乡镇土地承包权流转的管制对策

作者：王济 单位：南陵县国土资源局

随着城镇化的推进和农村劳动力就业向第二、三产业转移，农村土地流转成为农村经济可持续发展、化解“三农”难题的重要内容。在土地流转规模不断扩大的背景下，研究如何使农村土地承包经营权的流转制度化、规范化，正确引导农村承包地的流转行为，对于促进农村土地资源的优化配置、农业结构的调整、农业规模化经营和增加农民收入具有的重要意义。

一、农村土地承包经营权流转的概念

根据土地功能是否流转可将承包经营权流转分为广义和狭义之分，本文中的农村土地承包经营权指的是狭义概念，即在不改变农地农业用途的前提下，土地承包经营权人通过转包、出租、转让、互换、入股、抵押等方式，将土地承包经营权的全部或部分转让给第三者从事生产经营活动的行为，包括农户和集体、相关农业公司、其他农户间的农村土地流转。

二、存在问题

随着鼓励农村土地承包经营权流转的相关政策的陆续出台，全国各地的农村土地承包经营权实践蓬勃发展，有力地促进了农业结构调整和农业产业化经营，但受各种制约因素的影响，我国农村土地承包经营权流转仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）农村土地承包经营权流转市场不健全目前，农村土地承包经营权的流转基本处于自发、无序的状态，缺乏有效的市场机制。从农村土地承包流转现状来看，集中体现在缺乏规范的经营权流转交易载体，市场信息不对称。目前，农村土地承包经营权流转的信息流通不畅，供求信息主要来源于亲戚、邻居、朋友及村干部，信息的空间分布非常分散，使得土地承包经营权的买卖双方都难以找到合适的交易对象，这种偶然、盲目的交易，大大增加了经营权流转的交易成本，影响了流转的速度、规模和效益，在一定程度上延缓了农村土地承包经营权流转的进程。

（二）土地承包经营权流转的中介服务体系落后土地承包经营权流转过程涉及估价、谈判、签约、登记和纠纷处理等专业性较强的环节，与一般商品交易相比较为复杂，这是自身整体素质水平不高的农民难以独立完成的，需要专业化的中介机构为其指路护航。然而，目前委托、资产评估、土地融资、土地保险、法律咨询等各类中介服务组织相当匮乏，限制了科学合理的土地价格体系的形成，制约了农村土地承包经营权流转市场的发育。

（三）农户社会保障体系不健全我国实行的是城乡二元经济结构，这导致了社会保障体系的二元性，使农村社会保障体系的发展严重滞后于城镇，农村社会保障体系覆盖面小、保障小平低。此外，受各种显性和隐性壁垒的制约和农民文化素质的影响，农民要在城市实现长期稳定的就业具有一定的困难。这些在某种程度上强化了农地的保障功能和就业功能，土地作为农民最基本的生产资料，成为了农民的最后保障和退路，在没有找到稳定、安全的非农岗位工作之前，农民不会轻易放弃土地，使得农村土地难以按照市场经济的要求自由流动起来，造成了农地有效供给的缺失。

（四）土地承包经营权流转行为不规范目前农村土地承包经营权流转还是以自发、分散流转为主，缺乏有效的引导和规范，主要表现在：第一，相应的管理法规不健全，农村土地承包经营权证书的发放比例较小，农村土地承包经营权证书、土地流转登记、土地流转合同管理制度不完善，承包地的流转缺乏制度保障。第二，政经不分，存在乡镇政府干预农地流转的现象。作为集体所有权代表的基层政府，有时会为了政绩利益和内在利益，违背相应政策规定，以行政手段，强制性地推动农地流转。第三，土地承包经营权的流转多以口头协议为主，按规定签订流转合同的比例较小，往往私下流转、不申请、不备案，而有些签订书面合同的，条款也不规范，内容过于简单，有些法定项目表述不明，存在纠纷隐患。

三、规范农村土地承包经营权流转的措施

（一）健全农村土地承包经营权流转市场土地承包经营权流转的健康有序开展有赖于较为完善的流转市场，为推动经营权流转的发展，应发挥市场这只手的作用。首先，大力培育市场主体，通过政策手段扶持一些种植大户、专业合作经济组织、龙头企业等规模经营主体，带动农业产业化经营。其次，要逐步建立县、乡镇、村三级土地承包经营权流转服务体系。县级建立经营权流转管理机构、纠纷仲裁委员会，乡镇级成立经营权流转服务中心和纠纷调整委员会，村级建立经营权流转服务站，各级服务机构认真做好土地承包经营权证书管理、土地流转登记工作，为土地流转双方提供信息服务。

（二）培育土地承包经营权流转中介组织应大力发展与行政脱钩的、市场化的土地承包经营权流转中介服务机构，国家应在目前中介组织比较缺乏的情况下在政策上给予倾斜，在资金上给予扶持，并明确中介组织的功能与职责，形成“土地流出—中介服务机构—土地入”的土地承包经营权流转机制，为供求双方提供交易信息，逐步建立以市场调节为基础的土地承包经营权流转价格体系。另外，完整的土地承包经营权流转中介组织体系应包括土地价格评估机构、信息咨询中心、经纪机构等与服务内容相对应的机构。

（三）加强农村社会保障制度建设政府应打破城乡社会保障的二元性，加快城乡社会保障一体化进程，加大在农村社会保障方面的投入力度，不断扩大新型农村合作医疗保险制度的覆盖范围，逐步推行农村养老保险制度，建立最低生活保障制度，形成符合各地实际的多层次的农村社会保障体系，使土地出让方无后顾之忧，摆脱恋土情节，促进农村土地承包经营权流转。

（四）加强指导服务，规范农村土地承包经营权流转行为政府应逐步完善土地承包经营权流转证书管理、登记备案、合同管理等各项制度，明确条文细则，为土地承包经营权流转的长期、稳定发展制度保障。同时，政府应找准自己的位置，既不能越权干预，也不能放任不管，要加强对土地承包经营权流转过程的检查监督，制订统一规范的流转合同，督促流转双方当事人签订合同。