土地的有偿使用无疑使给本来运营成本就很高的机场增添了一个大包袱。行政划拨土地审批手续较多，私有土地使用成本较高使用权难以统一，这种现状导致机场内土地使用权权属主体分散，机场管理机构很难有效控制机场土地，这对于机场的后续开发管理极其不利。

1.2机场难以取得土地管理权

行政拨地是现今我国机场用地的重要获取方式，但我国现行土地供应制度在很多方面束缚着机场的发展。首先，根据相关法律法规，机场土地主要来源于行政划拨，但行政划拨虽然是无偿、无限期、无流动的土地使用权供给，但是机场对于土地的产权处分受到很大限制，所以要想对土地进行有效规划，必须通过补交地价调整成有偿取得土地使用权，才能实施灵活的土地资产化经营。同时，机场用地一般面积较大，这种方式将增加机场运营成本，而且一旦机场管理机构难以取得土地使用权，将进一步增加管理难度，导致权属更加分散，机场难以取得土地管理权。而且目前我国机场土地资产经营大致可分成三类：一是机场集团取得土地使用权的土地，土地资产经营方式主要有出租、合作开发、转让土地使用权等，且实际做法各地不一，二是各驻场单位在机场用地范围内取得的土地，主要为自用，或以土地为抵押物实施融资；三是机场规划用地范围内暂未出让的土地，这类地纳入国有土地储备范围，一般由机场管理机构或驻场单位临时使用。这些土地由政府统一管理划分，它们的资产经营权限属于政府所有，不属于机场管理机构。

1.3机场管理体制改革不彻底

我国机场的土地管理权混乱与机场管理体制改革不彻底有重要关系。首先机场管理机构、国有资产管理、规划土地管理以及民航等部门缺乏有效衔接，难以形成统一的认识；而且，土地管理仍比较被动，机场土地权属分散，取得方式不一，机场管理机构控管能力弱，使得机场的管理难以到位，很多新的经营方式难以实现。例如：深圳机场，机场管理机构在实施融资方式特许经营时，考虑风险控制问题，一般不倾向转让土地使用权。但如果不转让土地使用权，建设方就难以实现土地融资，而且建设方在后续产权登记时按照土地使用权和建筑物所有权权属一致的原则，只能登记在机场管理机构名下。这样做，建设方不仅要面临建设风险，还有在注册及后续建设时受到层层阻碍。面对这种情况，实力较强的驻场企业完全可以通过独立取得土地使用权方式参与机场开发、运营，而不受机场管理机构控制。但是实力较弱的机场便难以自主管理机场，这对我国机场行业的发展是极其不利的。

2解决相关问题的可操作性对策

2.1加强机场土地管理权的细致化并放宽机场土地管理的所有权限

很多机场的土地供给方式较多，行政拨地在机场土地划分时又占有很大比例。这导致机场土地管理权混乱，机场难以得到土地的管理权。政府应该加快相关立法的出台，将机场土地管理权的划分细致化，这样就可以细致划分机场土地所有权，做到该给的土地管理权正常到达机场管理层手中。此外还要放宽机场土地管理的所有权限，使得机场能够在不影响政府正常用地的情况下最大限度得到土地的管理权，这样不仅可以方便政府的管理，不用人员专门管理这些土地，还可以让机场更好的规划土地，实现合理利用土地，并获得最大的利润。

2.2推动机场由经营型向管理型转变

推动机场由经营型向管理型转变是我国机场发展趋势，注重管理才能使庞大的机场更好的运营。改革开放后机场也进行了大改革，但是其经营业务仍集中在机场主营业务及相关配套业务方面，普遍缺乏以土地为平台实施土地资产化运作的能力，难以在土地管理上做出大文章。而且我国机场土地资产经营主要集中在权属属于机场管理机构的土地上，总体上经营模式相对保守，风险控制能力较弱，在新的时代背景下，应该将机场土地由经营型向管理型转变，现在很多机场已经独立运营，机场的要求已经不能仅仅满足于经营而是管理，只有拥有管理权才能在根本上解决机场发展受限问题，当然也包括重要的土地管理问题。

2.3积极改进以往经营模式残留的弊端

我国改革开放之后渐渐放宽对机场私有化管理的要求，但是很多管理理念及方法已经根深蒂固，很难在一时间完全剔除。机场管理体制改革不彻底，使得机场发展过于虚浮，很难在竞争力极强的今天拥有核心竞争力，难以提升机场的整体竞争水平。我国经济在改革开放后迅速崛起，很多产业都必须加快脚步才能跟上发展步伐，机场也不例外，我国现存机场必须要加强经营模式的改变，对于不适合现今发展的模式就应该完全摒弃，不能任由其发展，这就像一颗定时炸弹，不知道在某个时间就被引爆，严重危害机场的快速发展。就像其中：机场管理机构、国有资产管理、规划土地管理以及民航等部门缺乏有效衔接，政府与机场都要积极努力找出相关对策，加强这几个部分之间的联系，不可放任自流。而且，在土地管理权分散的同时，机场的注册规定也十分不利，在新的背景下，对于机场的注册融资规定也应做出适当调整，政府应该在不违反法律的前提下，最大限度支持企业发展，而且机场大部分的掌控权在于政府，所以在相关只适用于以往经营模式的土地及融资规定，应该做出相关调整。

2.4积极宣传发展特许经营模式

国外的机场一直采用特许经营模式，效果显著，但是特许经营模式在我国仍处于探索阶段。有关特许经营的内涵、程序等仍缺乏统一认识，更无明确的法律规定。最早在我国大陆有相关规定的深圳市宝安国际机场的相关规定如下：《深圳市宝安国际机场管理办法》（2006）规定机场管理机构享有机场运营服务的特许经营权，并规定以审慎的商业原则经营机场。《民用机场管理条例》（2009）规定，机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务可有偿转让经营权。相关法律法规出台十分严谨且尚未推广，可见国家层面关于机场特许经营问题仍持谨慎态度。但是严谨并不代表不实施，我国政府及相关部门应该积极宣传特许经营模式，积极出台相关政策，寻找发展条件合适的机场，切实推进机场特许经营模式改革脚步的前行。同时要借鉴国外发展较好的机场运营经验，结合我国机场发展现状，将各类经验积极应用到我国机场土地管理上，使我国机场发展越来越好，也可在一定程度上推进我国经济发展。

结语：面对新时代经济发展，机场的发展也是“芝麻开花节节高”，但是机场土地管理问题一直影响着机场的快速稳定发展，机场土地管理问题亟待解决，希望在不久的将来可以看到我国机场行业可以发展的更加昌盛。

参考文献：

[1]《机场管理条例》（2009年国务院令第553号）