调控政策缘何式微?

1994年6月至1997年期间，我国对房地产市场发展一直是加以限制的，其原因是房地产投资的失控直接导致了上世纪90年代的那一轮经济过热，出现了局部城市的房地产泡沫。因此，从1994年开始的宏观调控将房地产列为重点，从那以后，不仅房地产企业的银行贷款受到严格的限制，而且房地产公司的上市基本上也停止。

但1997年的亚洲金融危机使国家对房地产的政策发生了很大变化。在亚洲金融危机的冲击下，我国的出口受到了沉重的打击，经济增长遇到了前所未有的挑战。我国政府为了摆脱经济紧缩的危机、确保8%的经济增长率，鼓励老百姓用储蓄存款消费，采取了扩大内需的政策，全面房改就是其中重要的决策之一，中国商品化的房地产市场也自此真正起步。

银行助阵房地产高速“市场化”

在国务院23号文件的推动下，住房制度改革以前所未有的速度推进。在取消福利分房的同时，开始鼓励银行开办个人住房消费贷款业务，住房公积金贷款也在各地展开。对住房消费提供金融支持(鼓励住房消费贷款并实行利率优惠)和税收优惠(住宅的转让暂免营业税和所得税)的政策，使本来在未来数年乃至数十年的潜在购房行为都在短期内转化为现实的购买行为。而且，按照当时的规定，只要购房者首付20%购房款便可以买到房子，银行会将其余的80%购房款替购房者支付给开发商。个人住房消费首付款的过低比例，更使得对住房的需求在短期内被骤然放大了五倍，房地产市场的平衡状态被彻底打乱。这样，房地产的需求被政策超前地制造出来，并在银行的支持下进一步被放大。

在随后几年间，受到突然扩大数倍的市场需求的刺激，房价出现持续上涨，使房地产业成为一个高收益甚至是暴利行业，从而吸引了同样被放大数倍的市场投资和投机力量投入到房地产开发和投资领域，结果是，房地产市场从开发和消费两个方向都吸纳了大量的银行资金，金融风险不断聚集和升高。目前，房贷总额已经高达4万～5万亿元，约占我国居民储蓄存款余额的1/3。

“急刹车”刹而不止

政府在认识到过热房地产市场失控背后的金融风险和潜在危机后，从2003年起，陆续采取了一系列硬刹车的行政调控措施。并在2004～2006年逐年加大了调控措施的力度。但是，在实际效果上，这些强力措施并没有取得预期的效果。

以2006年的房地产开发投资情况来分析，在政府加强宏观调控的背景下，房地产开发投资、商品房空置面积和房屋销售价格依旧逆政策调控方向而动，都保持着持续增长的态势。根据国家统计局综合司的“国房景气指数报告”，2006年1～11月，全国完成房地产开发投资16416亿元，同比增长24.0%；完成商品住宅投资11550亿元，同比增长28.4%，其中，经济适用房投资526亿元，增长10.4%。与此同时，商品房空置面积还在大幅上升，房价还在持续上涨。“国房景气指数报告”显示，截至2006年11月底，全国商品房空置面积为12355万平方米，同比增长7.9%，其中，空置商品住宅6723万平方米，增长6.4%。而根据国家发展改革委、国家统计局的最新调查数据显示，2006年12月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.4%；全国房价全年平均上涨5.5%。

在房价快速上涨或高位滞留的情况下，国内房地产开发投资快速增长的势头并未得到遏制，开发资金依旧大量涌入到房地产市场。根据国家统计局的数据，2006年1～11月，房地产业的累计投资额达到18213亿元，较去年同期同比增长28.1%，在全国城镇投资总额中所占的比重高达23%，仅次于制造业；而且同期，在全国房地产开发企业22764亿元的到位资金中，仍以国内贷款的增长速度为最快，同比增长率高达44.9%，不仅高于利用外资41.1%的增长速度，更是比全部到位资金29.8%的增长速度和企业自筹资金22.2%的增长速度高出20个左右的百分点。从国家统计局的这样一组数据可以发现，尽管2006年以来国内房地产领域的宏观调控力度不小，但是进入国内房地产市场的资金，特别是银行资金不仅没有减少，反而是增速更快。

政、企、银风险扭结

为什么在政府连续、密集、严峻的房地产调控措施下，仍然有大量的银行信贷进入房地产市场，而且全国房价仍旧只涨不降、高位运行呢？

除了外汇储备的快速增加造成被动性的货币供给增加，使得金融体系流动性进一步上升，并为投资热潮和资产价格泡沫提供了宽松的货币条件；除了我国将近16万亿元的居民存款和实际利率为负的活期存款利率，与我国房地产投资超过15%的年回报率之间形成的巨大落差；除了人民币升值的预期刺激“热钱”继续涌入中国，外资房地产企业依托境外银行和境外股东，大量借用外债，使外资房地产行业外债总量呈逐年递增趋势；除了其他未列举的各种因素之外，还有一个非常重要的因素就是在我国的房地产市场，已经形成了房地产商、银行以及地方政府之间的利益共同体，一损俱损、一荣共荣。

而《中国青年报》2007年1月22日公布的一项2006年社会专项调查结果也显示，公众认为造成目前房价过高局面的主要责任在于“地方政府缺乏调控的积极性”和“开发商过于暴利”。将这一结果与该项调查2005年的结果相对比，不难发现，除了开发商的因素依然高居第二位外，近2/3的社会公众已经开始把当前房价过高的原因归结为地方政府的调控不力。与两年前相比，公众对房价能够得到有效遏制的相信度，已经从58.9%下滑到20.6%。而且，另据2006年中国人民银行的调查显示，居民购房意愿在当年前三个季度持续下跌，创下仅有17.5%的居民在未来3个月内有购房意愿的历史最低纪录；第四个季度虽有微升，但升幅也仅有0.3个百分点。整个2006年度，居民购房意愿更是较2005年下降了2%。可见，供需失衡下的房价居高不下，已经开始损害本应具有支持国民经济增长积极作用的房地产业的健康发展。

（作者系上海证券交易所研究中心研究员）