农场土地规划范文

农场土地规划篇1

关键词 农村土地 规划管理 原则 措施

中图分类号：F301 文献标识码：A

随着我国农村工业化步伐和城镇化进程的不断加快， 涉及到农村土地管理的问题日益增多， 目前已经成为了影响我国农村社会稳定和阻碍经济发展的一个大问题。为实现土地的可持续利用。在农村土地的开发、利用、整治、保护等方面必须有一个统筹的规划，在时间和空间上必须有一个长远规划与短期计划，加大对农村土地的管理具有重要意义。

1农村土地规划管理原则

1.1优先进行农业耕作使用原则

农村土地的根本职能就是农业生产，其质量好坏直接影响到农产品的质量以及产量。而农产品生产直接影响到我国社会的稳定。所以，农村的土地规划工作务必要优先满足农业生产需求。

1.2节约土地原则

随着农村经济的快速发展，人们的生活质量明显提升，其对周边环境的要求也是日益增加。无论是农民居住条件还是各类娱乐场所，都希望能够将活动场所的使用面积扩大。为了更好地满足广大农民的需求，在土地规划过程中，要确保农田基本建设实效性强，切勿刻意追求美观。而非农建设用地应尽量选取劣地或者荒山，进而有效地节约土地，提高土地的使用效率。

1.3因地制宜原则

土地利用的地域差异较为明显，例如：不同地区的资源差异、经济条件差异等。其会直接影响到土地规划的方向以及深度。所以在土地规划过程中，要根据各地不同情况进行合理规划。

2保证农村土地规划管理有效的策略

2.1完善土地规划管理体系

合理的土地规划管理得益于专业的规划人员以及严格的土地管制制度，要想土地得到合理充分的利用，就必须加强规划人员队伍建设，参与规划的成员不仅需要很高的业务水平，能从宏观角度进行专项规划，更要有很强的责任感。此外，还应该处理好规划和经济发展的关系，不能因为引水、引路入户而占据大量耕地，要做到统筹兼顾，在不影响农民经济收入的前提下转变土地利用类型，做好规划。土地规划体系建设是一个系统的工作，一定要做到土地人员管理专业，土地规划制度完善，相关制度落实。

2.2加强农村土地整理

土地整理能够维持农村农用地总量的基本平衡，近年来，随着城市对外扩大，城乡一体化建设的加强，很多农用土地被占用，以往沟塘因为在使用中破坏被遗弃和停用的也不少，土地污染较为严重，加强对这些土地进行整理，不仅能增加农用地面积，还能提高土地产出率，给农民直接创收。此外，土地整理能促进农村生态环境的改善，随着农业集约化，规模化进程加快，水、土、气的污染等问题日益突出，只有通过土地整理，才能有效防止农业废弃物的直接污染，保证农业生态稳定，美化生态环境，减少水土流失。

2.3加强相关规划的协调与衔接，发挥规划的整合效益

由于我国各级规划的编制是自上而下进行的，区域规划、行业规划以及其它的专项规划隶属不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，导致规划间不协调和不衔接，严重削弱了规划的整体功能。因此在编制农村土地利用规划时，要完善和加强“三个衔接”和“三大评价机制”，防止规划间脱节，充分实现各规划间的协调与衔接。

2.4健全农村土地利用规划计划实施监管制度，落实监管责任

俗话说，“三分规划，七分实施”。编得再好的规划，如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划计划的有效实施。建立农村土地利用规划计划实施监管制度，不但能对违法用地起到震摄作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会监督力度，改进农村土地利用规划计划的实施效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。

2.5加强农村土地利用规划计划管理的法律支撑

提高农村土地利用规划计划的法律地位，加大规划的执法力度，进一步体现规划的严肃性。建议将土地规划立法列入全国人大立法内容，使农村土地利用规划有法可依，依法行政，全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，严肃查处、纠正违反规划批地用地和违法修改农村土地利用规划计划的行为，切实维护规划和计划的权威性。总之，通过建立以保障规划实施基本法律为核心、专项法规和地方法规相配套的法律法规体系，确保规划的法律地位，保障规划、计划编制的科学性和规划计划实施的效率。

2.6以农民利益为核心，改革征地和土地收益制度

市场经济是一只无形的手，具有对资源的优化配置作用。改革现存的政府强制征地的法律体制，通过严格界定“公共利益”，缩小征地范围，使农村建设用地市场化，推动建设城乡统一的土地市场机制。只要政府是新增城市土地的唯一提供者和农地转换为市地的唯一仲裁者，强制性的土地征用就会不可避免的普遍存在。因此，需要同时采取措施减少政府对农地转换为市地的一级市场垄断地位。同时完善征地补偿机制，保障农民合法权益。

3结语

农村土地制度是农村经济制度的基础和核心，加强农村土地规划管理，积极的推进农村，对于加快农村经济发展，保持整个社会的稳定具有重大意义。我们要不断完善农村土地管理体系，加大对农村土地监督力度，实行科学的土地流转制度，改革土地收益制度，加大土地合理利用宣传力度等，才能从根本上解决我国现阶段农村土地的相关问题。

参考文献

[1] 肖建鹏，刘少华.浅析农村土地管理的现状[J].现代物业，2010（5）.

[2] 张旭.新农村建设背景下的农村土地政策[J].合作经济与科技，2010（9）.

农场土地规划篇2

根据现行《土地管理法》，农民对其承包地只有耕种的权利，不能抵押，也不能转入非农建设；一旦农用地转为非农建设，必须征为国有。

中国土地制度将向何处去？随着10月19日《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）全文公布，诸多猜测和讨论终于有了答案。

根据中共十七届三中全会通过的《决定》，中国将保留土地分别由国家和农民集体所有的制度框架，土地不会“私有化”；与此同时，改革现有征地制度，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，让农村集体建设用地与国有土地“同权同价”，保障农民以土地参与工业化和城市化的权利。

土地问题专家指出，《决定》打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位。这是对现存土地管理制度的重大改革，也标志着中国在破除城乡二元体制上迈出关键一步。

淡化土地“所有制管理”

目前，中国土地按所有制可分为两类：一是城市土地，归国家所有；一是农村土地，归农民集体所有。国有土地使用权可自由公开交易，但集体土地却只限于耕种或在村庄内用于公共设施建设或兴办乡镇企业，不能抵押和买卖。

根据现行《土地管理法》，农民对其承包地只有耕种的权利，不能抵押，也不能转入非农建设；一旦农用地转为非农建设，必须征为国有。而农村宅基地、公共设施和公益事业用地等集体建设用地，也“不得出让、转让或者出租”。

这意味着，国有土地使用权可自由买卖，但集体土地的使用权（包括承包地和宅基地等），农民却没有出让、转让、出租等处分权，只是一种“残缺的产权”。而这种土地管理，被称为土地问题的“所有制管理”。

按照《决定》，中国的土地管理将逐渐淡化“按所有制分类管理”，强化 “用途管制”和“规划管理”。

所谓“用途管制”，是指各级代议机关通过制定土地利用规划，把一定区域内的所有土地分为农业用地、建设用地、未利用地等类别，然后按照规划的用途实施管理。

按照“用途管制”的思路，政府只是土地规划的执行者，负责执行代议机构通过的土地利用规划。一块土地如果规划为耕地，就不能随意转为建设用地；一块土地如规划为建设用地，就不能擅自改为他用。至于该土地所有权谁属，到底是国有土地还是集体土地，并不重要，也无需区别对待。

在“用途管制”的框架下，政府只是负责按照规划的土地用途进行管理，不再享有超越规划的权力，也不能擅自修改规划。而农民集体所有的土地，如果规划为耕地，就不能随意变为建设用地；如果规划为建设用地，则可用于非农建设，享有与国有土地同样的权利。

如果实行“用途管制”，政府便不再按照土地的所有制性质去管土地，而是按照土地的规划用途去管理。这可以限制对耕地的占用和滥用，有利于从严控制城市建设用地规模，同时有利于农民分享农地转用的增值收益，保护农民土地权益。

“用途管制”的前提是科学规划。而规划的前提是土地“产权明晰”。此次《决定》也提出，要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。这是土地“用途管制”的前提和基础。在此基础上，“科学规划”及其“严格执行”将成为整个“用途管制”的核心。

经营性项目可不征地

通观此次《决定》，最有意义的突破在于缩小了征地范围，把征地限定于公益性项目。

对非公益性项目用地，《决定》首次提出：在符合规划的前提下，国家可不行使征地权。农地依然归集体所有，但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易。

具体而言，《决定》的突破有两点：一是逐步缩小征地范围，对“城镇规划区范围外的非公益性项目”，不再征地，允许农民以集体土地“参与开发经营”；二是“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，“农村集体经营性建设用地”可依法转让，并“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

“从改革的大方向看，这是重大的突破。”中国土地学会副理事长黄小虎在接受《财经》记者采访时对此作了比较，“过去，集体土地不能进入建设用地市场，今后经营性的集体建设用地可进入‘城乡统一的建设用地市场’；过去，集体土地只能以入股和联营方式搞非农建设，今后还可采取出让、转让、出租等多种形式。”

这就是说，在城镇规划区范围外，凡是公益性建设项目，依然可继续征地；但在城镇规划区范围外，“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目”，可不征地。这意味着农村土地也可进入建设用地市场。

如此变化，被认为是土地政策的重大突破。过去，无论是城镇规划区内还是规划区范围外，凡是建设项目，都必须征地。按照《决定》，未来将有一部分建设项目可不征地。“这实际上为农民利用集体土地参与非农建设，提供了一个制度通道。”国务院发展研究中心农村部研究员刘守英告诉《财经》记者。

在中国社会科学院农村所学者王小映看来，这其实是一种土地制度的“增量改革”。对城镇规划区范围外新增的建设用地，让农民以集体土地参与开发和经营，自然缩小了征地范围。而随着增量改革的推进，城镇规划区范围内的集体土地也可考虑不再征用，农民的土地权益更能得到保障。

土地学者指出，决策者之所以决定启动“增量改革”，主要是由于城镇规划区范围外，集体土地的增值收益比较低，可以减少改革阻力。同时，农民参与开发经营后，集体建设用地将形成一个市场价，也可为邻近区域的征地补偿提供参照。

对于依然需要征地的公益性建设项目，《决定》要求“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。也就是说，政府依然可行使征地权，但必须“及时足额”给予补偿，更重要的是补偿要做到“同地同价”。

所谓“同地同价”，其实就是区位相当、资源条件相当的土地，征地补偿应该统一。刘守英指出，果能如此，农民得到的征地补偿，更像是基于土地权利的“产权赔偿”，而不是现行的按照农地年产值一定倍数的“产值补偿”。

当然，对于《决定》把改革限定在“城镇规划区范围外”，诸多学者仍然认为这个口子“太小”。因为“城镇规划区”其实包括了“城市市区和建制镇”。如果建制镇范围内的建设用地，政府依然要征用，农民真正可用于“参与开发经营”的集体土地并不多。

“其实，除了城市规划区和建制镇，中国真正能用于非农建设的用地并不多，即使是小产权房，也大多分布于城市郊区或建制镇，真正建在农村的很少。显然，把农民参与开发经营的范围限制在城镇规划区范围外，是过于谨慎了。”一位接近决策层的土地问题专家指出。

建设“城乡统一”的用地市场

与“改革征地制度、缩小征地范围”相配套，《决定》还提出要“建立城乡统一的建设用地市场”，允许农村集体“经营性建设用地”依法转让。这也是未来土地制度改革的核心内容。

《决定》明确：凡是依法取得的“农村集体经营性建设用地”，“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

目前，农村集体建设用地主要有三类：一是农民宅基地；二是村庄公共设施和公益事业用地；三是乡镇企业用地。《决定》所谓“经营性”集体建设用地，主要是指乡镇企业用地或其他非公益性用地等。

这意味着，今后的建设用地，将由过去单一的国有土地变为国有和集体两种类型，供地主体由一个变为两个。随着一部分农村集体建设用地进入市场，事实上增加了工业或商业用地的供应，有利于降低中国工业化和城市化的成本。

在刘守英看来，这无疑是为农村集体土地进入城乡建设用地市场提供了政策依据。随着城乡统一的建设用地市场的建立，广东等地“农地入市”的试验将在更高层面得以“确认”，并在更多地方推行。

中国土地学会副理事长黄小虎认为，目前农村集体建设用地流转已是客观事实，此次《决定》允许集体经营性建设用地“入市”，有利于保障农民的土地财产权利。下一步就是要尽快制定全国性集体建设用地流转的管理办法。

土地专家指出，《决定》之所以提出，“经营性”集体建设用地“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让”，主要是为了防止集体建设用地交易中的暗箱操作，防止基层干部和乡村组织损害农民土地权益。

农村宅基地也是《决定》规范的内容。《决定》提出，“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，这就明确了宅基地制度改革的方向，就是把宅基地作为用益物权加以保护和管理。

学者指出，上述政策突破，还需要一系列法律修改和制度的配套。例如，正是《土地管理法》赋予了地方政府低价征用农地、高价卖出的权力，因此当前最为紧迫的是尽快修改《土地管理法》。

此外，《决定》颁布后，更重要的是贯彻执行。以土地的用途管制为例，如果政府依然可擅自修改规划，擅自侵占农民的土地，《决定》的“政策突破”难免大打折扣。

农场土地规划篇3

关键词：农地整治；三维可视化；Skyline；3ds Max

中图分类号：F299 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20170133161

引言

土地整治是指对低效利用、不合理应用、未利用的土地进行治理，对生产建设活动破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，提高土地利用率的活动[1]。土地整治是区域规划的重要一环，是建设社会主义新农村的重要组成部分。如何科学的、直观的进行土地整治，确定最佳合理的整治方案，是摆在土地整治工作部门的一个重要课题[2]。传统的土地整治项目中大多采用CAD软件在二维的土地利用现状图和地形图上来进行规划设计，但由于二维平面规划设计的不直观，使得规划设计时受设计者的主观性影响较大。同时，基于CAD的规划设计成果单一，并且专业性强，非专业人员在无专业人员指导下很难看懂。因此，在规划设计、成果展示方面应突破二维平面设计，体现出田、水、路、林、村等地理信息的空间特性，实现规划成果的三维立体化、直观化，使得规划成果让非专业人员也能轻易看懂。

近年来，已有一些学者将GIS和虚拟现实等技术引入到农村土地整治规划设计中[3-9]，m然在成果展示等方面取得了不错的效果，但还是存在一些不足之处，主要在于土地整治三维场景效果表现一般以及场景细节展示不够，无法完全体现出三维GIS能够真实表现现实世界的优势。本文从这点出发，力求在土地整治规划基础上，对农村土地整治前后的三维地表景观进行真实表达，使土地整治变得科学化、直观化，能够对土地整治规划设计起到重要辅助作用，从而提高土地整理规划的效率。

1 前期准备

1.1 农地整治规划主要内容

农村土地整治规划包括土地平整工程规划、田间道路工程规划、灌溉与排水工程规划、农田防护与生态环境保持工程规划和其他工程规划。农地整治规划的目的是实现对田、水、沟、渠、路、林、村等土地上各大要素的进行统一安排，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，增加有效耕地面积，提高耕地综合生产能力。

1.2 技术路线

通过地形图提取高程点构建整治区地形模型，在地形上叠加高分辨率影像纹理，对地形模型进行编辑表现出真实水田、道路、沟渠等现状地貌特征，并嵌入其他三维地物模型，对场景进行组织整合，完成农村真实三维农田景观的构建与展现。根据土地整治规划设计数据，在现状场景的基础完成农地整治规划的三维地表景观，表现出道路、条田、水平梯地、坡式梯地、单体工程等工程的整治效果，实现规划前后农村土地整治景观的可视化。

1.3 数据处理及平台选取

1.3.1 数据的收集与处理

本文收集到试验区 1：500地形图及在地形图上进行的土地整治工程规划设计图以及0.26m的Google最新影像。

对地形图进行高程点、现状道路等数据的提取，根据需要通过ArcMap完成数据格式转换、坐标投影变换和影像配准处理等操作。建立地形之前，在ArcMap中对地形图中的高程点数值进行检查，对有异常的高程点进行处理。异常情况包括高程点为0以及该点高程值和周围相差很大等。

1.3.2 平台选取

操作平台是建立三维可视化的基础。本文选取ArcGIS作为基础数据处理平台，选取3ds Max作为场景构建的基础平台以及选取Skyline作为三维场景的展示平台。ArcGIS主要用于基础数据的处理、地形模型构建及输出。3ds Max作为功能强大的建模、动画制作软件，主要用于对地形模型进行编辑以表现出真实水田、道路、沟渠等农田景观特征。skyline主要用于构建地形数据库、农地规划前后三维场景的展示、功能应用、场景出图、、打包及共享等。

2 地物三维可视化的表达

2.1 农地整治现状三维场景的构建

2.1.1 地形不规则三角网

不规则三角网 （TIN） 以数字方式来表示表面形态，是基于矢量的数字地理数据的一种形式，通过将一系列折点采用某种插值方法组成三角形来构建，通常采用 Delaunay 三角测量法。离散多点是 TIN 中的主要输入要素，它们将作为 TIN 网中的结点，由它们来决定表面的总体形状。在表面变化程度较大的区域使用较多的离散点来模拟，而在表面变化程度较小的区域使用较少的离散点来模拟，这样可以对非均匀表面进行有效建模。TIN 通常用于较小区域的高精度表面建模。本文利用ArcMap中的 3D Analyst 工具箱对高程点内插生成试验区的TIN文件。

2.1.2 影像纹理映射

地形表面模型生成后，在ArcScene中叠加Google影像可以浏览地形表面形态，了解地势高低起伏情况。将场景导出为.wrl的3D数据格式并导入3ds Max中，将影像以贴图的形式映射在地形模型之上，构建出初步的土地整治现状场景，可以观察当前土地利用分布情况，便于从整体上对区域进行规划布局。

2.1.3 现状场景要素构建

农场土地规划篇4

    关键词:土地制度,主体功能区,区域性土地政策

    一、引言

    迄今为止,我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面,造成农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系;另一方面,形成只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者,成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度,但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样,对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状,是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权,不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障,而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市扩张成本就越低,招商引资越便利,政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控,其宗旨是约束地方政府行为。但是,土地调控的闸门在中央,而土地闸门的把手还在地方,加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变,地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动,进而使中央政府的土地调控效果大打折扣,对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

    本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性,提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计了相应的土地政策。

    二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路

    (一)以进行主体功能区规划为契机,开展国土规划

    在我国经济发展的规划中,有以经济发展为主导的五年计划,有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划,有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中,各自为政,相互冲突,导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导,决定一个地方在一个阶段的经济面貌,也决定地方领导的政绩,因此,往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应,而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力,加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段,在城市建设规划方面,出现2-3年各地就进行一次规划修编,也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下,对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划,但是,由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期,另一方面,由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的,带有明显的计划经济色彩,对经济发展预期明显过低,造成土地利用总体规划大大滞后,越来越失去其权威性,甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划,是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础,以国民经济和社会发展规划为依据,以城市规划和土地规划为支撑,逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机,把国土规划提上议事日程,从可持续发展和区域协调发展的角度,对国土进行全面规划,实行科学的国土开发和保护,对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局,以《国土规划法》的形式予以明确,提高规划的科学性,减少行政干预,减少下位法之间的冲突和矛盾。

    (二)有利于空间合理布局,形成区域梯度发展

    改革二十多年来,区域之间的调整,土地政策起到了很重要的作用,20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面,区域朝着均衡方向发展,而乡镇企业之所以能全国遍地开花,在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业,解决农民的就业和收入问题。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比邻港澳的便利外,也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法,据调查,这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地,这就大大降低了企业创办的门槛,为招商引资创造了大大便利。90年代末以后,长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理,但这一区域80年代乡镇企业大发展时,留下了大量存量集体建设用地,为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。

    随着珠三角和长三角的高度工业化,土地稀缺性大大提高,产业转移势在必然,中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一,土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区,由于土地稀缺性十分高,如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路,不仅导致土地的不集约、节约利用,而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展;重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色,土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验,避免建设用地完全通过征用的倾向,给集体建设用地进入市场开辟一个通道,将对优化开发区的发展具有重要战略意义;限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主,土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主,通过补偿和转移支付,缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此,在推进形成主体功能区建设中,根据不同区域的功能定位,形成区域性的土地政策,将有利于区域发挥比较优势,形成区域之间协调发展。

    (三)建立和健全补偿机制,缩小区域差距,实现区域共同发展

    我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展,一个很重要的原因是,一个地方不抓经济,该地区与其他地区的差距就会不断拉大,地方政府收入也上不来。

    地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定,而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高,居民购买力越强,房地产业越活跃,土地市场也越发展,政府土地收入也越高。反之,一个地区的工业化、城市化程度越低,居民购买力越低,房地产业不发展,土地市场也无法发展,政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。

    尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡,但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距,一个地方的产业不发展,尤其是地方可支配的收入上不来,光靠财政转移支付,无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。

    解决的办法是,根据主体功能区的区域划分原则,对于能发展的区域(优化开发区域和重点开发区域)在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松,支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程;对于限制开发区域和禁止开发区域,除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外,在财政上专辟生态和环境保护基金,给予补偿;除了中央财政渠道外,还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制,即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿,办法包括建设用地指标可交易,建立政策性移民专区等等,让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。

    (四)充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用

    我国上一轮经济发展中,政府通过垄断土地供应主导经济发展进程,这种增长模式,虽然保证了工业化和城市化的高速度,但也带来政府经营土地和金融的高风险,农民权益受损,土地的粗放利用,形象工程林立,环境恶化,土地腐败。

    我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色,但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是,要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断,发挥市场在土地配置中的基础性作用,通过价格机制反映土地资源的稀缺性,引导土地的更集约、更节约及更有价值利用;将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置,让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果,促进社会和谐和政治稳定。

    具体而言,在优化开发区,土地政策的重点是,强化市场机制的作用,政府逐步退出对土地征用和供应的垄断,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置,将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法,并形成地方规章,对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段,一定要吸取优化开发区的经验教训,改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路,真正发挥市场在配置土地资源中的作用,既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用,又通过健全市场和农民土地产权保护,降低企业创办门槛,实现农民土地权利对土地级差收益的分享,为实现城乡统筹和共融提供制度空间。

    三、主体功能区的土地政策设计

    (一)优化开发区的土地政策

    1.优化建设用地供应结构,促进城市化和工业化协调发展。(1)改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高,城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下,城市用地与工业用地的比重关系,提高土地的集约度和利用效率,推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变,促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商业和房地产用地的市场供应量,促进房地产市场的健康发展。具体途径是,将建议(2)中提到的减少的行政性划拨用地,转用于通过市场方式供应于经营性用地,以及将建议(4)中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。

    2.强化市场在建设用地配置中的作用,探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。(1)严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛,占地过多,既浪费土地,又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定,清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定,尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。(2)着手制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定以盈利性为目的的用地不得征用,土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要,可以对土地实行征收和征用”的原则,改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决 “公共利益”在法律上难以准确界定的情况,建议出台政策明确规定,只要是以盈利为目的的用地,即可判定为非公共利益,这类用地不得通过征用获得,并列出不属于公共利益用地的名录,作为将来国土部门监察的重要内容。(3)限定政府储备土地为存量土地,严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围,明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。

    3.严格控制建设用地增量,把盘活存量作为土地政策的着力点。(1)出台政策统一处理历史遗留问题,在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机,以盘活闲置土地为目的,由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定,对闲置用地的界限、类型、范围、期限,金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时,加强土地利用制度改革,加大土地腐败的处罚力度,进行土地保有环节的税收征收试点,提高房地产商持有土地的成本,防止土地投机。(2)对存量集体建设用地的确权进行分类处理,在政策上既要给出路,又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费,由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造,须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁,应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。(3)尊重农民土地财产权利,构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益,土地价值升值的绝大部分应留给农民集体;在物业改造中,尊重农民意愿,尽可能保持土地的集体所有;对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目,要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体,让农民集体长期享有物业出租的收入。

    4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地;(3)城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。

    5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在优化开发区,既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占,又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例,土地严管前,浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里,启动开发面积484平方公里,仅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建设用地的按计划指标控制与管理,再过5到10年,浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年,全省建设用地平均年使用量约50万亩,最高年份达70万亩。土地严管后,2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩,加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩,大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整,以适应地方经济发展和城市化进程。(2)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(3)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡,这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展,这种做法将越来越普遍,甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

    6.进行土地财产税改革试点,培植地方政府可永续利用的地方税源。(1)启动土地财产税改革,让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验,土地财产税一般作为地方政府主要税种,可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难,合并税种,统一征收,分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收,改为只由税务部门征收;将现行的各种土地税费合并为三个税种,即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税,将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收,体现保护耕地的目的;土地保有税是对持有建设用地者的征税,基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况,可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格,税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税;土地交易税是对建设用地的交易行为征税,既让地方政府可以获得稳定的税源,也有利于土地转向最有价值的使用。(2)在土地财产税改革探索阶段,尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法,并明确土地出让金由地方使用,中央不参与其利益分配。中央可明确规定,将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行“收支两条线”管理,有利于这笔资金的规范有效使用。但是,在操作上要注意以下两点:一是,预算资金管理是年初进行预算,年终审核,而土地出让金是政府出让土地所得,它是一种政府垄断下的市场行为,当年计划出让多少土地可以由有关机构控制,但出让金多少则受市场左右,土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是,中央在土地出让金预算管理的规定中,应规范和提高土地出让金的使用效率,决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

    7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场,让农民分享工业化、城市化成果。(1)尝试政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场,这样,一方面可以减轻政府的财政压力,另一方面有利于农民分享土地级差收益,使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法,值得推广。(2)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(3)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。

    (二)重点开发区的土地政策

    1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用,警惕和防范政府经营土地风险。(1)改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区,政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓,对经济发展的负面影响大。在一些省份,2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市,不利于区域协调发展,应该予以改变。(2)在重点开发区,地方政府也借鉴优化开发区的做法,实行政府土地储备和独家经营土地,但是,由于经济发展尤其是房地产市场发育不足,土地出让收益不理想,政府经营土地并非一本万利,应减少政府独家供应土地的局面,禁止政府将增量土地放入土地储备。(3)在重点开发区,基础设施用地比重过高,带来供地结构的不合理,也影响土地收益,应当予以改变。

    2.尝试工业用地直接进入市场,维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响,让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台,可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为,但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段,农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移,都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明,在符合规划和用途管制的前提下,农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业,既大大降低了企业的用地成本,又保证了农民可以长期分享土地增值收益,地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法,有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户,促进制造业向重点开发区域的转移,继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

    3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。(1)城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下,要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律,一切用地以规划为蓝本,不能突破规划,也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新,变相大面积圈占农地。(2)在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存,有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是,由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局,建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权,而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。(3)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(4)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。

    4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律,结束集体建设用地大量非法流转的局面。(1)应在符合规划的前提下,集体土地应与国有土地一样,可以出租,出让,转让,抵押;可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》;农民可以获得土地流转的绝大部分收益;集体非农建设用地必须符合规划控制,依法取得。(2)所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划,农用地转非农建设用地必须在规划的控制下,按年度用地计划实行农用地转用,依法进行土地登记,办理转用手续,取得转用证书。(3)要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查,制定出补办转用手续的最后期限和罚则,使所有非农建设用地必须依法取得,禁止私下流转的土地黑市;建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下,依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易,这一过程不改变集体土地所有权性质,任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则,与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上,严格界定集体经济组织和农民在土地权利,在流转收益分配上的关系,要加强对集体经济组织土地收益资金的管理,将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障,以保障农民的长远生计。

    5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地。(3)城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。

    6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(2)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡。(3)随着经济发展,跨省耕地动态总量平衡将不可避免,建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

    (三)限制开发区的土地政策

    1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。(1)国家财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。(2)继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止,但是对于限制开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。(3)国家出台政策,建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。

    2.加大林权、草场权属改革,增大当地人口从林业、草业中的获利。(1)改革森林采伐制度,提高林业经济效益;(2)林地权属的长期化;(3)解决草场的“公地悲剧”问题,解决草场界定中的技术和产权问题。

    3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程,带来当地人口致富,应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上,改变完全集中于大中城市的格局,对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。

    (四)禁止开发区的土地政策

    1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区,资源的保护具有国家公共品的特性,因此,必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口,因此,必须由中央财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。

    2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策,对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用,考虑到这些地区的生态正处于修复期,当地农民还没有经济能力承担后续功能,继续10-15年的中央财政支持相当关键,因此,这一政策对于禁止开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此,在实施主体功能区以后,由于禁止开发区主要承担生态功能,中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。

    3.加大政策性移民力度,让禁止区域人口分享工业化城市化成果。禁止开发区域多为生态脆弱区域,资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。国家应和优化开发区域及重点开发区域协同,做好政策性移民工作,让限制性区域的人口分享工业化和城市化的好处,尤其是分享土地级差收益带来的好处。(1)由禁止开发区域政府与优化和重点开发区域政府联手,建立政策性移民专区,输入区和输出区政府联合组织管理区,在土地、就业、教育、社会政策等方面形成特殊政策,利于移民长期安置;(2)输入区和输出区建立建设用地指标交易平台,输入区给予输出区土地收益补偿。

农场土地规划篇5

1 农村土地制度变迁

我国从20 世纪80年代初开始进行农村经济体制改革，全国开始实行农村土地承包经营权。经历了长年的实践和积极的探索，1986年在《民法通则》上以法条的形式对农村土地承包经营制度予以肯定，随后在2002年的《农村土地承包法》和2007 年的《物权法》中明确规定了土地承包，最终完成了承包经营权的物权化、法律化。农村土地承包经营制度极大的促进了农村经济的发展，一定程度提高了农业生产率和农业的现代化发展，增加了农民的收入。

农村土地制度的成功安排，不仅加速了农村土地充分合理的利用，而且促进了我国农村经济全面可持续的发展，对我国社会经济的持续有效发展具有非常重要的作用。2003年中央农村工作会议第一次明确提出要全党工作的重中之重是解决好三农问题；在此之后，党中央相继提出了解决三农问题、实现农村社会经济全面发展的重要措施――新农村建设。随后2008 年10 月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，第一次提出加速农村土地使用权流转，建成城市乡村统一的建设用地市场的具体目标和主要措施，给农村土地制度改革指明了方向，为进一步落实科学发展观，实现我国经济社会全面、协调和可持续发展提供保障。我国目前以承包经营权流转的方式很大程度上提高了土地规模的经营效益，很大程度上实现了农业的规模化、集约化经营和专业化生产。在保持原有承包合同不变的情况下土地承包经营权流转借助以下流转方式，如出租、转包等，以自愿的方式来调整土地利用的关系，可以有效缓解集体内部人地的矛盾。农村土地制度改革以土地承包经营权为基本内容，对促进我国农村经济的发展具有非常重要的意义。

2 目前我国农村建设用地法律制度现状及不足

2.1 国家垄断土地一级市场，阻碍城市乡村的统筹建设 《中华人民共和国土地管理法》明确规定了可以使用农村建设用地的三种情况：第一，“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”农村集体经济组织允许使用农村建设用地；第二，“乡镇村公共设施公共事业建设”允许使用农村建设用地；第三，农村村民建设住宅允许使用农村建设用地。除以上三种情形，不得使用农村建设用地。显而易见，土地一级市场是被国家完全垄断， 国有土地所有者具有法律明文规定的地位优势，限制了土地非农利用者和农民土地所有者的直接交易，以至于使国有土地所有者与农村土地所有者受到不公正、不公平的对待。因此工农关系、城乡关系严重受到影响，农民与基层政府的关系也会随之处于极度紧张、冲突和对立之中。我国的城乡统筹建设受到极大的阻力，严重影响国家经济建设的步伐。

2.2 农村建设用地相关法律实际未得到良好落实，法律效力失灵 到目前为止，我国与农村建设用地的法律制度相关的建设还较完善，包括以下出台的法律：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《担保法》、《城市房地产管理法》等等，以上法律从法律效力上讲都是具有全国性约束力的正式法律条文，但是从实际落实方面来讲，还存在一些问题。笔者认为，主要有以下因素制约：第一，中国行政管辖区很多，不同行政管辖区的经济发展差异也较大，导致地区发展不平衡。第二，经济发展的程度制约土地开发利用的程度，换言之，经济发展快的地区土地开发利用程度高；经济发展缓慢的地区，土地开发利用程度也较低。第三，各地的价值利益取向也受到当地综合的文化，经济等因素影响。对于具有全国性约束力的正式法律在差异性很大的各个行政管辖区要有效的贯彻执行，难度相当之大。

2.3 建设用地使用权的流转受到法律法规的制约 我国建设用地使用权的流转受到严格限制。根据我国法律明确的规定，国有土地是唯一能够进入市场流转的，国有土地使用权首先被派生，随后经过国有土地一级市场出让或进行划拨，集体土地资源的流向是不能直接依靠相应集体土地市场来决定的。[1]

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条明确规定了除两种情况外（第一，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的村民建住宅和兴办乡镇企业；第二， 经依法批准使用农民集体所有土地的公益事业建设和乡（镇） 村公共设施。）需要使用土地进行建设的任何单位和个人，都必须首先要依法申请使用国有土地。第六十条明确规定了农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第六十三条明确规定了除了符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。通过以上法条能够明显的看出，我国集体内部的农村建设用地是受法律保护，而集体外部流转不受法律保护。因此，我国农村建设用地同市场接轨非常困难，这无疑严重阻碍了建设用地的流转。

2.4 农村建设用地“地下市场”存在 伴随着我国城市化进程的发展，从二十世纪末开始，由于经济利益的驱动，在我国一些大城市的郊区， “地下市场”随之出现，农民逐渐寻求新的能够增加收入的办法，例如自建用于出租的旅馆、商店、仓库、厂房等等，有的甚至不畏法律非法出租土地，“地下市场”在一定程度上增加了农民收入，促进了农村经济的发展，但是其隐患重重，由于没有相应的法律规制，土地的非法出租等成为引起土地纠纷的隐患，这无疑严重影响农村社会稳定，阻碍农村社会健康有序的发展，城镇化的健康发展也受到极大的阻碍。

2.5 城镇化中建设用地转化混乱，土地资源浪费 我国城镇化的发展需要合理的结构布局和组织规划，完善的城镇体系， 以促进资源合理利用和农村社会经济的协调发展。城镇化步伐的加快使得原有的小城镇不断要求升级， 扩大城镇建设规模。但是由于缺乏合理的前瞻性的城镇体系规划，造成小城镇空间布局问题突出，致使大量的耕地逐渐转化为建设用地。国土资源部门做了详细的统计，目前我国村镇建设用地总量远远多于城市建设用地总量，是城市建设用地总量的四点六倍，而且粗放利用现象非常严重，存在相当比重的闲置建设用地。农村居民点用地高达十六点四万平方公里，接近于河南省的总面积，人均用地一百八十五平方米，远远超过国家标准。无规划、不合理、不科学、无前瞻性的城镇化发展，极大的抑制和抵消了城镇功能的有效发挥，造成基础设施的重复建设和土地资源的严重浪费。

3 当下农村建设用地法律制度研究的策略

3.1 打破现有法律制约，取得农村建设用地同市场接轨的“通行证” 要突破现有法律的限制，要确定农村非农建设用地入市的直接目的，主要包括以下目的：第一，以盘活存量建设用地为基础，利用市场机制促进非农建设用地经济供给量的增加，以经济供给的柔性弥补自然供给的硬性，进而使建设用地快速扩张之势得到有效的限制，一方面保证土地供应满足建设需要，另一方面还要有效的保护耕地。第二，要大力支持城镇化发展，要满足基础设施用地的需求和经济发展用地的需求，最大程度的促进农村集体经济发展，最大限度的增加农民收入；第三，合理调整土地的增值收益，使城市和乡村之间能够合理分配，保护广大农民的合法权利和利益。

3.2 农村建设用地的入市需要受到严格限制 要严格限制农村建设用地的入市，必须要明确规定进入市场流转的农村非农建设用地的边界、来源；将出让、出租、转让、转租和抵押确定为农村非农建设用地进入市场流转的基本形式，通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权的经营性项目限定在涉及商业、旅游、娱乐等行业；要明确规定建设用地进入市场流转的用途，例如公益事业、兴办各类企业、公共设施、农村村民住宅。

3.3 建立和完善价格机制，规范收益分配 农村非农建设用地流转价格机制需加快建立和完善，以便保证其顺利入市。建立合理的价格机制主要应注意以下三点：第一，发挥市场机制，要求土地供需双方应该按照市场的需求来自主定价；第二，加强非农建设用地流转的调控机制，例如应用定级估价制度、地价公示制度、最低限价制度来明确规范价格机制；第三，要积极完善非农建设用地流转的价格服务机制，例如建立土地交易信息网、发展市场中介组织等信息服务平台，最大限度的提供便捷化服务，规范收益分配。

3.4 完善国家相关法律法规 应进一步改进相关的法律法规。首先，产权要实现清晰，进一步明确土地所有权、使用权和管理权的三权分离[2]。通过科斯定理的案例（剖析失散的牛群毁坏临近土地谷物生长）得出这样的结论：无论权力属于谁，只要产权明确予以界定而且可以自由交换，那么经济活动的个人成本与社会成本一定同等，外部效应便内部化了[3]，所以实现产权关系的明晰，有利于流转顺利进行。再次，产权的可流转性要考虑，在城乡统筹背景下，应当充分的解放农村土地的转让权，这样有利于实现农村土地的顺利流转。其次，还要建立流转秩序。这个流转秩序运转应高效。对依法取得的农村集体经营性建设用地进行规划，即以统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，这样就可以和国有土地享有平等权益[4]。法律上得到了良好保障，政府才可以按照法律规定实施土地流转，引起农村土地纠纷和矛盾的隐患才能彻底解决，农民才能合法放心的进行土地流转。最后，应当使农村集体建设用地（ 宅基地）在建设规划许可的范围内，拥有和城市建设用地同等的、参与房地产开发的权利[5]。要使农村建设用地使用权入市流转有法可依，就应该是考虑制定《农村建设用地使用权入市流转法》。

3.5 加快城镇化服务，制定科学合理的城镇土地规

农场土地规划篇6

关键词：土地规划；农业；策略分析

Abstract: With the economic development of our country, city of the process has been accelerated. This makes people focus on agricultural land planning in our country has been improved, but the face of the agricultural land resources and reduce the damage, it is important to strengthen the agricultural land planning in China. Based on the current situation of agricultural land planning in China, analyzes the existing problems, aiming at these problems, put forward the scientific and operational recommendations.

Key words: land use planning; agriculture; strategy analysis

中图分类号：F301.23文献标识码A 文章编号

随着我国市场经济的不断发展，城乡一体化进程也在不断的加快，这在一定程度上也加快了我国农村工业化的步伐。众所周知，我国是一个农业大国，因此关于农业土地规划的相关问题就显得十分突出。良好的农业土地规划不仅能为广大的中华人民带来充足的粮食，也会对农村社会的稳定、农业经济效益的提高做出巨大贡献。近几年来，我国一直提倡走可持续发展道路，对于农业发展也不例外。对农业土地的有效开发利用，加强相关的保护措施，制定科学的规划，这些均对我国农业土地管理具有重大意义。

1、关于我国农业土地规划的问题

1.1没有建立较为完善的农业土地利用规划制度

目前我国的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划。就目前一些农业土地规划来看，总体规划对于农业土地规划来说的重要程度过大。在具体的实施过程中，总体规划比专项规划以及详细规划更具有强制性。忽略了详细规划以及专项规划的意义。从某种程度上来讲，一些地区仅仅是把详细规划以及专项规划当作是总体规划的补充说明。

由于我国地大物博，使得政府的管理级别设置较多，这就容易造成各个级别的管理人员对农业土地规划的核心职责分工不够明确。我国现行的土地规划体系设置的总体规划是五级，但每一级的控制指标和口径基本上是一样的，从上一级传达到下一级时，一般都是将土地规划进行简单的传达，没有根据当地的具体情况进行分析，制定出符合当地情况的明细条文规划。

1.2管理人员缺乏必备的专业知识

在具体的实施当中，县乡两级的国土管理部门主要负责的是农村农业土地利用规划以及管理，但在编制以及实施时由于相关的一些制度，还涉及到县级规划管理的一些部门，这就使得乡镇农村农业土地利用规划和计划编制实施的监管力度不到位，没有具体的工作人员对其负责。由于土地规划管理人员的专业知识不足，往往对于土地规划仅停留在文件的传达，并不能将文件上的内容落实到实处。

1.3信息化在规划管理中区域差异较大众所周知，我国的农业主要分布在我国的村镇。而由于我国一些经济条件和技术方面上的制约，使得村镇的信息化程度远不如一些城市的信息化建设。在相关的组织建设、专业人员数量、项目资金以及硬件设施的配备方面都有所体现。这就使得村镇的农业土地规划的信息化建设仅仅停留在现有的农业土地数据库的内容上，使得信息与实际情况发生一些不符，容易在制定相关政策上发生偏差。

我国地区发展差异较大，导致土地利用规划信息化建设发展也存在一定程度上的不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平，西部地区农业土地信息化水平明显低于南方发达地区，使得西部地区农业土地规划的相关工作不能有效的利用科学信息技术进行较为科学的技术指导。2、针对我国农村土地规划管理的相关策略2.1完善已有的土地规划管理体系众所周知，严格的土地管制制度和专业的规划人员是保证制定合理的土地规划管理能否实施的直接因素。这就意味着，提高规划人员的整体素质水平，对农业土地得到合理充分的利用具有十分重要的意义。保证规划人员具有一定的专业知识水平，能够满足相关工作需要，能够从宏观以及微观出发制定出符合当地特点的农业土地规划。

在地方制定相关的农业土地规划的同时，也应该处理好规划和经济发展的关系。不能因为农村发展地方工业经济以及其他经济利益较大的项目而大量占用耕地土地。要做到统筹兼顾，在不影响农民经济收入的前提下转变土地利用类型，做好规划。农业土地规划体系建设是一个较为复杂的工作，相关部门应保证管理人员的工作能力，完善当地的农业土地规划制度，对农业耕地进行严格保护。

2.2加强农业土地的整理工作经济的不断发展加速了城市化建设，从而城乡一体化的建设步伐也大大提升，这就造成了对一部分农业土地的占用。当地应该加强土地整理的相关工作，使得当地能够维持农村农用地总量的基本平衡。一些地区的土地因为种种原因而被破坏或闲置，当地相关部门应该加强对这些土地的维护工作，使之能够为民所用，发挥其应有的价值，这样不仅能够增加土地的使用效率，同时也能够提高土地产出率，给当地农民带来经济利益。

加强土地整理的工作还能对农村生态环境的改善做出一定的贡献。随着我国农业集约化，规模化进程加快，一些环境污染问题越来越受到人们的关注，通过土地整理工作，不仅能够在一定程度上降低农业废弃物的直接污染，还对农业生态稳定，减少水土流失等做出一定的贡献。2.3 加强农业土地规划的协调与衔接工作

由于我国各级规划编制的一些制约，土地规划的制定一般是自上而下进行执行，区域规划、行业规划以及其它的专项规划隶属不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，导致规划间不协调和不衔接，严重削弱了规划的整体功能，使得制定的农业土地规划不能发挥其应该起到的作用。所以当地相关部门在制定农业土地规划政策时，因注重相关政策之间的衔接，以防止规划间脱节，充分实现各规划间的协调。2.4 确保当地农民经济利益

随着中国经济的不断发展，市场经济已经对资源的配置进行了无形的分配。而中国的一些工业将厂址选在农村，对当地的农用土地进行非法占用，不仅对农民的居住环境造成影响，也在一定程度上对农民的经济利益造成了损害。相关机构应该改革现存的政府强制征地的法律体制，严格制定规划出征地范围，使农村建设用地市场化，在发展当地经济的同时推动建设城乡统一的土地市场机制。

但是，如果政府对新增城市土地的使用以及农业用地转换为市场用地具有绝对的决定权，那么强制性的土地征用现象就会不可避免的存在，这也就会对农民自身的利益造成伤害。因此，需要采取措施减少政府对农业用地转换为市场用地的垄断，同时完善征地补偿机制，保障农民合法权益。

3、总结

随着人们对于农业的关注持续增加，农业土地规划的相关问题显得十分重要。良好的农业土地规划不仅能为广大的中华人民带来充足的粮食，也会对农村社会的稳定、提高农业经济效益做出巨大的贡献。对农业土地的有效开发利用，加强相关的保护措施，制定科学的规划，这些均对我国农业土地管理具有重大意义。相关部门要想我国的农业土地规划达到其应展现的作用，不仅要完善农村土地管理体系，还应该加大对农业土地监督力度和土地合理利用宣传力度，改革土地收益制度等，只有这样，才能从根本上解决我国现阶段农业土地规划存在的问题。

参考文献：

[1]肖建鹏、刘少华，浅析农村土地管理的现状［J］.现代物业，2010.5.

[2]张旭，新农村建设背景下的农村土地政策［J］.合作经济与科技.2010.9.

农场土地规划篇7

一、当前土地制度存在的主要问题

我国二元体制在土地要素市场方面有突出反映。一是城乡之间实行不同的土地制度，以至农村土地转为建设用地时，事实上要被征用为国有土地。二是城乡土地交易方式不同。农村土地经由征地环节后，由国家将土地送入二级市场，农民的土地即使符合建设规划，也不能直接与土地最终使用者进行交易。三是城乡土地规划体制有差异。尽管国家已经有了统一的《城乡规划法》，但因所有制不同产生的复杂问题，发生了所谓土地规划及用途管理的“圈内”、“圈外”困扰。

从理论上说，地块的位置相近、用途相近，若因市场不完全造成价格差异，必然产生效率损失。在土地管理和土地交易的实践中，我国土地要素的效率损失表现为以下五个方面：

（一）城市建设用地浪费严重。我国因城市化带来耕地减少的程度超过多数发达国家城市化快速增长时期的耕地减少程度。我国实行耕地“占补平衡”政策以后，按官方的数据，耕地没有减少，但“占优补劣”的问题突出。城市建成区面积的扩大可视为优质耕地的减少。我国城市建成区面积的增长速度在“九五”、“十五”非常快，达到5.34%，虽在“十一五”计划期的前两年速度开始下降，但仍然达到3.84%。这种情形导致我国城市建成区面积的扩张超过城市人口的增长速度，以至城市人口密度持续下降，东部城市甚于西部城市，而东部城市政府最喜欢讲建设用地短缺（资料来源：《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》，均为中国统计出版社）。

（二）因所有权利度及其对土地规划体制的负面影响，我国住房建设用地被限于城市，且多是平原地区的优质耕地，浅山区土地的房地产开发基本被堵死，造成住房建设用地紧张。

（三）土地所有制缺陷和城乡土地市场价格差异巨大，也诱导农民多占宅基地，造成农村土地的巨大浪费。与日本比较，1954年日本乡村的住宅占地面积是耕地面积的6.8%，而我国村落占地是耕地的13.3%，超过日本的1倍还多（《主要资本主义国家经济统计集》，世界知识出版社，1962）。保守估计，通过村庄整治，我国占地约17万平方公里（包括乡镇企业占地）的村落占地可以节约1亿亩地，这个面积足够未来几十年搞经济建设。

（四）二元体制影响我国农业竞争力提高。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，因而存在很大的粮食减产因素。据我们的一些调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。但因为二元体制造成劳动力转移的不稳定性和所谓“半城市化”缺陷，加上城市建设用地价格过高因素，给农村耕地流转造成困难，农业规模经济难以提升。

（五）土地要素交易不平等。农民的主要财产是土地。多年来，土地“交易”一直是国家与农民关系的核心问题。按照市场经济的原则，即使政府征用土地，也应按照市场价格来支付土地购买费用。这应该是估计农民在出让土地中利益损失的一个基础。但市场价格的数据很难得到，因为在市场扭曲的情况下，无法确定一个合理的市场价格。我们也不能把各地最终土地使用价格拿来计算，一是因为这个价格根本无法获得，二是这个价格有很大的投机因素。因此，1949年以后，我国农民作为土地使用权的所有者，在他们的土地被大量转为非农用途的过程当中没有获得过地租收入，只是在改革开放以后，农民才能从土地被占用上获得很少数量的“补偿费用”（按1997年的《中国统计年鉴》，1996年支付的征地费仅63亿元，而这年是土地征用量比较大的一年）。不难想见，中国农民在这方面失去的收入总量是相当大的。

二、大胆解放思想，更新管理理念

过去倡导解放思想多年，但在理论上对土地产权的认识没有突破。我们认为，需要在理论上澄清的有三个方面。

（一）要分清土地资产公共性与私人性两种属性，公共性问题通常需要公权处置，但私权的维护要靠权利的自由行使；公权应尽量避免干预私权行使。公共性问题由其使用的所谓“外部性”引起，例如农地被不合理地用作了建设用地，或建设了有污染的工厂等，这类问题一股可以靠政府与社区规划及用途管制来解决。而土地的私人属性则决定了土地的使用者应该有独立的处置权，不能靠“少数服从多数”这类公共事务处理原则来处置土地。例如农民的承包地征收这件事，不论征地是不是与公共利益有关，开发商或政府都应该和土地承包者一对一地谈判，绝不能由多数人的决策替代少数人的意志。即使是因公共利益征地，在发生异议的情况下，法院也要针对农户走法律程序，不能依多数人的态度对少数人直接采取法律行动。

（二）要区别公有产权与公有经济，不能在二者之阅画等号。公有产权在法理上也可被称为“共同共有产权”，而集体产权则是“社区共同共有产权”。后者自古以来就存在，例如，社区道路、社区宗教设施、基于宗法关系的祭祖设施、社区公学、社区公地（通常以低租金租给穷人）。等等。这种集体产权，通常只涉及社区的公共生活，与社区的平等和秩序有关，而与社区农户的经济活动无关，所以，它不能等同于集体经济。

集体经济则完全不同，它只是一定历史时期的政治产物。我们需要集体产权，但不一定需要集体经济。集体产权具有合理性，并不等于集体经济在任何时间、任何地点都具有合理性。这个新理念需要树立起来。

将上述分析放在国家层面上，同样可以说公有产权与公有经济不是一回事。我们需要大规模的公有产权，但不需要大规模的公有经济。

有了上述认识的变化，扩大中产阶层的财富增长空间在意识形态上将不再具有障碍。

（三）正确认识公有土地产权内涵。社会主义社会的产权结构应包括公有产权，甚至可以说公有产权应占主导地位，但如上分析，公有土地产权不必等同于公有土地经济。在土地产权关系上要重新认识“公有制”的内涵。其一，国家对公共性极强的土地可以实行国民共同共有，建立土地的国家所有制。我国70%以上的国土不能直接成为企业和个人从事经营性活动资源，而只是一般公共资源，可以实行国家所有制。其二，国家对其他土地的使用进行用途管制和规划约束，用税收杠杆对其“公共性”导致的成本和收益进行调节，也是土地公有制的实现形式，而不必对这些土地直接建立国家所有制。通常，这些土地的使用需要利用市场关系，其所有权制度可实行按份共有或社区共同共有。其三，公有土地的使用权也可以“物权化”，成为公民的财产，例如农民的土地承包权可以通过“长久不变”政策成为农民的土地财产权。国家要像保护类似农民的私人存款一样去保护他们的土地财产权。

按照这个思路，土地公有制其实无处不在，只是公有的形式不同而已。在这个理念基础上安排土地制度改革，我们将会摆脱很多束缚，建立起城乡统一的土地市场，提高土地资源的配置效率，为建立适度土地密集型农业、提高我国农业竞争力创造制度基础。

三、土地制度改革的若干操作问题

中央提出的关于土地制度改革的基本方针需要通过具体的改革措施实现落地。笔者提出以下讨论意见：

（一）推动农村经济组织创新，以深化改革克服现行农村集体经济制度的弊端。今年中央一号文件指出要探索集体经济制度的多种实现形式，应予落实。将农村社区的公共管理职能与农村集体经营性资产管理职能分开，并促进经营性资产按市场化原则组织利用，是改革的基本出路。一些地方这方面积累了改革经验，应在总结提升后加以推广。

（二）稳妥推进农村土地承包权确权颁证工作。以我们调查，这项工作应尽快起步，但不必要求各地均在5年内完成。建议国务院加快修订相关法律，出台关于农村土地确权颁证工作的指导性意见，并给地方决策留有余地。

（三）建立职能明确，分工合理，监管有效，运转顺畅的土地规划管理制度，加大农地保护力度。建议实行“国家农业保护区制度”。这一制度的要点是：①在全国范围内划定面积超过基本农田的农业保护区，并由中央政府在宏观上规划审批，由较高阶的地方政府直接管理。②农业保护区的非农产业项目在一定时期内转移完毕，不允许再有任何非农项目发展。③在农业保护区内设立不完全政府，简化农业保护区的管理机构。④农业保护区管理机构直接归县级或县级以上政府管辖，并不做GDP政绩考核。⑤在建立此项制度的前提下，下放其他类型土地的管理权，扩大地方政府的土地规划管理权。建立此项制度的最大好处是降低耕地保护的行政管理成本，更有效地保护农业用地，同时放活地方的土地规划管理，促进城镇化健康发展。

（四）调整规划理念，解决中产阶层的独栋房屋需求问题。第一，我们需要的只是改变规划理念，不需要降低现有城市平均人口密度，更不需要多占耕地。第二，如果有更大的视野，这个问题更好解决。我国有大量不适合农业发展、又离城市较近的土地，这些地方做合理开发，也是独栋房屋建设的资源。第三，并不要求每个城市都大规模开发独栋房屋。划定的农业保护区在东部地区会多些。制约也大一些。通过合理规划适度开发独栋住宅。其实有利于解决进城务工农民的城市定居问题。目前一部分较为富裕的农村居民在脱离农业后不愿到城市定居，与无力购买城市稀有的独栋房屋有关。如果有土地规划管理方面的改革，增大城市独栋房屋供应有利于他们进城定居，并盘活他们在农村的房产。城市独栋房屋供应增加后，市民的住房满足一步到位，有可能降低城市居民对多套楼房的需求，从而降低城市住房需求，进而拉低房价，有利于一般进城务工家庭在城市定居。当然，实现这个目标需要有多种配套改革。

（五）在加快规划与用途管制改革的前提下，推进“城乡建设用地市场统一”的改革。这个改革主张虽然在中共十七届三中全会上已经提出，但过去5年落实不够。笔者认为，今后落实这项改革举措仍然会有一定难度，包括认识方面的难题，也包括操作上的难题。

实践中如何把握“经营性建设用地”这个指称，并不容易。按说农民的宅基地不是“经营性”建设用地，但实践中宅基地很有可能转变为经营性建设用地。一个村庄，扣除掉农户的宅基地，其余村庄占地都可以被看做经营性建设用地，其中包括原乡镇企业占地与一些连片的废弃地。但在有的地方，农户把自己的宅基地“送”给集体，集体也就把它当做宅基地了。犬牙交错的所谓经营性建设用地单独开发并不好，统筹规划利用会更好一些。我们希望今后能处理好这个问题。

这次中央全会非常正确地提出，要在“规划与用途管制的前提下”考虑集体建设用地的开发问题。没有这一条，事情就很麻烦。全国近60万个行政村拥有约18万平方公里的建设用地（包括宅基地），如果简单推向市场，将意味着全国会出现大量开发建设点，其实既不必要，也无可能。那么，什么样的农村建设用地可以推向市场？规划怎么制定？土地用途管制如何落实？这都是需要回答的现实问题。

中央政府的规划不可能具体管到某个村的建设。可行的办法是由地方政府，特别是县级以下的政府负责集体建设用地利用规划。但规划权下沉后可能会有两个问题：一是盲目将辖区内的村庄占地都列入商业开发范围，充其量会要求村集体划定一定比例的土地做公共设施。这会骤然增加地方的建设用地供应。二是另一个极端。地方政府或为了维持自己高位运行的土地存量的价格，拿规划做门槛，不允许集体建设用地入市。这两种极端情形都要克服，克服的办法是加强村庄建设用地利用规划与城乡总体规划的衔接，并促进规划的民主化与法治化。为此，中央政府应出台一般性指导意见。

农场土地规划篇8

为进一步加强土地转让管理，规范土地市场，保持农村稳定，保护农民合法利益，保障和促进我省国民经济可持续发展，根据国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号，简称《通知》）精神，现就有关问题通知如下：

一、提高认识，切实加强土地管理

《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）下发以来，我省土地管理特别是耕地保护工作得到加强，取得了明显成效，但仍存在许多不容忽视的问题，主要是：有的地方以开发“果园”、“庄园”、“山庄”、“观光农业”为名，违法占用农民集体土地进行非农业建设，倒卖土地使用权或进行非法集资；有的用农民集体土地开发房地产向城镇居民出售，变相将农用地转为建设用地；有的在公路两侧私搭乱建，屡禁不止；一些已被撤销的开发区，仍在以开发区名义进行非农建设；一些农林牧场借农林项目开发，擅自改变土地用途，建造别墅、休闲场所、娱乐设施等。这些问题如不切实加以解决，违法乱占滥用耕地的歪风将重新抬头，最终损害农民利益，影响农村稳定，阻碍经济和社会的可持续发展。因此，各级政府要组织广大干部群众深入学习领会《通知》精神，从合理用地、保护耕地、维护社会主义市场经济秩序的高度，深刻认识落实《通知》精神的重要性和紧迫性，切实抓好贯彻落实工作。各级政府一把手要亲自抓、负总责，自觉转变观念，树立正确科学的发展观、建设观、用地观，依法治乱，依法行政，确保本辖区土地管理严格依法进行。

二、坚决制止非法占用农民集体土地进行房地产开发，禁止征用农民集体土地建设“果园”、“庄园”等农林项目

各级政府要加强对农民集体土地转让、农林开发项目的管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发；农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，农村集体经济组织不得占用集体农地建住宅向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅；任何单位和个人都不得私自与农村集体经济组织签订用地协议，禁止征用农民集体土地进行“果园”、“庄园”、“山庄”、“观光农业”等农林项目开发；农村集体经济组织不得以农林项目开发为名，占用农民集体所有土地进行非农业建设，违法转让土地；禁止利用土地开发非法集资。对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。对违反《通知》规定的开发项目，计划部门不得批准立项，规划部门不得发放规划许可证，土地管理部门不得办理用地审批手续和发放土地使用证，房产部门不得办理房产证。

今后，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，必须经有批准权的人民政府批准。进行不改变农地用途的农林项目开发需要使用农民集体土地的，可以承包、租赁等方式使用，但必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和农业主管部门批准。确需在农林开发项目用地上建设生产管理用房的，要按照《土地管理法》的规定依法办理审批手续。用于农林开发的土地严禁改变用途，搞别墅、度假山庄、娱乐设施等非农业建设，更不得以农林开发为名转让、炒卖土地，违者要从严查处。

各级工商行政管理部门要严格核定企业经营范围，坚决查处土地开发企业的超范围经营活动。人民银行要加强对农林开发项目的信贷管理，加大对以“果园”、“庄园”等开发为名进行非法集资的监管和查处力度。对未交清土地价款、未取得土地使用权的开发用地，各有关银行不得允许进行抵押贷款。各级土地管理部门要加强对“果园”、“庄园”等农林开发项目用地的审批管理，坚决查处违法用地行为。

三、加强对国有农林牧场用地的管理

今后，国有农林牧场、劳教劳改农场和农林科研院所生产用地必须纳入土地利用总体规划，并符合当地政府土地利用规划确定的用地分区和用途。

国有农林牧场生产用地不得随意改变用途，禁止以“观光农业”、“现代农业”等为名搞娱乐场所、休闲山庄等。除设施农业外，确需进行住宅、办公、厂房等非农业建设的，要按照《土地管理法》规定的程序办理审批手续。

以承包经营方式使用国有土地进行农林项目开发的，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，经省农业行政主管部门批准，并签订国有土地承包使用合同，约定双方的权利和义务。

四、进一步规范国有土地交易活动

要严格限定行政划拨供地的范围，除《土地管理法》、《城市房地产管理法》规定的行政划拨用地项目外，其他建设用地必须以有偿方式提供。今后，商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上都必须以招标、拍卖方式提供。加强对开发区用地的管理，未经国务院或省政府批准的“开发区”禁止一切非农建设活动。进一步规范国有土地交易活动，以划拨方式取得的国有土地使用权，未经有批准权的人民政府批准，不得擅自转让、出租。通过出让方式取得的国有土地使用权，必须在缴清全部土地价款，完成25％的开发投资后，方可依法转让、出租、抵押。禁止以企业改制的名义低价转让、倒卖土地。严厉打击各类土地违法交易，坚决取缔划拨土地使用权的自发交易活动。

五、认真清理非法转让、炒卖土地的违法行为

根据《通知》要求，省政府决定今年7月至11月，在全省范围内对非法转让、炒卖土地的情况、各种以“果园”、“庄园”名义实施的农林开发项目，进行一次全面清理。主要清理1997年4月15日以后未经批准擅自将农民集体土地变为建设用地和非法转让、炒卖土地，以及1997年非农业建设用地清查时未涉及的各种以“果园”、“庄园”、“观光农业”、“现代农业”等名义进行非农业建设的情况。清理的重点地区是城乡结合部和国有农林牧场包括农林科研院所和劳教劳改农场。通过清理，进一步建立健全农民集体土地转让管理办法、农林开发项目用地管理办法和土地市场管理办法，确保《通知》精神的贯彻落实。