时间：2023-09-26 00:05:05
中科院上海硅酸盐所的科学家已研制出一种高性能超级电容器电极材料――氮掺杂有序介孔石墨烯。该材料具有极佳的电化学储能特性，可用作电动车的“超强电池”：充电7秒，即可续航35千米。这种超强电池不仅能实现高能量密度、高功率密度，而且还可以通过使用水基电解液，做到无毒、环保、价格低廉、安全可靠。
2“太空清扫器”可将太空垃圾转变为燃料
清华大学工程师设计了一种火箭动力“太空清扫器”。这种飞行器使用网状装置捕获太空垃圾，然后通过激光进行消化处理，或者使用“球磨机”中的特殊研磨球将太空垃圾处理成粉末。再将这些粉末状太空垃圾放置在极端温度条件下，使其转变成等离子体。通过这种方法，“太空清扫器”能够将太空垃圾转变成为新的燃料动力。
3人类将首次打穿地壳
打超深钻井、钻穿地壳，直接“触摸”到地壳与地幔的边界，这是全世界地球科学家的理想。美国、英国、中国等12个国家的30名科学家登上美国“决心”号钻探船，准备在西南印度洋开展打穿地球壳幔边界的第一次大洋钻探。该计划致力于在人类历史上首次钻穿壳幔边界，以检验“在慢速、超慢速扩张脊下方的莫霍面代表了地幔的蚀变边界”的假说。
4新型纳米材料比纸薄千倍
美国宾夕法尼亚大学的一支科学家小组研制出一种微型薄片材料，该材料由氧化铝制成，它比纸薄了将近千倍，却足够坚韧，即使被弯曲也不会出现结构改变。这种超薄材料使用皱状结构代替框架结构，这意味着它将不是“完全的平面”，而是一种类似蜂窝的三维结构，未来可用于航空航天领域，甚至促进昆虫飞行机器人技术的快速发展。
5黑洞周围存在“甜甜圈”结构
科学家发现星系NGC1068中出现了一个神秘的团块结构，它位于中央超大质量黑洞的周围，像是气体构成的“甜甜圈”形状的云。在黑洞周围发现巨型云是种特殊情况，其形成原因仍然是个迷，科学家认为可能是在吞噬物质时湍流产生的，或者是年轻恒星的能量向云内渗透。还有观点指出，这是落入黑洞的物质产生的干扰。
6借助无线电波能量工作的微型芯片问世
荷兰科学家已经研发出一种微型传感器，它能够借助无线电波提供的能量进行信息交流。这种传感器的面积仅有2平方毫米，重量为1.6毫克。这种传感器拥有一根天线，能够捕获无线路由器散发出的能量。它会不断储存能量，一旦能量足够多，它就能够测量温度并且向路由器发送信号。
7俄罗斯计划建立月球基地
俄罗斯计划在2024年发射一颗月球探测器来寻找合适的居住地，并且在2030年将人类送上月球，实现人类在月球上定居的梦想。俄罗斯太空总署也在研发Angara-A5V重型运载火箭，它的任务是向月球运送人类基地的部件。这个项目将为人类探索月球铺平道路。
8科学家揭开猫比狗长寿之谜
于2010年10月30日顺利闭幕的第十二届中国东莞国际鞋展・鞋机展，共有参展商460家。跟往届不同，2010年的海外展商明显增加，达到151家。部份海外展商均希望藉东莞鞋展把产品打入中国庞大的内销市场。葡萄牙参展商 TATUAGGI是女鞋生产商，原材料全部从意大利进口在葡萄牙制造，其负责人Mr Jose Albert表示之前欧洲经济不景气，这两年开始探索中国市场，加上人民币升值反令采购成本降低，在展会上遇到很多内销的买家，对开拓中国市场注下强心针。中国哥伦比亚商会首次参加东莞鞋展就得到意想不到的收获，负责人安德烈先生表示很多国内买家有意引入他们的产品及品牌，当中更有不少是国际知名品牌,如H&M。安德烈先生有意继续参展2011年展会，并考虑从哥伦比亚组团来参展。
根据海关资料显示，2009年中国对东盟各国出口鞋达 7.6亿双，较上一年增长61.5%；而2010上半年广东对东盟出口鞋已达4亿双。随着我国与东盟十国零关税的优惠政策推行，东盟各国日渐成为我国鞋类出口的最新重要市场。今年秋季东莞国际鞋展・鞋机展共吸引了来自80个国家和地区共14,879位专业买家及观众到场参观采购，部份海外地区买家增幅显著，尤以东盟地区及俄罗斯的买家增幅最大。这反映新兴国家的发展潜力日增。
为加强展商的参展效果以及协助展商开拓更多新市场，主办方将与英国的 ExpoPromo 与及国内媒体 - 慧聪鞋网合作等海外及国外的主流媒体单位合作，透过他们庞大的买家资源，邀请当地买家到场与展商们进行面对面的商贸配对洽谈。为配合新兴市场的发展，组织超过数十位来自俄罗斯、乌克兰、东欧及中国等国家和地区的鞋类生产商、商、分销商、百货公司及连锁店买家等到场采购，与展商举行现场采购洽谈会。
下一届东莞国际鞋展・鞋机展已再次获得包括香港鞋业商会、台湾制鞋工业同业公会、东莞市鞋材行业协会、东莞皮革鞋业协会及东莞鞋机商会等组团单位的支持，现已有超过一半老参展商预留展位，反应积极。随着经济回暖，企业对参展亦表现积极，预计来届展会规模将达20,000平方米。
一、制定行政强制法的必要性及重要意义
(一)立法的必要性
1.行政管理的需要。我国的行政机关管理着国家的政治、经济、文化等社会生活的各个方面，国家又正处在转型的过程中，社会生活复杂，行政机关管理迫切需要与之相适应的各种手段，其中包括强制手段，以保证能够有效地管理国家。但同时这种手段使用不当会侵害公民法人的合法权益，所以需要国家制定法律予以规范。
2.我国社会主义法律体系建设的需要。党的十五大提出，到2010年，要建立起具有中国特色的社会主义法律体系。行政强制法是行政程序法中不可或缺的重要组成部分。1989年我国制定行政诉讼法后，行政程序法律制度就成为全国人大常委会立法工作中非常重要的任务。经过慎重研究，常委会决定就行政程序中一些重要的法律制度单行立法，行政处罚法、行政许可法以及行政强制法提到了常委会的工作日程，成为必须完成的重要立法工作。
(二)立法的重要意义
1.行政强制法的出台是我国社会主义民主法制建设取得的新进展。行政强制法的出台，体现了党的主张和人民意志的统一，是在党领导下的我国社会主义民主法制建设取得的新进展，填补了规范行政行为法律的空白，使行政强制权进一步实现了有法可依，有统一规则可循。过去，由于没有统一的行政强制法律规范，执法实践中存在设定“散”、“滥”，实施“乱”、“软”等突出问题，制约了依法行政水平，也影响了我国社会主义民主法制建设进程。行政强制法注重对公民合法权利的保护，主要从规范和保障行政强制权两个方面出发，对行政强制的原则、设定、程序、责任等作了全面规定，有针对性地解决了执法实践的突出问题，对提高依法行政水平，加快法治政府建设产生积极影响，是继行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法后，社会主义民主法制建设取得的又一重要阶段性成果。
2.行政强制法的出台对我国社会经济发展有重要的规范和引导作用。行政强制法通过明确法律、法规相应的设定权，由相关法律、法规授权行政机关必要的强制管理手段，以保障社会秩序。为了保证行政管理目的的顺利实现，规定除法律规定行政机关有强制执行权以外，行政机关依法申请法院强制执行。行政强制法通过规范行政强制权，打击违法行为，保护广大人民群众的根本利益，发挥行政强制权所独具的惩罚和威慑作用，以确保社会主义经济秩序。如行政强制法将代履行和执行罚两项强制执行方式授权，对违法行为后果已经或者将要造成环境污染或者破坏自然资源的情形，行政机关可以依照行政强制法的规定直接实施代履行。行政强制法着重“硬”的措施，但也体现了“软”的引导思想，注意发挥行政强制的教育和引导作用，要求少用、慎用行政强制权，对于不实施行政强制，经过教育就可以达到行政管理目的的，可以不实施行政强制。行政机关实施强制执行或者申请法院强制执行前，都须履行书面催告程序，当事人自动履行的，不再实施强制执行。
3.行政强制法的出台是提高全社会法治意识的义一重要契机。社会主义法治建设是一个长期过程，在全社会树立社会主义法治意识更不能一蹴而就，需要通过持续法律宣传和坚持依法办事来不断加强。行政强制法历经曲折出台，草案三审稿还向社会公开征求意见，受到了普遍关注，这次立法本身就是一个有效的法制宣传过程。行政强制法重在规范行政权，促进行政机关依法行政，保障公民合法权益，确立了合法、适当、教育与强制相结合等法律原则，并着重规范了行政强制实施程序，明确违法实施的法律责任，有利于行政机关及其工作人员既有明确规范，又有约束机制，使依法行政意识融入领导干部和执法人员的自觉行动中，促进法治政府建设。同时，行政强制法通过设定权、程序制度等来保证行政行为的合法、合理性，通过明确救济途径和法律责任来纠正违法行政行为，以切实规范行政强制权和保护当事人合法权益，使人民群众信法、守法，发生行政纠纷通过法律途径解决，让建设法治国家观念深入人心，切实增强全社会的法律意识和法治观念。行政机关严格贯彻行政强制法，有助于信息公开和阳光行政，防止因不当实施行政强制而激化和产生新的社会矛盾。
行政强制法对行政强制的设定权作了规定，明确了法律、行政法规和地方性法规的设定权限，明确法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。在行政强制法出台前，许多行政法规、地方性法规已经规定了行政强制，甚至有的规章和规章以下的规范性文件也规定了行政强制，行政强制法出台后，应当按照行政强制法的规定进行专项清理。对于不符合行政强制法规定的行政法规、地方性法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。
二、行政强制法的调整范围及基本原则
(一)调整范围
有观点认为行政强制在学理上不是一个法律概念，这个说法有一定道理。确实，在我国制定行政强制法以前，学界对这个概念没有论述，国外也没有这样的法律。在七届全国人大常委会的立法规划中确定的是要制定强制措施法，八届全国人大常委会的立法规划中确定的是要制定行政执行法。1999年3月，我们开始启动这部法律的起草工作，是制定一部强制措施法还是制定一部行政执行法，大家有不同的认识。有的同志主张制定一部行政执行法，主要解决行政机关依法作出行政决定后，当事人不自觉履行时的执行问题，以保证行政决定的实施。制定这样一部法律，一是可以解决我国行政管理过程中有些行政决定不能很好地贯彻执行的问题，二是国外也有这样的立法例可以借鉴。也有的同志提出，行政执行是我国行政管理中需要解决的问题，但行政机关在管理过程中，也感到缺少一些必要的手段，如缺少查封、扣押等手段，不能满足行政管理的需要。但行政机关在实施行政强制过程中缺少必要的规范，侵害当事人合法权益的事情时有发生，建议应对行政强制措施作出规范。经过反复研究，决定制定一部法律，既解决行政执行的问题，同时也解决强制措施的问题，这样就起了个名称叫行政强制法。
行政强制是个新概念，因此法律必须对这个概念作出解释。这就是行政强制法第二条的规定，本法所称的行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。第二条第二款对行政强制措施作出规定，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施的暂时性控制的行为。”这里强调了行政强制措施的三个主要特征：一
是强制措施是在行政机关依法管理过程中使用的，不是在行政机关作出行政决定后使用：二是其主要目的是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生和控制危险扩大，而不是为方便行政机关的执行：三是暂时性。依照行政强制法的规定，查封、扣押冻结的期限一般为三十天，经批准延长的期限不得超过三十天，总共最长不得超过六十天。
行政强制执行是指行政机关依法作出行政决定后，当事人不自觉履行的，依法强制其履行义务的行为。行政机关依法作出的行政决定，体现的是国家意志，公民、法人应当自觉履行。法律以国家强制力为后盾，所以必须保障行政机关依法作出的行政决定得以实施。行政强制执行不是在行政管理过程中的行为，而是在行政决定作出以后强迫当事人履行行政决定的行为。
行政强制法第三条规定行政强制的设定和实施适用本法。一般认为行政强制法主要规范的是行政机关的执法活动，或者说是规范行政程序的一部法律，但是从这条可以看出行政强制法不仅规范了行政机关的执法活动，同时也规范了立法行为，即包括设定行政强制也要受本法的规范，设定行政强制是立法行为。本法第二章对此作出了具体的规定。
(二)基本原则
行政强制法的基本原则是起草这部法律时指导我们工作的基本理念。
一是法定原则，也可以说是合法性原则。行政机关的行政行为要有法定的依据，按照现代法制原则的要求，一般应当有法律的依据，尤其是行政行为涉及限制公民、法人的权利或者增加义务方面的行为一定要有法律依据。行政强制是对公民、法人基本权利的限制，必须要有法律依据。法定原则应当是依法行政理念中的核心原则。
二是适当原则。行政强制法规定，行政强制的设定和实施应当适当。学界主张这条原则应当体现出行政法学理论中的比例原则，即能够不用行政强制手段同时也能够达到行政管理目的的，就不要设定和实施行政强制，还有一层思想是，在实施行政强制时，要选择一个既能达到行政管理的目的，同时又对当事人权益的影响最小的行为。这两方面构成一个较完整的比例原则。
三是教育原则。教育原则也是行政强制法中非常重要的原则，即行政机关在管理社会中，不能简单地运用强制手段，不能以强制代替管理，不能以强制代替教育，只有教育公民法人自觉守法，才能有效地实施法律。
三、关于行政强制措施
(一)行政强制措施的设定
依据行政强制法的规定，行政强制措施的设定权有四个方面的内容。第一，明确了行政强制措施基本由全国人大及其常委会制定法律予以设定。因为行政强制措施涉及宪法规定的公民的人身权和公民、法人的财产权等基本权利。在什么条件下行政机会可以采取强制措施，应当有明确的法律依据，这是现代法治社会的基本原则。第二，根据我国的立法体制，有条件地授予行政法规和地方性法规可以设定扣押、查封的行政强制措施。同时授权行政法规还可以设定应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。但法规设定行政强制措施是有条件的：一是国家没有制定法律，二是属于其职权范围内的事务。第三，除法律、法规以外，其他规范性文件不得设定行政强制措施，这包括规章以及规章以下的其他规范性文件。第四，要维护社会主义法制的统一和尊严。法律对行政强制措施的对象、种类、条件作出规定的，下位法不得作出扩大性规定，法律没有设定行政强制措施的，下位法不得增设行政强制措施。
(二)行政强制措施的种类
行政强制措施这个概念见于行政诉讼法。行政诉讼法规定，公民、法人对行政机关限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的可以提起行政诉讼。国外有的将行政强制措施称为即时强制。学界对我国法律法规规章中规定的行政强制措施的种类作过统计，有260多种。这些强制措施归纳起来主要是对公民人身自由的强制和对公民、法人财产的强制两大类。在起草过程中也有些同志提出，强制措施中有没有对行为的强制。应当说在现实生活中有这类的强制，比如强制性的检查。但大多数情况下，这类措施对公民法人的权益影响不大，同时也应当看到，行政机关为了维护公共利益实施的一些管理措施，即使给当事人造成一些不便，公民也有配合和容忍的义务，所以这类措施没有明确规定，但不排除有些强制性的措施可以作为其他行政强制措施，作为本法规范的对象。应当指出，行政机关的一些行为应当尽可能减少对公民、法人造成不便。依据行政强制法第九条的规定，本法确定行政强制措施的种类主要包括对公民人身和对公民、法人财产权利的行政强制措施。
目前，对法律法规中的一些措施是不是行政强制措施有些认识不统一，需要进一步明确，以利于今后工作中依法行政。一是取缔是不是行政强制措施。笔者认为，取缔不是行政强制措施。取缔的对象是从事了未经行政机关许可从事的活动。要达到取缔的行政目的，根据不同情况需要采取不同措施，其中有的需要采取查封、扣押措施的，应当有法律、法规的依据。二是行政处罚法规定的登记保存是不是行政强制措施。笔者认为登记保存与行政强制措施有联系但也有区别。联系方面，首先体现在行政强制措施的目的之一是为了防止证据损毁，登记保存的目的也是为了取证。其次二者都有时限，扣押最长可以六十天，登记保存只有七天，这一点既有联系但也有较大区别。本质的区别在于扣押是将扣押的物品放在行政机关可以直接控制的空间，而登记保存是由当事人保管。因为行政处罚法第三十七条第二款明确规定，“当事人不得转移或者销毁证据”，其意思很明白，是由当事人保管，行政机关不能“异地保存”。这说明了扣押与登记保存性质是不同的。
(三)行政强制措施的实施程序
行政强制措施的程序主要应当注意三方面的规定：第一，主体要合法。行政强制措施由法律、法规规定的行政机关实施。非行政机关不得实施行政强制措施。在行政处罚法制定时，根据我国的实际情况，规定了可以授权或委托具有管理公共事务职能的组织实施行政处罚，到行政强制法就取消了这种授权或委托，反映了我国法制的发展与进步。如果需要授权，只能由中央决定。第二，要守时限。查封、扣押、冻结的时限一般是三十天，情况比较复杂的，经行政机关负责人批准可再延长，但最长不得超过三十天，也就是说总共最长不得超过六十天。需要检验、检测或者技术鉴定的，要事先将期限明确告知当事人，不能扣押财物一年以后再告诉当事人说，我们只扣押了一个月，那十一个月我们去做技术鉴定了，这样是违法的。第三，要遵守行政强制法所规定的所有行为规范，这些规范在第三章从正反两方面都做了很详细的规定，尤其要注意一些禁止性的规定。
四、关于行政强制执行
行政强制执行制度是本法反复论证的一个重要内容。2002年起草的行政强制法(征求意见稿)，对于这个制度的规定，基本上是依据我国行政执行制度的现状作出的规定。从改革开放开始进行法制建设以来，我国在立法实践中逐步形成了以行政机关申请人
民法院执行为原则，行政机关自己执行为例外制度。行政诉讼法对这一制度作出了明确规定。在这一制度的执行过程中，出现了一些问题，比如申清法院执行周期长，影响了行政效率，行政机关的同志对此提出了批评。一些同志提出，应当通过制定行政强制法，反思这一制度是否符合我国的国情，认为这一制度割裂了完整的行政权。建议通过行政强制法的制定，“同归行政机关一个完整的行政权”。行政机关依法作出决定以后，如果当事人不自觉履行，申请人民法院执行不能满足行政机关对效率的追求。
对这一问题立法机关进行了深入的比较研究。一些国家都是根据本国的实际情况，在本国的立法实践中形成了各自不同的执行制度，但更多的做法是都要经过司法审查，以保证行政决定的有效和合法。行政强制法第十三条维持了这一基本制度，即行政强制执行制度由法律设定。法律没有规定行政机关有行政强制执行权的，行政机关应当申请人民法院执行。
(一)要强调的几个问题
行政强制执行制度，本法由两章构成，包括有行政强制执行权的行政机关执行的程序和行政机关申请人民法院执行的程序。在行政机关强制执行这一章中，一是规定了不停止执行的原则。二是为体现教育原则规定了催告制度。三是明确了一般性的程序性规定，如执行回转、中止执行、终结执行和执行协议等制度。这里主要强调关于行政机关强制执行维持了行政诉讼法规定的不停止执行原则。但是本法第四十四条对涉及违法建筑的拆除则调整为停止执行。对这一规定，我们要有一个全面的理解：首先要明确认定是违法的建筑物。违法建筑物一般是由规划部门认定的，但是法律也在一些方面授予其他部门这样的权力，如公路法、水法等。其次要经过公告。最后要经过当事人不申请行政复议也不提起行政诉讼又不拆除的，行政机关依照法律的规定可以拆除。
对第四十三条规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，有些同志不理解，认为不论在何时发现了违法行为都可以采取措施。笔者要强调的是，这一章规范的是执行行为。就是说，是在行政机关经过相当的时间作出的行政决定，有的可能要经过调查取证，有的要听证，有的还要经过听证行政机关负责人集体讨论后作出决定，这一过程可能会较长，在执行时要给当事人一个合理的期间，碰上节假日就暂缓一下，以体现执法的文明。
(二)金钱给付义务的执行
本法第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金是一种间接执行的方式。行政处罚法规定，不按期缴纳罚款的每日按罚款金额的3％比例加处罚款。有的法律也规定了滞纳金，如税收征管法规定，不按期缴纳税款的，按万分之五缴纳滞纳金。加处罚款的比例行政处罚法作了统一规定，滞纳金的比例本法没有作出具体规定。法律、法规可以根据不同情况作出具体规定。为了解决出现的加处罚款或者滞纳金过多的问题，本法规定了加处罚款或者滞纳金不得超出金钱给付的数额，但同时也规定了加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，行政机关可以强制执行，这也要求行政机关对应当执行的案件要尽快执行，不要久拖不结。
第四十六条第三款规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封扣押措施的行政机关，可以将查封扣押的财物拍卖抵缴罚款。这一规定是授权性规定，即只要有查封、扣押权，行政机关依据这一规定就取得了强制执行权。但也要注意，必须是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，行政机关才能取得强制执行权。
(三)关于代履行
代履行是针对当事人应当按照行政机关作出的要求履行一定行为义务，但当事人不自觉履行的一种间接执行方式。需要指出的是，第五十条和第五十二条对代履行作出了授权性规定。第五十条对排除妨碍、恢复原状可以代履行的范围作出了明确规定，即其后果已经或者将要危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的才可以代履行。第五十二条规定了需要立即清除道路河道航道或者公共场所的遗物或者污染物的，行政机关可以立即实施代履行。代履行的费用要按照成本合理确定，由当事人承担。
(四)关于申请人民法院执行
【关键词】行政即时强制；行政程序；法律救济
一、即时强制的概念
我国于2011年通过《中华人民共和国行政强制法》，其中并无即时强制概念。行政即时强制词汇的首次应用来源于德国学者弗莱那的《德国行政之制度》。1953年德国《联邦行政强制执行法》对行政即时强制作出了规范，该法的第6条第2项指出“即时强制”是行政机关为保护行政事务的实施及公物不受破坏，或为防止犯罪行为、排除紧急状态，在无法或无法及时对应负责任之人采取措施，或采取措施无效果的，可以在无事先告诫的情况下，对其人身和财产采取强制措施。具备二个特点：（1）紧急性。行政主体要采取行政即时强制，须符合其紧急状态。行政强制措施，是指行政主体为了预防、控制、制止违法危害状态，依职权对有关对象的人身、人身自由或者财产、场所等进行暂时性限制的强制措施。可见，行政强制措施并不需要紧急状态，它需要行政主体严格遵守一系列法定程序，如、告诫、执行等，而行政强制执行直接执行，也就是说即时强制的程序性规范相对行政强制措施来说，并不是非常严格。（2）不以先义务存在为条件。行政即时强制并不要求行政相对人违法法律义务，它属于预防性行政强制行为，它是为了保护公共利益和私人利益，避免它们在紧急情况受到非法的侵害的危险，同时争取最大的挽回损失。而这一点又可以与行政强制执行相区别。行政强制执行指，行政相对人不履行行政主体依法所作行政处理决定中规定的义务，行政机关或者司法机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。也就是说行政强制执行的存在必须以行政相对人不履行行政义务为前提，而行政即时强制并不需要这个条件，它要求行政相对人对行政主体行为具有容忍的义务。
二、行政即时强制的原则
（1）比例原则。比例原则最早来源于德国行政法大家奥托迈耶所著《德国行政法》。在该书中明确，行政权追求公益相比私益，具有优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采取最小侵害之方法。在行政即时强制过程中，是公共利益与私人利益的取舍过程，行政行为既要保证效率，又要保障公平行政即时强制维护社会秩序，保障大多数人能够正常生活，对危害社会的紧急事件、行为予以直接制止，保护大多数人的利益，是符合行政效率的价值追求。但是同时也要注意对行政即时强制对象的保护，行政机关在作出即时强制前，应该衡量双方利益，是不是必须采取行政即时强制，严格遵守比例原则，保护的社会利益是否大于私人利益。（2）法律保留原则。行政即时强制如上所述，具有实施机关特定性特征，行政实施主体有高度的自由裁量权。行政权的扩张应该与法律保留原则保持一定的紧张状态，法律对相关领域作了保留的，行政主体不得作出违法法律的行政行为。毫无疑问，行政即时强制需要比一般状态更多的自由裁量权，需要行政相对人更多的容忍义务，这样才能让行政主体更好的预防和制止危害状态或者违法行为的发生。这就需要行政主体恪守行政职权范围，紧紧围绕在法律规定的范围内，法律没有授权，不得违法行政即时强制。行政实施主体不得超越法律授予职权。
三、行政即时强制的救济
（1）行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的范围，其中第二款规定，“对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；”而这可能涉及到行政即时强制的实施，笔者认为行政即时强制与行政强制措施是特殊与一般的关系，行政即时强制隶属于行政强制措施，如果行政主体限制行政相对人的人身自由，查封、扣押、冻结相对人的财产，行政相对人可以提出行政复议。（2）行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定了行政诉讼的受案范围，其中第二条规定，“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；”同样，行政即时强制也可以适用该条款。（3）行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》中的第一节明确了赔偿范围，包括人身和财产范围。行政相对人若对行政主体违法的行政即时强制不服，造成损失
，可以行政诉讼附带赔偿，也可以直接要求国家进行行政赔偿。
台湾《行政执行法》的救济中有一个执行异议程序，指的是义务人或利害关系人对于执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他执行行为有异议者，可以于执行程序终结前，向执行机关声明异议。笔者认为我国在《行政诉讼法》中也可以增加这一程序，丰富行政即时强制的救济内容。
参 考 文 献
[1]杨建顺著.行政强制法18讲[m].中国法制出版社，2012
行政强制措施是国家行政机关或者法律授权的组织依其职权采取的对相对人的人身自由、财产予以强制限制的一种具体行政行为。它具有强制性、具体性、可诉性、限权性、从属性和非制裁性六大法律特征。
行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于事态紧急的场合，以制止危害、消除危险；还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的做出。场合不同，目标追求的差异，使行政强制措施呈现出不同的形态。
根据所使用的场合和所追求目标的不同，行政强制措施可以分为以下三种类型：第一种类型是执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。第二种类型是即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。第三种类型是一般性强制措施。一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。
在实践中，行政强制措施容易引起行政争议，导致行政复议和行政诉讼。如何通过立法对各种行政强制措施进行规范，这是一项长期的工作。
【关键词】行政强制措施特征类型规范
当前，我国正在加紧制定《中华人民共和国行政强制法》，行政强制措施是行政强制法的重要内容，因此，笔者试图根据行政强制措施的法理，结合我国已有的行政强制措施法律规范，对行政强制措施做以粗浅探讨，以期抛砖引玉。
一、行政强制措施的涵义
行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织在行政管理活动中，出于维持社会管理秩序的需要，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而依其职权采取的对相对人的人身、财产予以强制限制的一种具体行政行为。
行政强制措施的主体是作为行政主体的行政机关或法律法规授权的组织。行政机关或法律法规授权的组织在本身没有直接采取行政强制措施权力的情况下，也可以申请人民法院实施强制。
行政强制措施的对象是不履行行政法上义务的行政相对人，或对社会秩序、他人人身健康、安全可能构成危害或其本身处在某种危险状态下的行政相对人。
人民法院对拒绝履行行政判决、裁定的行政机关也可以采取强制执行措施。对拒不履行判决、裁定，情节严重的构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。
人民法院对公民、法人或者其他组织采取强制执行措施，不得超出被执行人应当履行义务的范围，而且应当保留其生活必需费用和生活必需品。人民法院裁定冻结、划拨存款或者扣留、提取收入时，应当发出协助执行通知书，被通知单位必须办理。强制执行查封、扣押财产时，应通知被执行人到场，拒不到场的，不影响执行。对于被查封、扣押的财产，执行人员必须造具清单。执行人员应当责令被执行人在指定的期间内履行法律文书确定的义务，被执行人逾期不履行的，人民法院可以按规定交有关单位拍卖。
二、行政强制措施的特征
一般认为，行政强制措施具有以下六大法律特征：
（一）强制性。强制性是作为国家公权利体现的具体行政行为的一个共同特性，具体行政行为作为体现国家意志的公法行为都具有强制性。但是行政强制措施具有相对于其他具体行政行为更强、更直接的强制性。这一强制性主要表现在当行政主体实施某一行政强制措施行为时，被强制人负有容忍和配合的义务；被强制人违反这一容忍义务，将不得不承担更为不利的法律后果。
（二）具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及其行为或是特定的物，就特定的事项所做出的具体行政行为。行政强制措施必然是具体行政行为。
（三）可诉性。因为行政强制措施是具体行政行为的一种，所以它具有可诉性，在法律救济上可适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的……。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的……。”的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。
（四）限权性。行政强制措施是一种限权行为，而不是赋权行为。就被执行强制措施的行政相对人而言，行政强制措施对其是不利的，是对当事人权利的一种限制。如在对行政相对人的财务执行扣押后，被扣押人就无法使用这部分财物了，这显然对行政相对人不利。当然，这里所说的行政强制措施对相对人的“不利性”，是从行为对相对人的直接影响方面来说的。从社会整体利益而言以及从相对人的长远利益来说，它是有利的。如《治安管理处罚条例》规定，对本人有危险或者对他人安全有威胁的醉酒状态中的醉酒人，公安机关可强行约束其到酒醒为止。从该强制约束行为的直接法律效果而言，它无疑是对醉酒者人身自由的一种限制。但无论是从安全角度考虑，无论是对醉酒者本人还是对不特定的他人，这一强制措施都是有益的，可有效的避免可能的危害结果发生。行政强制措施也不是处分行为。就是说，行政强制措施与处分性的行政决定不同，它只是限制当事人对权利的行使，而没有剥夺当事人对权利的拥有。换言之，行政强制措施是对当事人权利的一种限制使用（如扣押财物），而不是对其权利的一种强制处分（如没收财物）。
（五）从属性。采取行政强制措施的目的是为实现一定的行政目的，具体来说就是为保障其它具体行政行为的顺利做出或实现而采取的一些行政手段。就它与被保障的具体行政行为之间的关系而言，它是一种从行为，而不是主行为。如扣押、冻结等，只是为了防止行政相对人转移财物，以保证相关行政决定的顺利做出与实施。
（六）非制裁性。行政强制措施不以制裁违法为直接目的，其目的是为实现某一具体行政目标。因此，行政强制措施并非须以当事人违法为前提。它可以针对违法的当事人做出，也可针对合法的当事人做出。如果说行政强制措施与当事人的违法行为有联系，那也只是为了预防或制止违法，而不是制裁违法。制裁违法是行政处罚的任务。
从以上行政强制措施的特征可以看出，行政强制措施作为具体行政行为的一种，与行政执法过程是紧密联系的，是在行政执法过程中可能采取的一类强制性手段，也常常是行政机关做出行政处理决定的前奏和准备。它既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于事态紧急的场合，以制止危害、消除危险；还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的做出。场合不同，目标追求的差异，使行政强制措施呈现出不同的形态，与相对人权益的关系、法律对其规范和要求的侧重点、救济的渠道和途径也因此有了许多的差异。
三、行政强制措施的类型
根据所使用的场合和所追求目标的不同，有些学者将行政强制措施划分为以下三种类型：
（一）执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。执行性强制措施作为行政强制措施的一种，是我国行政执法实践中经常使用的手段。当然，也有人将执行性强制措施直接的就称为行政强制执行。有学者就认为，现代法治国家中行政强制措施最基本的类型之一就是行政强制执行，并将行政强制执行同即时强制和行政调查并列置于行政强制措施之下，作为行政强制措施的不同类别而存在。也就是将行政强制执行等同于执行性强制措施，并作为行政强制措施的一种，而且是基本类型的一种来看的。但也有学者反对这种看法，认为行政强制执行是以具体义务的存在为前提，是实现具体义务的程序性活动，属于某个实体性具体行政行为的一部分，即执行程序部分；而行政强制措施则不一定以某种具体义务的存在为前提，是独立存在的实体性具体行政行为。行政强制执行与行政强制措施是一种相互交叉和包容的关系，没有行政强制措施，行政强制执行可能就很难实现，但行政强制措施行为又仅只是行政强制执行可以运用的一种手段。很明显，这种观点则是把行政强制措施看作是可以应用于行政强制执行过程的措施，用于行政强制执行过程的措施就是行政强制执行措施。其实也不然，稍加分析就可以看出，行政强制执行与其说是一种行为，倒不如说是一个过程。在这个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于相对人，以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施，法律也有主体、方式、程序和时限等各方面的要求，并且采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容，故笔者认为，应将其称为执行性强制措施，而区别于行政强制执行。它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施等同于行政强制执行，而将其排除在行政强制措施之外，在逻辑上是说不通的。
（二）即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。即时性强制措施决定的做出与行为的实施往往同时做出，二者之间一般没有时间先后。也就是说行政主体采取的是一个断然行动，有关相对人能感知到的仅是限制或影响其自身权益的手段或措施，这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外，由于行政即时强制是在事态紧急的情况下实施的，其过程相对短暂，程序也比较简单，甚至没有强制性程序，故在实际效果上行政即时性强制措施也确实与行政即时强制区别不大。但是在理论上，我们仍然应该将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的一项措施，应区分于行政即时强制。
（三）一般性强制措施。
1.一般性强制措施的概念
一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。
与执行性强制措施不同，在采取这类强制措施之前，并没有为被强制的行政相对人设定义务的具体行政行为的存在。采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务，其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求的目标不同而不同，可能是为了查明情况，也可能是为了预防、制止或控制违法行为或是危害状态，还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的做出。一般性行政强制措施，既不是为了行政强制执行而设，也不是为了应对紧急事态而设，其应用的时间和条件，分别是在行政机关做出最终行政处理决定之前，和行政机关在日常行政管理过程中情况尚不清楚，或情况虽已清楚，但为了保障后续具体行政行为的做出和有效实现，仍需要对相对人的权利进行暂时性限制的场合。采取一般性行政强制措施纯粹是为了查明情况或保障后续具体行政行为的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政强制措施应用范围较广，使用频率较高，法律对其规范的程度较低，行政机关采用一般性行政强制措施的随意性较大，一般性行政强制措施引起了立法机关、理论界和实务界普遍关注，以致于人们在谈到行政强制措施时，往往主要指这一类。
2.一般性强制措施的分类
根据采取强制措施的目的和适用场合的不同，可将一般性强制措施划分为行政强制检查措施、行政强制预防措施、行政强制制止措施和行政强制保障或辅助措施。行政强制检查措施是行政机关为查清事实，依职权对有关公民采取的传唤、留置盘问和对相关场所、行驶车辆进行强制性检查等措施。行政强制检查措施不以相对人违法为前提，通常适用于事实尚不清楚的场合。行政强制预防措施是行政机关对可能危害行政管理秩序或他人合法权益的人或是物实行强制控制，以防止危害发生的行政强制措施。行政强制制止措施是指行政机关针对正在实施危害行政管理秩序或他人合法权益行为的相对人，为制止其危害行为而对其人身自由或财产采取的强制措施，如交通管理法律、法规规定的对超速车辆的扣留，海关法规定的强制带离现场等措施都属此类。行政强制制止措施适用于危害正在发生而尚未结束的场合，其目的是为了防止危害的扩大。行政强制保障或辅措施，是为保障以后的行政管理工作能正常有效地进行或者辅助具体行政行为的做出而实施的强制措施。没有该强制措施的保障或辅助，行政管理工作可能就无法或很难有效进行，后续的具体行政行为也可能无法实施或很难有效的实施。行政执法中的查封、扣押、冻结、强制检查等措施即属此类。行政强制保障或者辅措施多适用于惩罚性具体行政行为做出之前，而相对人又有明显逃避惩罚迹象的场合,其目的是保证后续具体行政行为的顺利实施并保障其内容落到实处。
无论哪一种一般性强制措施，都有一个共同点，即都不是为实现某个具体行政行为的内容而采取的，也不是出于事态紧急而实施的。一般性行政强制措施是法律、法规和规章赋予某些行政机关进行日常行政管理的一类手段或办法，通常是在行政机关行政执法或履行其职责过程中使用。就现有的规定这类行政强制措施的法律、法规和规章的规定来看，采取这类行政强制措施的前提条件和情势范围尚不很明确，在这一方面行政机关有较大的自由裁量权。
通过上述分析可以看出，因适用场合和目标的不同，行政强制措施存在不同的种类或不同的形态。不同种类和不同形态的行政强制措施有许多差别，但不能因此就人为地将某些种类和形态的强制措施排除在行政强制措施之外。行政强制措施作为强制办法和手段，既可以在强制实现义务内容的行政强制执行中运用，也可以在行政即时强制中运用，还可以在日常行政管理中为查明情况或有效控制违法危害状态而使用。
四、行政强制措施的可诉性
行政强制措施的可诉性问题也是学者讨论的一个热点问题。我国《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”由此可见，行政强制措施属于法院行政案件的受理范围，这是对行政强制措施可诉性的概括性规定。
可进行行政诉讼的行政强制措施包括预防和制止性强制行为以及行政强制执行行为。前者如强制治疗某种疾病，对酒醉司机的某种约束等，后者如强制划拨、扣缴、拆除违章建筑、强制销毁违禁物品等。相对人对强制执行行为提起行政诉讼，其理由应是强制措施本身侵权，如相对人认为强制措施所执行的行政决定违法，则不能以强制执行措施为诉讼客体，而只能以原具体行政行为为客体提起行政诉讼。作为行政诉讼案受案范围的行政强制措施不限于《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项所列举的限制人身自由的强制措施和对财产的查封、扣押、冻结措施，而应包括所有行政强制措施。
笔者认为，事实上因对行政强制执行措施不服而提起的行政诉讼可以分两种情况：第一种情况是，如果行政强制执行措施所实现的完全是原某项具体行政行为所确定的义务，而未导致产生新的义务，那么，该行政强制措施只是原某项具体行政行为的一个有机组成部分，即具体行政行为的执行部分，相对人对这种行政强制执行措施不服不能向法院提起行政诉讼；第二种情况是，如果行政强制执行措施在实现原某项具体行政行为所确定义务的同时，又导致形成了新的义务，那么就新的义务部分而言，该行政强制执行措施就是一项新的具体行政行为，相对人不服，可以单独对其提起行政诉讼。
五、行政强制措施的法律规范
由此可见，可以认为行政强制措施是一个范围宽广的概括性、包容性概念。它可以适用于不同的场合，所追求目标的也各不相同，从我国现行法对它的规定来看，也有很大的差异。一种是各个领域的单行法律、法规和规章规定的形式。这种形式的规定，一般都不直接使用行政强制措施的名称，而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法，如强制约束、强制带回、限制活动范围、强制离境、强制立即离境、扣留、查封、扣押、冻结、强制扣款、、强行拍卖等等。另一种是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法法》规定的形式。这种形式的规定，都是用行政强制措施概括地指称单行法律、法规和规章规定的名称不一的各种强制手段，如《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项规定的“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”。
立法通过对各种行政强制措施进行规范，来规范行政行为，尤其是行政强制。法律规定哪些机关通过什么形式可以设定哪些种类的行政强制措施，规定何种机关可以在什么条件下，按何种程序采用行政强制措施，采用行政强制措施限制相对人权利可以限制到何种程度，以及相对人对行政机关采用的行政强制措施（行为）不服，如何寻求救济和救济的途径等。通过法律对行政强制措施的上述规定，可以排除未经法律规定的行政强制措施的存在，也使有关行政机关采取行政强制措施的行为能受到法律的规范、约束和控制，还可以为复议机关和人民法院审查采取行政强制措施行为的合理性和合法性提供标准和依据。因此，从依法行政的角度出发，研究规范行政强制措施是一项长期的工作，值得我们探讨。
参考文献资料：
1.《警察行政强制的理论与实践》余凌云著中国人民公安大学出版社，2003年8月第122-156页；
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5.《强制执行的理论与实务》常怡主编重庆出版社，1992年第78-91页。
关键词：行政 强制 内河海事 行政强制
1.前言
《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《强制法》）于2012年1月1日正式实施，它是行政法领域中的一部重要法律，与《行政处罚法》、《行政许可法》并称行政程序立法的“三部曲”，有助于依法治理行政强制实务中“乱”、“滥”、“软”的现状。内河海事行政强制是国家法规赋予海事管理机构的权力，是海事管理机构维护行政管理秩序的重要手段。随着《强制法》颁布，部分海事行政强制规定已与该法发生冲突。因而，研究如何运用《强制法》以规范内河海事行政强制行为，系当前非常迫切的一个重要课题。
2.内河海事行政强制的变与不变
（1）内河海事管理机构实施行政强制措施的权力不变。根据《强制法》第十条第二款之规定，由于内河交通安全管理尚未制定法律，而且属于国务院行政管理职权事项，因此，《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称《内河交通安全管理条例》）规定的行政强制措施仍然有效。当然，是否符合《强制法》有关行政强制措施的定义，下文将予以分析。
（2）内河海事管理机构无直接行政强制执行权。根据《强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律规定。由于内河交通安全管理尚未制定法律，无法律授权，要实施强制执行，只能申请人民法院强制执行。而且，《内河交通安全管理条例》涉及的强制执行规定应当予以调整及清理。
（3）部门规章规定的行政强制措施应当清理。《强制法》第十条第三款规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。如：《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》（交通部【2004】第7号令）第二十二条设定的“禁止离港”，《中华人民共和国船舶安全检查规则》（交通运输部令2009年第15号）第十二条设定的“滞留、禁止船舶进港、限制船舶操作、责令船舶驶向指定区域、驱逐船舶出港”等处理意见，由于与《强制法》规定相抵触，也是无效的行政强制设定。
3.行政强制分析3.1行政强制的特点
行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，具有行政性、服从性、物理性、依附性四个特点，
其中，物理性是指行政强制直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为，其是可见动作的有形行为，而不是无形行为；不仅是意思表示，还是实际行为。利用物理性特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令相区分。这是确定或设定内河海事行政强制的重要方法之一。3.2行政强制措施的理解
《强制法》中的行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。五个要素：实施主体、目的、对象、时限、行为动作。可从以下三方面理解其含义：
行政强制措施是一类具体行政行为，即其物理性特点。
行政强制措施是一类暂时性措施。其不是对当事人身、财产权利的最终处分，也不是剥夺，而只是暂时限制。如没收是对当事人财产权利的剥夺，但查封、扣押并不改变财产的所有权。
行政强制措施系非制裁性措施。其系为便于行政决定的作出或者行政目的的实现，不作为制裁手段。
3.3行政强制执行的理解
行政强制执行必须有一个实施前提。即必须存在一个已生效的行政决定，由于行政相对人不履行该行政决定，由行政机关或人民法院强制执行该行政决定的行为，目的是保障该行政决定内容得到实现。
行政强制执行具有制裁性。其执行效果是对当事人人身、财产权利的剥夺。
行政强制执行具有终局性。执行的效果就是所依据执行的行政决定所表现的内容，除非行政决定被撤销或者执行错误。
4.海事行政强制措施的分析论证
4.1内河海事行政强制不足
一是法律层次低。《强制法》出台后，内河海事管理机构已无海事行政强制执行权，只能申请人民法院强制执行。二是物理性不强。基本仅只是意思的表述，缺乏可操作性，不是一种具体的行政行为，如责令停止航行或作业，责令改正等。三是实施条件不明确。如《内河交通安全管理条例》第六十一条规定，实施条件仅规定为“违反本条例有关规定的船舶”，非常笼统，与《强制法》规定不相符。
4.2海事行政强制措施确定原则及依据
依照行政强制措施的含义法定原则。即必须按照《强制法》行政强制措施的定义及其含义来确定，根据其各种属性包括暂时性、物理性、中间性非终局性、非制裁性、非剥夺性等进行判断。
依照行政强制的范围、条件的法定原则。《强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
4.3海事行政强制措施的分析论证
由于目前仅有《内河交通安全管理条例》规定的海事强制规定有法律效力，本文仅对其法律责任一章设定的各项行政强制作如下甄别：
按照行政强制设定法定原则，带有“强制”字眼的规定均无效：根据《强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。《内河交通安全管理条例》系行政法规，其规定的“强行拖离、、强制恢复、强制清除、强制设置标志、强制打捞、强制卸载”共七种，属于行政强制执行方式，已超出法律规定的范畴，应及时调整和清理。
依照行政强制措施含义法定原则及其属性对其他海事强制规定进行判别，具体如表1。
5.传统海事行政强制措施的行政行为属性研究
传统海事行政强制措施并不符合《强制法》有关行政强制措施的规定，但它确实是一种行政行为，那究竟是一种什么性质的行政行为呢？目前，法律法规除对行政许可、行政处罚、行政强制进行立法外，对其他行政行为还未立法，法律学术界对此种行政行为特别是“责令性”行政行为，归为行政命令，是行政决定的其中一种。
5.1行政命令的概念
行政法上的“行政命令”，是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为（作为或不作为）的意思表示，是行政行为的一种形式。本文所讨论的行政命令均指行政法上的行政命令。
5.2行政命令的特征
行政命令行为具有强制性、职权性、指令性等特征。
5.2.1行政命令与其他行政行为的区别
（1）行政命令与行政处罚的区别 。
行政处罚是指行政机关对行政相对人违反行政法上规定的强制性义务、破坏行政管理秩序的行为的一种行政惩戒措施。
在行政管理的有关法律文件中，行政命令的设定多是以“责令”的形式出现。在法律法规“法律责任”的章节中，经常出现在对行政相对人进行处罚的同时，还规定应当责令行政相对人为一定行为或不为一定行为。
5.2.2行政命令与行政强制措施的区别
行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由、或公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政命令的作出是为相对人设定了作为或不作为的义务，属于行政主体作出的法律行为。行政强制措施是行政机关对相对人的财产与人身直接进行处置，属于行政主体作出的事实行为。
法律关系中承担的义务不同。行政命令法律关系中承担作为或不作为的义务是行政相对人，行政相对人应当按照行政主体的要求为一定的行为或不为一定行为。行政强制法律关系中，行政主体直接对行政相对人的人身或财产进行处置，行政相对人无需为或不为一定的行为。
在行政执法程序中所处的位置不同。行政命令属于执法程序中的管理行为，行政强制措施属于执行行为。
5.2.3“责令性”行为的性质
许多法律文件规定的责令，既不是行政裁决行为，也不是行政处罚中的财产罚和行为罚。而是责令限期改正，责令停止航行，责令离岗，责令清退或者修复场地、责令拆除违章建筑等。这种行政行为从本质上是属于一种行政命令，它具有命令性、补救性、义务性、相继性的特征。行政主体依法要求相对人为一定行为而实施的责令，是行政执法中的一种独立的具体行政行为即行政命令行为。责令性行政行为具有具体行政行为的特征，在行政诉讼中，属司法审查的范围。
6.实施海事行政命令的建议
通过对行政命令的理解，目前传统的海事行政强制措施还是比较适宜以海事行政命令的形式作出。建议如下：
（1）将传统的海事强制措施，特别是“责令性”行政行为，以行政命令的方式作出。在过渡期，海事法规部门应研究行政命令的法律属性，并出台实施指引，明确行政命令的作出程序及方式，统一执法行为，用于指导基层执法，以暂时填补《强制法》颁行后带来的法律真空。
（2）加快立法进程。我国内河海事行政强制立法层次低、法律效力低，要解决这些问题，应结合目前海事行政管理实际需要，加快立法进程。通过立法，明确海事行政强制的设定权限，从源头上规范海事行政强制。依据《强制法》修订海事行政强制法规时，应充分考虑海事监管工作的特点，在与上位法保持一致的前提下，不但应当体现《强制法》的条文要求，还应体现《强制法》的立法原则和宗旨，明确行政强制措施的种类和实施条件，制定严格的海事行政强制实施程序。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.016
关键词：城市管理 行政强制措施 行政强制执行
《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）是行政领域中的一部重要法律，与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政立法的“三部曲”。该法历经五次审议，于2011年6月30日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2012年1月1日起施行。《行政强制法》对行政强制的设定和实施作了规范，创设了许多新制度，作出了许多新规定，对城管执法将带来重要影响。城市管理行政执法机关（以下简称城管机关）掌握行政强制权并能够根据行政实务需要依法作出行政强制行为，具有重大现实意义和法制功能意义[1]。本文对《行政强制法》施行对城管执法带来的影响作一分析。
一、对实施行政强制措施的影响
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。城管机关有权实施的只有查封（场所、设施或者财物）、扣押（财物）以及法律、行政法规规定的其他行政强制措施。《行政强制法》对城管机关实施行政强制措施的影响主要体现在以下几个方面：
（一）确立了相对集中行政强制措施权
城管机关依据行政处罚法行使的是相对集中行政处罚权，但是否能行使相应的行政强制措施权呢？如果与行政处罚有关的行政强制措施不由城管机关行使，相对集中的行政处罚权就难以落实。因此实践中城管机关或根据地方性法规、规章，或根据法理行使着行政强制措施权。但这个问题一直存在争议。有的观点认为，行政处罚权和行政强制措施权是两个独立的行政权力，依法取得相对集中行政处罚权的城管机关并不当然取得相应的行政强制措施权。行使相对集中行政处罚权的行政机关不能同时行使相关的行政强制措施权[2]。
《行政强制法》第17条第2款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”的规定，确立了相对集中行政强制措施权。这样从法律的层面直接授予城管机关相对集中的行政措施权，不需要由国务院或者省级人民政府一一授权。相关行政处罚权集中到城管机关后，与行政处罚相关的行政强制措施权就从原行政机关的职能中分离出来，由城管机关实施。
（二）行政强制措施权不得委托
根据一般的行政法理，为了确保行政管理权的运作效率，提高行政管理效果，行政职权委托他人行使乃行政实践的确切需要[3]。《行政处罚法》规定，行政机关依据法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。因此，城管机关许多下属事业单位根据委托以城管机关的名义行使行政处罚权。在《行政强制法》草案审议时，有些常委会组成人员和专家指出，目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇佣临时人员执法，执法的随意较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象，因此，《行政强制法》第17条第1款规定，行政强制措施权不得委托。这样，城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位，就无权实施行政强制措施。
（三）法律、法规以外的规范性文件不得作为实施依据
行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，城管机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施，不能以规章、政府文件为依据来实施行政强制措施。另外，地方性法规不能设定“其他行政强制措施”，因此城管机关不能以地方性法规为依据实施“其他行政强制措施”。
（四）实施行政强制措施应当遵守法定程序
《行政强制法》规定了实施行政强制措施的程序，其中告知程序、制作现场笔录程序以及制作决定书程序是目前城管执法实践中没有实行或容易忽略的。
告知程序：应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。
制作现场笔录程序：应制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。
制作决定书程序：城管机关决定实施查封、扣押的，应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
（五）实施行政强制措施应当遵守期限
为了促使当事人能接受调查处理，不少地方性法规对查封、扣押财物的期限没有作具体的规定，而是原则规定可以暂扣至当事人接受处理或接受处罚后。如《上海市市容环境卫生管理条例》第25条第2款规定“当事人接受处理后，城管执法部门应当及时返还暂扣的物品与相关工具”。
《行政强制法》明确规定了查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日。但是，法律、行政法规另有规定的除外（如《无照经营查处取缔办法》规定实施查封、扣押的期限不得超过15日）。延长查封、扣押的决定应当告知当事人。《行政强制法》施行后，就不能以地方性法规的规定来确定查封、扣押期限，而必须依据《行政强制法》的规定。另外，依据《行政强制法》第69条“本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日”规定，查封、扣押的期限是含法定节假日的。
二、对实施行政强制执行的影响
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行包括行政机关强制执行和申请人民法院强制执行，其中城管机关强制执行的方式包括加处罚款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。《行政强制法》对城管机关行政强制执行的影响主要体现在以下几个方面：
（一）对代履行作了普遍授权，统一了代履行条件
在城市管理领域，曾有不少法律、法规、规章的条款对当事人逾期不履行城管机关整改决定作出了可以由他人代为履行整改决定，并由违法行为人承担代履行费用的规定。如《杭州市市政设施管理条例》第57条规定，“损害市政设施和影响市政设施安全的行为，由城市管理行政执法机关责令行为人限期改正，逾期不改正的，市政设施行政主管部门可组织实施代整治，费用由行为人承担”。但以前没有专门立法，相关条款对代履行的主体、费用、程序等问题规定的也不系统、不完整。
《行政强制法》第50条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
《行政强制法》对代履行所作的新规定主要有：（1）将代履行作了普遍授权，只要符合法定情形，城管机关就可以实施代履行，不需要法律、法规的单个授权[4]；（2）统一了条件：当事人不履行义务时才可适用代履行，当事人不履行义务不是指当事人逾期不履行，而是指经催告仍不履行；（3）统一了范围：代履行限于后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的情形；（4）明确了代履行的程序：如代履行前送达决定书；代履行三日前，催告当事人履行。（5）建立了立即代履行制度：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。
（二）确立了催告程序
催告程序是指当行政相对人不履行行政决定时，行政主体在实施行政强制执行之前以法律形式向行政相对人发出通知,督促其自觉履行行政决定，并催告如在一定期限内仍不履行行政决定，将对其采取强制执行的具体行政行为[5]。通过催告，以期待“当事人的自我履行”。“期待当事人的自我履行”可以说是行政强制执行的核心精神，任何行政强制执行应当期待当事人的自我履行，催告便成了“整个行政强制之核心”[6]。
无论是由行政机关自行实施行政强制执行还是由行政机关申请人民法院强制执行，作出原行政决定的行政机关都应履行催告程序（立即实施代履行和加除罚款除外）。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；行政机关申请人民法院强制执行前，也应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关才可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。催告书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
（三）建立了执行和解制度
传统行政法学认为，在行政强制执行过程中，不可能出现免除或者变更义务的情况。对于行政权力享有者来说，行使行政权力既是权利，也是义务，必须依法行使，不得放弃或者自由处置[7]。执行和解制度是和这一理论相悖的，因此长期以来该制度在立法上没有得到确立。当然在具体执行实践中，却出现了不少的此类现象。现代行政法学认为，行政强制执行和解有利于节省执行成本，又充分适应了积极行政的发展趋势，体现了对相对人权利的尊重和保护[8]。因此，《行政强制法》确立了执行和解制度。
执行和解制度的具体内容包括：（1）执行和解形式：行政机关与当事人达成执行协议；（2）执行和解前提条件：不损害公共利益和他人合法权益；（3）执行和解具体方式：约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金（但不能减免罚款本金）。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。
在执行中，城管机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合社会主义和谐社会的要求，可以说这是行政强制执行制度中的一个亮点。
（四）规定了加处罚款的上限
《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，当事人逾期不履行行政处罚决定，到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。但没有作出加处罚款上限的规定。由于加处罚款是按日计算，在实践中会出现“天价”的加处罚款额，加处罚款额远远超过罚款数额，这样一方面加重了当事人的负担，将使人们对这样一种制度失去信心，导致不应有的抵触、对抗情绪；另外一方面如果执法机关不收，那就是有法不依，法律的尊严和权威将一扫而光，会使执法工作陷于无比的被动境地[9]，该制度起不到应有的效果。
自2009年4月1日起施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》规定加处罚款总额不得超出罚款数额，因此城管机关对不按规定停放机动车违法行为的罚款的加处罚款的上限有了规定。《行政强制法》第45条第1款规定：加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额。这样，城管机关对所有违法行为的罚款的加处罚款的上限都不得超过罚款数。
（五）规定了违法物的特殊程序
违法的建筑物、构筑物、设施涉及面广、社会影响大、社会关注度高，而且建筑物、构筑物、设施一旦拆除很难恢复，因此设定和实施比较谨慎[10]，《行政强制法》第44条规定了违法的建筑物、构筑物、设施特殊程序：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法。
该程序的特殊性主要体现在两个方面：一是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法。行政复议、行政诉讼不停止具体行政行为的执行是原则，而这个规定是对这一原则的突破，是对行政机关执行一般规定的例外。二是限期当事人自行拆除应当由行政机关予以公告。除了应履行催告程序外，还应当予以公告，限期当事人自行拆除。
另外要注意的是这里所指的依法是依照法律。实践中有地方性法规、规章及其他规范性文件已经设定行政机关自行，应当及时清理，不及时清理的，为无效设定，应申请人民法院强制执行[11]。
（六）缩短了申请人民法院强制执行的期限
长期以来，城管机关申请人民法院强制执行的期限是依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条的规定：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。现在，《行政强制法》缩短了申请人民法院强制执行的期限。
《行政强制法》第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。因此，城管机关在没有行政强制执行权的时候，申请人民法院强制执行的期限由“法定期限届满之日起180日内”缩短为申请行政复议或者提起行政诉讼“期限届满之日起三个月内”。
（七）建立了申请人民法院立即执行制度
《行政强制法》只规定了申请人民法院强制执行的期限，但没有规定人民法院作出执行裁定后的执行期限。《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》规定“非诉执行案件一般应当在立案之日起3个月内执结”。但《行政强制法》第59条规定“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行”，建立了申请人民法院立即执行制度。“立即执行”缩短的不是审查期限，也不是申请期限，而是执行期限——将一般非诉执行3个月的期限缩短为5日[12]。
（八）规定了行政机关取得行政强制执行权的特殊情形
《行政强制法》第13条规定“行政强制执行由法律设定。 法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，延续了我国多年来形成的申请人民法院执行为原则、行政机关自己执行为例外的行政强制执行体制。《行政强制法》第46条第3款重申金钱给付义务的执行“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行”的同时，作了但书规定“但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款”，该条款规定了行政机关取得行政强制执行权的特殊情形：具有行政强制措施权的主体可以通过先行采取行政强制措施的方式取得行政强制执行权[13]。
城管机关取得行政强制执行权特殊情形的要件包括：（1）强制执行权力仅限于金钱给付义务的执行，即将在实施行政管理过程中已经查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款；（2）当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼；（3）经催告当事人仍不履行。
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关键词：行政强制措施、形态、思路、可诉性
行政强制措施是我国行政执法实践中经常使用的手段，也是我国《行政诉讼法》规定的可诉具体行政行为之一。但究竟什么是行政强制措施？如何理解、规范和把握行政强制措施？在理论上和实务中却存在许多模糊认识。本文从行政强制立法需要出发，对行政强制措施的由来，现行法规定行政强制措施的意义和问题，现有理论对行政强制措施的认识和分歧，行政强制措施的范围、形态及其可诉性等问题展开研究。
一、我国行政强制措施的由来
1989年《行政诉讼法》颁布以前，我国现行法上没有行政强制措施这个概念。在文字表述上与行政强制措施比较接近的现行法上的概念，有宪法和《地方各级人大和地方各级政府组织法》规定的行政措施[1]，及《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》规定的强制措施[2]，但其含义与现在使用的行政强制措施很少或根本没有相通之处。宪法和《地方组织法》规定的行政措施包含两种含义，一是指具体行政行为，其形态表现为行政主体对具体事件作单方面处理；二是指抽象行政行为的一种形式，特指县级以上国家行政机关为执行本级人民代表大会及其常委会的决议或上级行政机关的决议或命令而规定的各种办法和手段，其形态表现为命令、决定、条例、决议等[3].宪法和《地方组织法》规定的行政措施显然是一个概括性、包容性的概念。仅将其按第一种含义即具体行政行为来理解，仍然是比行政强制措施范围大得多的概念。《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》规定的强制措施本质上属于针对犯罪嫌疑人和排除防碍诉讼行为的司法行为，与行政强制措施性质截然不同。1989年以前，现行法上虽然没有直接使用行政强制措施这个概念，但并不表明现行法上没有具体的行政强制措施方式的规定，更不表明实践中没有采取行政强制措施的行为。据统计，1989年以前规定
具体行政强制措施的法律、法规为数不少[4]，行政强制措施的具体名称和形态也多种多样。其中限制人身自由的行政强制措施主要有：对人身的强制约束、强制传唤（《治安管理处罚条例》），强制带回、人身搜查、人体检查（《海关法》），限制活动范围、强制离境（《外国人入境出境管理法》），强制隔离、强制立即离境（《艾滋病监测管理若干办法》）及人身扣留、强制实施行为、强制进入相对人处所等；限制财产权的强制措施主要有：对财产的查封、扣押、冻结、征缴滞纳金、强制扣款、、强制征收、强制拍卖、以物折抵等[5].这些具体的行政强制措施的存在正是《行政诉讼法》将行政强制措施纳入可诉具体行政行为范围的基础。继《行政诉讼法》之后，《行政复议条例》（1990年）、《行政复议法》（1999年）和《国家赔偿法》（1994年）分别将行政强制措施明确纳入可申请行政复议和可请求国家赔偿的行为范围之中。《行政诉讼法》颁布12年以来，各单行法律、法规对行政强制措施的规定基本沿袭《行政诉讼法》颁布以前的轨迹发展。
根据最新统计，新中国成立到1999年，我国现行有效的法律、行政法规和部门规章共10369件，其中法律314件，行政法规1584件，部门规章8469件。在314件法律中，规定行政强制措施的有33件，占10.5%；在1584件行政法规中，占1.7%.另据全国人大常委会法工委向十个省、自治区、直辖市发函调查，地方性法规和地方政府规章中也规定了一些行政强制措施。如河南省制定和批准的329件地方性法规中，有65件规定了行政强制措施，占19.8%；四川省规定和批准的155件地方性法规中，有32件规定了行政强制措施，占20.6%上海市政府制定的500多件政府规章中，有26件规定了行政强制措施，占2%.[6]上述33件规定行政强制措施的法律涉及的执法主体有：县级以上各级政府和公安、国家安全、海关、环保、林业、审计、卫生、动植物检疫机关和机关等。上述71件规定行政强制措施的行政法规涉及的执法主体要有；工商、技术监督、城建、土地、规划、教育、民政、边防、港务监督、渔政、水产管理及商品流通部门。从上述统计数字可以看出，我国有采取行政强制措施权的行政机关比较多，行政强制措施通常是作为一种行政执法手段被使用的，行政强制措施存在领域非常广泛，存在的形式也是多种多样的。
还必须看到，在我国行政管理实践中，政府针对社会、经济生活中出现的集中和突出的社会问题，经常采取集中时间、集中力量的突击行动，进行专项“治理、整治和打击”，如“严厉打击假冒伪劣商品”的行动，“整顿集贸市场小摊贩”的行动，“扫黄打非”行动，“拆除（城市）私搭乱盖违章建筑”的行动等等。这类集中治理行动，一般都是由国务院或者省、市政府发出通知，实行“严厉查处、有效整治、决不姑息”。在这类行动中，行政机关往往采取超过法定限度和范围的行政强制措施，以收加强打击力度的效果。[7]这类行动往往被看作行之有效的行政管理方式或手段，并因此而被频繁使用。
通观行政强制措施的发展过程和具体形态，我们可以看出，行政强制措施与行政执法过程紧密联系在一起，是行政执法过程中采用的强制性手段，而且常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备。从理论和行政执法的特点上来讲，行政强制措施是不可缺少的手段。当前行政执法难的现实，也使行政执法机关更加偏爱行政强制措施。这也是推动法律、行政法规、规章设定行政强制措施的现实原因。
通观行政强制措施的发展过程和具体形态，也有两个问题不容忽视：一是行政强制措施作为对行政强制性手段的综合概括，究竟包括哪些具体形态行政强制措施方式？进而言之，各领域单行法律、法规规定的具体的强制方式，哪些应归于《行政诉讼法》规定的行政强制措施？二是如何认识行政强制措施，是什么因素决定着行政强制措施的可诉性？
二、我国现行法规定行政强制措施的意义和问题
由前述分析可知，我国现行法规定行政强制措施的形式有两种，一种是各个领域的单行法律、法规和规章规定的形式。这种形式的规定，一般都不直接使用行政强制措施的名称，而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法，如强制约束、强制带回、限制活动范围、强制离境、强制立即离境、扣留、查封、扣押、冻结、强制扣款、、强行拍卖等等。这种形式的规定，既是为行政机关在行政执法过程中使用强制手段提供依据，又是对行政执法实践的总结和对行政执法实践需要的回应。由前述统计数字可以看出，规定行政强制措施的地方性法规和地方政府规章，在被统计的地方性法规和规章中所占比例，多数远远高于规定行政强制措施的法律、行政法规和部门规章在所有法律、行政法规和部门规章中所占比例。这从一个侧面说明，离行政执法实践活动越近，对行政执法实际感知越深的法规和规章制定者，越容易规定行政强制措施，与此相反，中央级国家机关规定行政强制措施相对比较审慎。
另一种是《行政诉讼法》、《行政复议法》（1990年颁布的《行政复议条例》也规定了行政强制措施）、《国家赔偿法》和《立法法》规定的形式。这种形式的规定，都是用行政强制措施概括地指称单行法律、法规和规章规定的名称不一的各种强制手段，如《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定的“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”。这种规定形式是对单行法规定的名称不一、形态各样的行政强制手段的综合概括，其初衷或目的，是实现对单行法规定的这类强制性手段进行设定上的和复议、诉讼上的制约，并对其违法造成的损害后果进行国家赔偿。如果说单行法律、法规和规章规定行政强制措施是对行政执法实践需要的回应的话，那么，《行政诉讼法》等法律对行政强制措施的规定，则一方面可以统合名称不一、形态各异并散见于各单行法律、法规和规章中的强制手段，另一方面，也可以为行政复议、行政诉讼和国家赔偿活动实现对这些强制手段的事后制约提供明确的指向。
综合分析以上两种规定形式，其意义至少有如下几个方面：
第一，单行法律、法规和规章对强制性手段的规定或认可，在一定程度上适应了行政执法实践的需要，也与加强行政执法的总体政策思路相吻合，并且符合强制实现法律的方式本身对力度的要求。从更广泛的意义上分析，行政执法是实现法律内容的方式之一，行政执法者在执法过程中必须拥有足以排除各种抵抗或妨碍的强制手段，否则，行政执法将不会形成任何权威，也无法实现行政执法预期的效果。从这个意义上说，单行法律赋予行政主体采取强制性手段的权力也是必须的。
第二，《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《立法法》对行政强制措施的规定，使名称不一、形态各异的行政强制性手段，从属性和特征上被统合到一类“行为”之中，并被置于“行政强制措施”名下，解决了理论上和立法上对该类强制性手段难以穷尽列举的困难，也解决了列举的烦琐和不周延的问题。《行政诉讼法》等法律对行政强制措施的规定，还在一定程度上填补了各单行法律、法规、规章重授权、疏监督的漏洞，并将这类强制性手段置于复议机关和人民法院的经常性监督之下。
第三，单行法律、法规和规章的规定，与《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法》的规定相结合，使显得散乱的众多强制性手段有了明确的类别归属，也使《行政诉讼法》等法律概括、统合的行政强制措施有现实的依托。两种规定的结合，在一定程度上产生了相得益彰的效果。
综合分析以上两种规定形式，也可以发现至少存在以下问题：
第一，《行政诉讼法》等法律规定的行政强制措施是作为具体行政行为的一种形式出现的。而《行政诉讼法》等法律规定的行政强制措施的实际所指应是行政机关“对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，并使其保持一定状态的手段”，[8]这种强制性手段源于法律、法规和规章的规定，“它或者服务于行政违法案件的查处，或者服务于行政强制执行的实现，或者服务于法律、法规规定需要即时强制的状态，也可能为其他种类的具体行政行为服务。”[9]正是这种强制性手段的服务性，使其容易与其他具体行政行为相混淆，因为在许多时候，这种强制性手段及其使用是某一特定具体行政行为完整过程的组成部分。从作为方式、方法的强制性手段，到对众多强制性手段概括和统合的行政强制措施，是如何实现从方法、手段到具体行政行为的转化？现有法律规定和现有理论的解说都存在难以自圆其说的问题。这也是在行政强制措施问题上存在众多歧见的重要原因之一。
第二，既然行政强制措施是对众多行政强制性方法、手段的概括和统合，那么，从逻辑上讲，行政强制措施应该是对众多强制性方法、手段的概念抽象。对强制性方法、手段抽象概括而成的概念——行政强制措施，同被抽象概括的实务原型——强制性方法、手段，在根本属性上应该是同一的。如果不同一，就犯了逻辑错误。如同水果是对苹果、香蕉、桔子和梨等的抽象概括一样，水果同香蕉、苹果、桔子和梨在根本属性上是一致的。学界存在的关于行政强制措施不包括行政强制执行措施的认识，[10]与上述逻辑环节上的处理不当有关，我国理论界和实务界在行政强制措施问题上存在的模糊认识也或多或少与此有关。
单行法律、法规和规章规定强制性方法或手段，多数重授权、疏规范和监督。《行政诉讼法》等法律规定行政强制措施重事后监督或救济，而对采取行政强制措施过程中的实体条件和程序条件建设，通常是鞭长莫及。这就使二者的衔接常常出现问题：法院审理以行政强制措施为诉讼标的案件，常常因为缺少实体标准和程序标准而难以作出判决，这就给加快有关行政强制措施的立法提出了非常现实的要求。
三、现有理论对行政强制措施的认识和分歧
《行政诉讼法》颁布以前，行政强制措施并未引起我国理论界的关注和重视，甚至在众多的行政法教科书和专著当中都没有涉及行政强制措施[11]，更谈不上深入研究了。《行政诉讼法》将行政强制措施纳入可诉具体行政行为的范围以后，这种状态有所改变。围绕行政强制措施的含义和范围，形成了不同的认识和观点。较有代表性的有；第一，认为行政强制措施是指行政机关对不履行义务的相对人采取的直接的强制措施，相当于通说行政强制执行中的直接强制[12].第二，认为行政强制措施是指行政机关对不履行义务的相对人采取的各种强制手段或方法，包括直接、间接强制措施，换言之，行政强制措施就是行政强制执行措施[13].第三，认为行政强制措施是指行政机关为实现行政管理目的而采取的各种强制手段，既包括强制执行措施，也包括强制预防、强制保全、强制恢复、强制制止措施；不仅指直接强制，还包括间接强制；不仅包括依一般程序实施的强制措施，还包括即时的强制措施。[14]第四，认为行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强行限制的一种具体行政行为，也被称为即时强制。[15]第五，认为行政强制措施是行政机关为了预防、制止或控制危害社会的行为发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。行政强制措施与行政强制执行即时强制都带有强制的共性，但三者是有区别的三种强制形式。[16]
上述观点的提出，不仅丰富了理论界和实务界对行政强制措施的认识，而且为进一步研究和探讨行政强制措施奠定了基础和提供了条件。分析、比较各种观点，可以发现，其共同点有如下两个方面：第一，不论是以“强制手段”，还是以“强制措施”作为中心词揭示行政强制措施，都强调行政强制措施的强制性。这使我们有理由认为，各种观点所探讨的行政强制措施，是与非强制性的倡导、指导性措施相对应的、并一般不为被强制的相对人自愿接受的一类措施。第二，各种观点都强调行政强制措施是由行政机关或行政主体采取的强制手段、强制措施或具体行政行为。这在《行政诉讼法》已将行政强制措施列为一种具体行政行为的大背景下，使我们有理由认为，强制手段、强制措施和具体行政行为虽然说法不一，但它们所指称的事物应该是同一的，至少是相近的。
分析、比较各种观点，同样可以发现，其分歧点主要有以下几个方面：第一，各种观点所指称的行政强制措施涵盖的范围差异巨大。有的观点认为行政强制措施仅指传统行政强制执行中的直接强制；有的观点认为行政强制措施等同于传统上的行政强制执行；有的观点认为行政强制措施涵盖传统上的行政强制执行和行政即时强制；有的观点认为行政强制措施仅指行政即时强制；还有观点认为行政强制措施与行政强制执行和行政即时强制有共性，但又不同于行政强制执行和行政即时强制，而是指那些对人身、财产和行为自由进行暂时性限制的手段，并以“暂时性限制”这一属性，将其同行政强制执行和行政即时强制区别。也因为其“暂时性限制”这一属性，认为“在需要采取行政强制执行情况时，常先采取行政强制措施”。[17]换言之，行政强制措施也可以用于行政强制执行之中。第二，各种观点对行政强制措施内涵和属性的揭示事实上存在差异，有的观点以方法或手段揭示行政强制措施；有的观点以措施或行为揭示行政强制措施。行政强制措施到底是一种方法、手段、措施，还是一种行为？或者既是方法、手段、措施，又是行为？[18]可以说各种观点表述多于分析和说理，而且常常在论证过程中交替使用各种不同的说法。
上述认识分歧的存在，究其原因主要有三个方面：一是《行政诉讼法》等法律在规定行政强制措施的同时，也给理解行政强制措施留下了较大的弹性和空间，立法和司法解释又未及时加以弥补；二是我国行政法理论对单行法律、法规和规章规定的各种强制手段，及行政执法实践中使用的各种强制方法，缺乏理性的总结、归纳和抽象概括，对行政强制措施进行学理研究的准备和积累不足，致使立法在规定了行政强制措施以后，本应紧跟其后的相应权威性解释，因缺乏深厚的理论背景而无所适从，不得不长期保持沉默。三是立法上将行政强制措施作为一个新概念引入现行法，未考虑与长期沿用的行政强制执行等概念的协调问题，而相应的理论又与立法相呼应，未能进行有说服力的理论研究和理论说明。所有这些，都在一定程度上使行政强制立法对行政强制措施的规范困难重重。
当然，也必须看到，行政强制措施作为一个不确定的法律概念，其优点也是明显的，它可以根据社会的发展和立法的需要，对其进行扩张性或限缩性理解或解释，以适应实践和发展的需要。
四、行政强制措施的范围和形态分析理论认识上的分歧，给实践、特别是行政诉讼实践识别和把握行政强制措施，进而决定是否可以提起行政诉讼和是否可以作为行政案件受理带来了难题，也给行政强制立法规范行政强制措施带来了难题。理论认识上的分歧，还说明我们对行政强制措施的研究尚不够深入，未形成有说服力的理论说明。这就产生了对行政强制措施及其范围和形态进行分析和研究的必要。
从语义上分析，措施是指“针对某种情况而采用的处理办法（用于较大事情），如计划已经订出，措施应该跟得上”。[19]依此认识，行政措施当指行政主体针对某种情况行使行政权力而采取的行政处理办法。我国《宪法》和《地方组织法》正是沿此认识而使用行政措施的。仔细推敲，尽管可以用办法解释措施，用行政处理办法解释行政措施，但办法和措施之间还是有细微差别的，即办法偏重用于处理较小的事情，而措施偏重用于处理较大的事情；办法本身含义直白，似不需要再作解释即可让人明白，并一般不会产生歧议，而措施的含义相对抽象，至少没有办法那样直白、那样具体。正是由于措施本身的相对抽象性和办法本身的具体性，措施可以囊括各种办法，行政措施可以囊括各种行政处理办法。所有这些，都可以从《现代汉语词典》将措施解释为用于处理较大事情的办法中得到部分说明。还必须指出，措施虽然没有办法那样直白和具体，但措施也是应用范围较广，少有歧议而又容易理解的语言符号。正因为如此，采取措施已成为谈及处理问题的日常用语中使用频繁较高的人所共知的说法。还必须说明，措施和用于解释措施的办法，按汉语的习惯，都应属于名词或名词系列，行政措施、行政强制措施的中心词都是措施，由此也可以推知，行政措施和行政强制措施都是名词词组。
我国行政法的早期理论沿袭传统语义习惯，在行政法意义上将行政措施特定化为一个学理概念，并将其理解为“行政机关在进行行政管理活动时，对于具体事件所作的单方处理”。[20]很明显，行政法理论在这里所使用的行政措施，已经同《宪法》和《地方组织法》规定的行政措施在含义和范围上有了一定的分野，它剔除了《宪法》和《地方组织法》规定的行政措施中属于抽象行政行为的部分，保留了作为具体行政行为的部分。随着立法实践的进一步发展和行政法理论研究的进一步深入，行政措施逐渐被具体行政行为所取代。[21]目前，具体行政行为已经成为理论上和实践中一个基础概念，但从行政措施到具体行政行为的演变过程是不应该被遗忘的，它对于我们理解和分析行政强制措施也是有帮助的。
行政强制措施是在行政措施的基础上，用“强制”一词对行政措施的范围和属性加以限定，与行政措施相比，行政强制措施的范围缩小了，其属性也有了“强制”的限定，但其内涵和实际所指仍然应该是一类具有共同属性的办法或手段，只不过是带有强制性的一类办法或手段罢了。因此，行政强制措施仍然是一个概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形态的、甚至差异较大的不同形态的具体的行政强制措施。
有些学者在论及行政强制措施时十分明确地指出，“行政强制措施包括行政（强制）预防措施、行政（强制）制止措施和行政（强制）执行措施”。[22]换言之，行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于事态紧急的场合，以制止危害、消除危险；还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的作出。[23]场合的不同，目标追求的差异，都使行政强制措施呈现不同的形态，与相对人权益的关系，法律对其规范和要求的侧重点，救济的渠道和途径也有许多差异。但不论有多么大的差异，都属于此种行政强制措施与彼种行政强制措施的差异，而不是行政强制措施与非行政强制措施的区别。那种把行政强制执行措施排除在行政强制措施之外，或者把行政强制措施等同于行政强制执行，以及把即时强制与行政强制措施对立起来的做法都是欠妥当的。
笔者认为，根据使用场合和所追求目标的不同，并考虑到与行政强制的形式相对应，可以将行政强制措施划分为以下三种类型或形态：
一是执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定义务的相对人，为促使其履行义务或实现与履行义务相同状态所采取的强制措施，又可以称为行政强制执行措施，甚至直接称为行政强制执行。这一部分在德日等国被看作行政强制的基本形态，也是不少国家和地区行政强制立法比较发达的部分。[24]这里隐含着一个问题，即行政强制执行与行政强制措施到底是一个事物，还是两个不同的事物？对此，学术界存在不同的看法。有的学者认为，“行政强制执行是现代法治国家中行政强制措施的最基本的类型”，[25]并将行政强制执行同即时强制和行政调查并列置于行政强制措施之下，作为行政强制措施的下位概念而存在。[26]很明显，该学者是将行政强制执行作为一种行政强制措施，而且是最基本类型的行政强制措施来看待的。因此，行政强制执行与执行性强制措施大体相等同。也有的学者认为，行政强制执行以具体义务的存在为前提，是实现具体义务的程序性活动，通常属于某个实体性具体行政行为的一部分，即执行程序部分；而行政强制措施不一定以某种具体义务的存在为前提，是独立存在的实体性具体行政行为。[27]行政强制执行与行政强制措施“是一种相互交叉和包容的关系，没有动态的行政强制措施行为，行政强制执行无法实现，但行政强制措施行为仅是行政强制执行的一部分。”[28]很明显，这种观点把行政强制措施看作是可以应用于行政强制执行过程的措施，用于行政强制执行过程的措施就是行政强制执行措施。其实，稍加分析即不难看出，无论从字面上理解还是从实务中考察，行政强制执行与其说是一种行为，倒不如说是一个过程。在这个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于相对人，以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施，法律也有主体、方式、程序和时限等要求。行政强制执行是对采取行政强制执行措施全过程的综合概括，其中起决定作用、居于中心地位的仍然是行政强制措施。由于采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容，故在理论上和实务中习惯于将其称为执行性强制措施，它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施排除在行政强制措施之外，在逻辑上是说不通的。
二是即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行作出具体行政行为，而直接对相对人的人身、财产或行为采取的断然行动。行政即时强制的决定与实施往往同时作出，二者之间一般没有时间间隔，也很难作先后之分。因此，在实务中观察，行政主体采取的是一个断然的行动，有关相对人感知的是限制或影响自身权益的手段或措施。这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外，由于即时强制是在事态紧急的情况下实施的，其过程相对短暂，其程序也比较简单、甚至没有强制性程序，故行政即时强制措施几乎可以等同于行政即时强制。但是在观念上，我们仍然可以将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的行政强制措施，简称行政即时强制措施。
三是一般性强制措施。这类强制措施是行政机关为了查明情况，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实需要，依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。与执行性强制措施不同，在采取这类强制措施之前，并没有为被强制的相对人设定义务的具体行政行为存在，采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务，其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求目标的不同而不同，可能是为了查明情况，也可能是为了预防、制止或控制违法行为、危害状态，还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的作出。与即时强制措施也不同，在采取这类强制措施之前，不存在作为即时强制事实条件的“紧急事态”，一般也没有其他特别紧急的情况，它完全是在“不紧急”或正常情况下根据需要采取的行政强制措施。
根据采取强制措施的目的和适用场合的不同，可将一般性强制措施划分为行政强制检查措施、行政强制预防措施、行政强制制止措施和行政强制保障或辅助措施。行政强制检查措施是行政机关为查清事实，依职权对有关公民采取的传唤、留置盘问和对相关场所、行驶车辆进行强制性检查等措施。行政强制检查措施不以相对人违法为前提，通常适用于事实尚不清楚的场合。行政强制预防措施是行政机关对可能危害行政管理秩序或他人合法权益的人或物，实施强制控制，以防止危害发生的行政强制措施，《治安管理处罚条例》规定的对本人有危险或者对他人安全有威胁的醉酒状态中的醉酒人，强行约束到酒醒的措施即属此类。行政强制措施适用于危害可能发生，不采取强制措施不足以防止危害发生的场合，其目的是防止这种危害的发生。行政强制制止措施是指行政机关针对正在实施危害行政管理秩序或他人合法权益行为的相对人，为制止其危害行为而对其人身自由或财产采取的强制措施。如交通管理法律、法规规定的对超速车辆的扣留，《海关法》规定的强制带离现场等措施即属此类。行政强制制止措施适用于危害正在发生而尚未结束的场合，不采取强制措施，危害会进一步扩大。其目的是防止危害的扩大。行政强制保障或辅措施，是为保障“以后的行政管理工作正常有效地进行”[29]或者辅助具体行政行为的作出，而实施的强制措施。没有该强制措施的保障或辅助，行政管理工作就无法或很难有效进行。后续的具体行政行为也无法实施或很难有效的实施，如行政执法中的查封、扣押、冻结、强制检查等措施即属此类。行政强制保障或者辅措施多适用于惩罚性具体行政行为作出之前，而相对人又有明显逃避惩罚迹象的场合。其目的是使后续的具体行政行为顺利实施并保障其内容落到实处。
也有的学者同样根据上述标准，将一般性强制措施划分为预防、制止性强制措施和保全性强制措施，[30]这种划分的结果与前述划分的部分内容相一致，或在前述划分中可以找到相对应的部分。
无论哪一种一般性强制措施，都有一个共同点，即都不是为实现某个具体行政行为的内容而采取的，也不是出于事态紧急而实施的。因此，它不以具体行政行为的先行存在为前提，但它的采取可能成为实施后续具体行政行为的准备或前奏，当然，也不必然引起后续具体行政行为的实施。一般性行政强制措施是法律、法规和规章赋予某些行政机关进行日常行政管理的一类手段或办法，这类手段或办法通常在行政机关行政执法或履行其职责过程中使用。就目前规定这类行政强制措施的法律、法规和规章的规定来看，采取这类行政强制措施的前提条件和情势范围尚不很明确，是否采取和采取何种强制措施，多由行政机关根据需要权衡和裁量决定。
必须指出，从对规定行政强制措施的法律、法规和规章的统计来看，绝大部分行政强制措施都属于这类在日常行政管理过程中，作为管理办法和手段的、非执行性的强制措施。《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定的行政强制措施也主要指这类一般性强制措施。[31]
此外，政府针对社会、经济生活中出现的突出问题所采取的“专项治理”措施，实际上是调动有关国家机关在特定时间内采取的共同行动，其中涉及到采取行政强制措施，也涉及到实施相应的行政处罚，还涉及到追究刑事责任。“专项治理”措施，似是对包括上述措施、处罚和追究刑事责任在内的综合行动的概称或统称，这不是本文意义上的行政强制措施，而是一般意义上处理和解决问题的办法。在“专项治理”行动中，存在有关行政机关采取行政强制措施的机会或可能性。从实务中考察，有关行政机关采取行政强制措施的情况还很多，其中有的属于执行性行政强制措施，如相对人对责令拆除违章建筑的决定不予履行，行政机关；也有的属于行政即时性强制措施，如对高危险建筑物采取的断然行动；还有的属于一般性行政强制措施，如强行预防、制止和控制措施。在不同的“专项治理”行动中，各种行政强制措施使用的情况并不一样，一般而言，使用一般性行政强制措施的情况居多。
通过上述分析可以看出，因适用场合和目标的不同，行政强制措施存在不同的种类或不同的形态。不同种类和不同形态的行政强制措施有许多差别，但不能就此人为地将某些种类和形态的强制措施排除在行政强制措施之外。行政强制措施作为强制办法和手段，既可以在强制实现义务内容的行政强制执行中运用，也可以在行政即时强制中运用，还可以在日常行政管理中，为查明情况或有效控制违法危害状态而使用。行政强制措施的对应概念是行政非强制性措施。识别行政强制措施，关键是把握“强制”二字，只要行政机关采用强制性办法或手段，约束、限制或影响了相对人的权益，该办法或手段就是行政强制措施。
五、对一般性行政强制措施的特别分析
如前文所述，一般性行政强制措施是行政强制执行措施和行政即时强制措施以外的行政强制措施。换言之，一般性行政强制措施，既不是为了行政强制执行而设，也不是为了应对紧急事态而设，其应用的时间和条件，分别是在行政机关作出最终行政处理决定之前，和行政机关在日常行政管理过程中情况尚不清楚，或情况虽已清楚，但为了保障后续具体行政行为的作出和有效实现，仍需要对相对人的权利进行暂时性限制的场合。采取一般性行政强制措施的目的，纯粹是为了查明情况或保障后续具体行政行为的有效作出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政强制措施应用范围较广，使用频率较高，法律对其规范的程度较低，行政机关采用一般性行政强制措施的随意性较大，一般性行政强制措施引起了立法机关、理论界和实务界普遍关注，以致于人们在谈到行政强制措施时，往往主要指这一类，《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定的可诉的行政强制措施也主要是指这一类。[32]
考察一般性行政强制措施的实务形态，并综合现有的理论认识，[33]对一般性行政强制措施的特点可以作如下归纳和概括：
第一，一般性行政强制措施具有限权性。尽管有的一般性行政强制措施在最终效果上对相对人并非不利，如强制戒毒，但就一般性行政强制措施的直接效果而言，它都是限权性的，而不是赋权性的。
第二，一般性行政强制措施具有暂时性。一般性行政强制措施是对相对人权利进行暂时性约束或限制，不是对相对人权利作最终的处理。如对财产的查封、扣押、冻结措施，其作用是限制相对人使用或处理被查封、扣押、冻结的财产，但该财产的所有权归属并没有因此而发生变化。待查明情况，或解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或由后续的具体行政行为对该财产进行相应处理（如没收）。
第三，一般性行政强制措施具有非制裁性。一般性行政强制措施至少不是以制裁为目的，而是以实现一定的行政目标为目的。因此，一般性行政强制措施的采取并不以查清相对人违法为前提，换言之，相对人可能是违法的，也可能不违法。由此特点，可以引发我们进一步思考：采取一般性行政强制措施的事实条件应该是什么呢？实务中，引发行政机关采取一般性强制措施的原因往往是有违法的嫌疑。何谓嫌疑？就只能交由有采取行政强制措施权的行政机关裁量判断了。
第四，一般性行政强制措施具有强制性。强制性本来是行政强制措施应有的属性。这里的强制性，是指行政机关不顾及相对人是否同意和接受，只要采取行政强制措施的条件成立，行政机关就可以对相对人采取强制措施，并且相对人不得自行抵抗行政强制措施。
根据现行有关法律、法规的规定，一般性行政强制措施的具体形式或手段主要有以下几种：[34]
第一，强制检查，包括对物的检查，对人体的检查，对人身的搜查，对场所的检查等。
第二，查封、扣押、冻结，包括对财产和有关资料的封存，如对投机倒把行为人财物的扣留，对相对人银行存款的冻结等。
第三，强制留置与盘问，如人民警察对犯罪嫌疑人的留置与盘问。
第四，强制传唤与讯问，如公安机关对无正当理由不接受传唤或逃避传唤的，可以强制传唤其到一定场所，并进行讯问。
第五，强行约束，公安机关对那些对本人有危险或对他人有威胁的醉酒人，强行约束到酒醒。
第六，强行带离现场，如公安机关将违法集会、游行、示威的人员强行带离现场。
第七，强制戒毒，如公安机关将吸食、注射成瘾的人员，送到戒毒所，对其强制进行药物和心理治疗并进行法制教育。
第八，隔离治疗，如医疗、卫生、保键机构对患有严重传染性疾病的人予以隔离治疗。
第九，收容教育，如公安机关对、人员除进行治安处罚外，还可以强制进行收容教育。
第十，收容遣送，如公安机关对家居农村流入城市乞讨或露宿街头生活无着者，收容遣送回原籍地。
同所有行政强制措施一样，一般性行政强制措施也是行政机关针对特定相对人所采用的强制性办法或手段。从法律、法规规定的层面分析，一般性行政强制措施是办法、是手段，但当这种办法和手段被行政机关所采用，就转化为针对特定相对人的一种行动、一种行为。因此，在行政法意义上讲行政强制措施是一种行政行为，通常是指采取行政强制措施的具体行政行为。
六、行政强制立法关于行政强制措施的思路及简单的评述我国行政法理论对行政强制措施的认识一般还停留在对《行政诉讼法》规定的解释、对其形态的简单描述和对其属性的判断上，这种状况，很难为行政强制立法提供有力的理论支持和理论解说。
根据现有的理论认识和实务基础，有关行政强制立法的起草研究机构，将行政强制作为最上位概念加以考虑，并将其视为“广义上的行政强制措施”。在行政强制或广义的行政强制措施之下，由执行性的行政强制执行、非执行性的行政强制措施和即时强制三个并列的部分，构成行政强制的下位内容或下位概念。[35]这种构想和思路将行政强制措施摆到行政强制之下，并与行政强制执行和行政即时强制处在并列的地位，主要是基于现实的考虑。李援主任在《中国行政强制法律制度的构想》一文中指出：目前我国行政强制措施的种类与方式繁多，据不完全统计，规定行政强制措施的30余部法律规定的行政强制措施就有近百种。从1950年至1999年现行有效的10369件法律、行政法规和部门规章中，就规定有多达263种行政强制措施，亟待法律作出统一的规范。此外，《行政处罚法》出台后，一些乱处罚的现象得到抑制，有的行政机关处罚不通，就采用行政强制措施，钻行政强制措施的空子，乱用行政强制成了行政违法的藏身之地。基于这样的现实，从依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略考虑，对行政强制措施进行立法规范就显得十分必要和重要了。
但从理论和技术上分析，行政强制措施作为强制性办法或手段，与行政强制执行和行政即时强制不是同一范畴的东西。现有理论也几乎一致认为，行政强制执行和行政即时强制中同样需要使用行政强制措施，换言之，行政强制措施可以适用于以实现具体行政行为内容为目的行政强制执行之中，也可以适用于以消除紧急危险、排除紧急妨碍的行政即时强制之中，还可以作为查明情况、控制违法行为或危害状态发生的暂时性办法或手段而存在。这进一步说明，行政强制措施本身只能是名词意义上的办法或手段，用其做什么？要达到什么目的？完全是由使用它的主体来控制和决定的。作为强制性办法或手段的行政强制措施，只有在被行政机关使用时，才使其同特定的时间、地点、条件、程序和主体一起，构成或转化为一定的具体行政行为。行政强制措施的重要和被关注，不仅在于各种形式的行政强制都离不开行政强制措施，而且在于行政强制措施在各种形式的行政强制中都居于核心地位。但这不等于说可以把非同一范畴的行政强制执行、行政即时强制和行政强制措施在立法上同等对待。
笔者认为，通过立法对行政强制进行规范，本质上是对各种行政强制措施进行规范。如法律规定哪些机关通过什么形式可以设定哪些种类的行政强制措施，规定何种机关可以在什么条件下，按何种程序采用行政强制措施，采用行政强制措施限制相对人权利可以限制到何种程度，及相对人对行政机关采用的行政强制措施（行为）不服，如何寻求救济和救济的途径等。通过法律对行政强制措施的上述规定，可以排除未经法律规定的行政强制措施的合法存在，也使有关行政机关采取行政强制措施的行为受到法律的规范、约束和控制，还可以为复议机关和人民法院审查采取行政强制措施行为的合理性和合法性提供标准和依据。
笔者赞同将行政强制执行、行政即时强制和行政强制措施的程序分别规定的立法设想[36].将上述三种强制形式的程序分别规定，是充分考虑和关注了三种强制形式差异的结果。但笔者不赞同上述摆布形式，其理由是，行政强制执行、行政即时强制与行政强制措施不是同一范畴和同一层次的内容，将三者共同置于行政强制之下作为行政强制的三种形式，不容易理清三者之间的关系。是否可以考虑将行政强制执行、行政即时强制和其他行政强制三种形式并列置于行政强制之下，也就是说，以其他行政强制替换原摆布格局中的行政强制措施，这样是否更加顺当呢？当然，无论怎么摆布，以行政强制措施为规范对象都不应有什么疑义。
七、行政强制措施的可诉性问题。
根据我国《行政诉讼法》第11条第1款的规定，行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为，从表面上看，《行政诉讼法》的规定已解决了行政强制措施的可诉性问题，给人的印象也是，相对人对任何行政强制措施不服都可以向法院提起行政诉讼。其实，行政强制措施的可诉性问题并没有这么简单。
对行政强制措施的可诉性问题，我国学界因对行政强制措施范围理解的不同而存在不同的观点：一种观点把行政机关采取的预防性、制止性、保全性、执行性强制措施及即时性强制措施，统统归入行政强制措施的范围，并且认为所有上述行政强制措施都有具有可诉性。[37]另一种观点首先把行政强制措施划分为预防性措施、制止性措施和执行性措施，其中预防性措施和制止性措施具有可诉性，而执行性措施与行政强制执行无别，是一种执行行为，故不具有可诉性。[38]还有一种观点认为，《行政诉讼法》规定的“行政强制措施并不是指行政机关的行政强制执行措施，行政强制执行措施与行政强制措施比较相似，但两者并非同一概念。………事实上因对行政强制执行措施不服而提起行政诉讼可以分两种情况：第一种情况是，如果行政强制执行措施所实现的完全是原某项具体行政行为所确定的义务，而未导致产生新的义务，那么，该行政强制措施只是原某项具体行政行为的一个有机组成部分，即具体行政行为的执行部分，相对人对这种行政强制执行措施不服不能向法院提起行政诉讼；第二种情况是，如果行政强制执行措施在实现原某项具体行政行为所确定义务的同时，又导致形成了新的义务，那么就新的义务部分而言，该行政强制执行措施就是一项新的具体行政行为，相对人不服，可以单独对其提起行政诉讼。”[39]
上述三种观点对本文所讲的一般性行政强制措施和即时性行政强制措施具有可诉性的认识是一致的，其分歧点集中于行政强制执行措施是否具有可诉性上。对此，第一种观点认为可诉，第二种观点认为不可诉，第三种观点认为有的可诉，有的不可诉，可诉与不可诉由行政强制执行措施是否为相对人增设了新的义务决定。
有必要申明，本文所使用的行政强制措施，包括一般性行政强制措施、即时性强制措施和执行性行政强制措施。行政强制措施的可诉性是指上述所有行政强制措施的可诉性问题。至于行政强制执行与行政强制执行措施是否有别的问题，本文前述内容中已作阐述，这里不再重复。
还必须说明，行政强制措施的可诉性，不是从静态的角度和一般意义上讲行政强制措施是否可诉，而是从理论上和实务的、动态的角度分析，满足了什么条件的行政强制措施，可以达到法院受理的条件。为了论述的方便，并考虑到习惯用法，这里仍然用“可诉性”作为分析的对象和内容，其实际所指应该是是否达到了法院受理的条件。
笔者认为，《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入法院受理行政案件的范围，并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体行政强制措施是否具有可诉性，还取决于该行政强制措施是否达到了其自身的独立性和成熟性，取决于它与行政相对人权益的关系。
行政强制措施的独立性和成熟性，是指行政强制措施作为一个独立的具体行政行为是否已经成立，而行政强制措施与行政相对人权益的关系则是指法律上的利害关系，即行政强制措施的采取是否影响或可能影响行政相对人的合法权益。[40]从一般意义上讲，具有独立性和成熟性，并影响或可能影响行政相对人权益的行政强制措施，就具有可诉性。具体讲，需要区别不同形态的行政强制措施，并分别加以分析。
就行政即时强制措施而言，由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它具有可诉性。
就一般性行政强制措施而言，如前文所述，由于它是在作出具体行政行为之前或过程中采取的，并不以行政相对人负有特定义务为前提，故它的采取可能带来两种结果：一种结果是，行政机关采取了行政强制措施，紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为。这时的行政强制措施就与紧随其后的行政处罚或其他具体行政行为形成了无法割舍的关系。在多数情况下，这种行政强制措施的实际作用就是保障或辅助后续行政处罚或其他具体行政行为的作出。在后续的行政处罚或其他具体行政行为作出以后，行政强制措施应理解为已被行政处罚或其他具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义。比如，某行政机关对相对人的财产采取了查封措施，随后又作出了没收被查封财产的行政处罚，这时的查封措施只是防备行政相对人转移或处理该财产的限制性措施，很难说具有独立意义。进一步分析，这种行政强制措施是在实施后续行政处罚或其他具体行政行为的过程中采取的，是实施后续行政处罚或其他具体行政行为的准备和前奏，其内容及对行政相对人权益的影响，都已溶入后续行政处罚和其他具体行政行为的考虑之中，因此不再具有独立性和完整性，不构成独立的具体行政行为。另一种结果是，行政机关采取了行政强制措施以后，或因不存在违法行为，或因虽有违法行为，但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件，因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为，而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施，恢复相对人被限制的权利。但该行政强制措施确实曾经存在过了，也确实给相对人的权益造成了影响，甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在，也没有其他具体行政行为可依附，而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为。所有一般性行政强制措施的采取，要么产生第一种结果，要么产生第二种结果。产生第一种结果的行政强制措施因其不具有独立性和完整性，而达不到法院受理的成熟性，因而不具有可诉性。产生第二种结果的行政强制措施，在特定的场合和特定的行政活动中，是独立、完整并且是唯一的具体行政行为，其对相对人权益的影响也是独立和直接的，因而这种行政强制措施达到了法院受理的成熟性，当然具有可诉性。
与一般性行政强制措施不同，行政强制执行措施是以行政主体预先为相对人设定义务的具体行政行为的存在为前提的，在相对人不履行具体行政行为确定的义务超过自行履行的法定期限，又未产生延缓具体行政行为效力的法定情形时，有自行强制执行权的行政主体采取的强制相对人履行义务的强制措施。行政强制执行措施的采取，纯粹是为了具体行政行为内容的实现。从与相对人权益的关系考察，行政强制执行措施的采取也有两种效果：一种效果是，行政强制执行措施的采取并不增加或减少相对人的权益，也不增加或减少相对人的义务，即不对相对人的权益产生损益后果。以代执（履）行为例，当某一具体行政行为为相对人确定了义务，相对人在法定期限内未履行该义务，行政主体采取请第三人代替义务人履行义务，或者由行政主体自己履行该义务的行政强制措施，并由义务人支付履行义务所需费用。在这个行政强制执行的实例中，行政主体采用代执行的措施，既未在原具体行政行为确定义务的基础上增加义务，又未减少义务。可以说行政主体采取的代执行措施本身，未对相对人权益产生直接的影响，因此，这种行政强制执行措施不具有可诉性。至于说义务人向代替其履行义务的第三人或行政主体支付履行义务所需费用，可以认为属于民事法律关系的支付义务，[41]对代执（履）行这种行政强制措施的不可诉性不发生任保影响。另一种效果是，行政强制执行措施的采取，是通过为相对人增加义务的“制裁性”方式，来实现对相对人履行义务的督促，并期待义务内容的实现。以执行罚为例，当某一具体行政行为为相对人确定了义务，相对人在法定期间内未履行该义务，行政主体采取执行罚措施督促相对人履行义务。执行罚是通过为义务人增科新义务的方式，对相对人施加履行义务的压力的，很明显，执行罚在被执行的具体行政行为确定的义务的基础上又为相对人增加了新义务，所增加的新义务是这类强制措施“强制”内容的重要体现。确定原义务的具体行政行为具有可诉性是毫无疑异的，而在原义务基础上增加义务的行政强制执行措施是否具有可诉性，则是一个相当复杂的问题。它既涉及到这种行政强制执行措施与原具体行为的关系，又涉及到这种行政强制执行措施与相对人权益的关系。
上述第一种关系的本质问题在于，这种行政强制执行措施与原具体行政行为是一个具体行政行为，还是两个相互独立的具体行政行为。这又涉及到行政强制执行措施的采取是否需要法律专门授权的问题。在西方行政法的历史上，曾有过不需要专门授权和需要专门授权的争论。[42]主张不需要专门授权者认为，先前的具体行政行为同其他任何一种行政行为一样，当然具有公定力、拘束力、确定力和执行力。先前的具体行政行为确定了义务而义务人不履行义务，行政主体可以基于实施先前具体行政行为的权力，直接采取强制执行措施，这是先前具体行政行为执行力的体现。因此，实施具体行政行为的权力（命令权）当然包含实现这个具体行政行为内容的强制执行权力，无须法律再专门授权。[43]主张需要专门授权者认为，具体行政行为的执行力并非具体行政行为本身所固有，实乃承认具体行政行为具有执行力之各个法规所赋予之效力。以命令或禁止科以义务是一回事，因义务人不履行该义务而予以强制执行又是一回事，两者在性质上乃个别之行政作用，因此必须要有个别法规根据。[44]换言之，实施具体行政行为所根据之法规不得当然视为强制权之根据法规。[45]两种主张针锋相对。上述两种主张在我国都能找到相应的支持者。[46]通观我国关于此问题的立法走势，可以说是摈弃第一种主张，而遵奉第二种主张。《行政诉讼法》第66条关于“行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定，及大量单行法律、法规相同或类似的规定就是明证。
既然这种行政强制执行措施与原具体行政行为是以不同的法律规定为依据的，那么，它们各自为相互独立的两个具体行政行为当不成什么问题。既然这种行政强制执行措施是独立存在的具体行政行为，对其提起行政诉讼，在法理上不应该有什么障碍。这里需要说明，法院根据行政机关的申请，依法对具体行政行为的强制执行措施，是司法强制措施，自然不在可诉行政强制措施之列。对其可能造成的危害，相对人可以通过请求国家赔偿的途径寻求救济。
上述第二种关系的本质问题在于，这种行政强制执行措施是否给相对人增加了义务，大而言之，是否对相对人的权益产生了影响。前文已经述及，无论是执行罚，还是通常理解的对人身和财产的直接强制，都对相对人的权益产生或大或小，或多或少的影响，有时甚至是重大影响，因此，允许对这种行政强制措施提讼，既是保障相对人合法权益的需要，也是实现《行政诉讼法》的宗旨，对行政行为进行司法监控的必然。
综上所述，行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。因适用场合和所追求目标的不同，在现行法上的名称和实际存在的形态有很大差异。行政强制措施是可诉性具体行政行为，但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。一个特定的行政强制措施是否具有可诉性，取决于它是否为一个独立、完整和已经成立的具体行政行为，也取决于它与相对人权益的关系。
（作者单位：南开大学法学系）
[1]见《宪法》第89条，《地方各级人大和地方各级政府组织法》第59条规定。《地方各级人大和地方各级政府组织法》以下简称《地方组织法》。
[2]见《刑事诉讼法》第6章，《民事诉讼法》第10章。
[3]皮纯协、胡建淼主编《中外行政诉讼词典》，东方出版社1989年版，第11页。
[4]姜明安主编《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第99——102页
[5]李援：中国行政强制法律制度的构想，2000年北京行政强制的理论与实践国际研讨会材料
[6]李援：中国行政强制法律制度的构想。
[7]同上文。
[8]应松年：中国的行政强制制度，2000年北京行政强制的理论与实践国际研讨会材料。
[9]朱新力著《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第208——209页。
[10]应松年主编《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第74——75页。
[11]翻阅1989年以前的行政法教科书和专著，都没有提及行政强制措施。另见应松年主编《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第436页。
[12]张树义著《冲突与选择》，时事出版社1992年版，第94页。
[13]朱新力著《行政法基本原理》，第208页。
[14]转引自张树义著《冲突与选择》，第94页。
[15]方世荣主编《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第249页。
[16]应松年：论行政强制执行，《中国法学》1998年第3期。
[17]应松年：论行政强制执行。
[18]参见朱新力、余军：论行政强制措施的合理定位，载杨小君、王周户编《行政强制与行政程序研究》，中国政法大学出版社2000年版，第194——205页。
[19]《现代汉语词典》，商务印书馆1983年版，第186页。
[20]王珉灿主编《行政法概要》，法律出版社1983年版，第112页。
[21]《行政诉讼法》在立法上正式使用具体行政行为，这也是行政法理论研究成果在立法的上体现。
[22]胡建淼著《行政法学》，法律出版社1998年版，第322页。
[23]参见叶必丰著《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第203——204页。
[24]奥地利1925年制定了《行政强制执行通则》，日本1947年制定了《行政代执行法》，联邦德国制定了《行政执行法》，我国台湾长期延用1932年制定、后经多次修订的《行政执行法》，台湾1998年又对该法进行了较大的修订。
[25]胡锦光、杨建顺、李元起著《行政法专题》，中国人民大学出版社1997年版，第182页。
[26]同上书第182——205页。
[27]参见王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第223——224页。
[28]朱新力著《行政法基本原理》，第209页。
[29]方世荣主编《行政法与行政诉讼法》，第252页。
[30]蔡小雪著《行政审判中的合法性审查》，人民法院出版社1999年版，第296页。
[31]应松年主编《行政诉讼法学》，第76页。
[32]参见应松年主编《行政诉讼法学》，第76页。
[33]参见胡建淼著《行政法学》，第322——323页。
[34]参见上书第324——327页。
[35]参见全国人大常委会法工委国家法行政法室主任李援：中国行政强制法律制度的构想。
[36]参见李援：中国行政强制法律制度的构想。
[37]蔡小雪《行政审判中的合法性审查》，第296页以下。
[38]胡建淼著《行政法学》，第322、362页。
[39]应松年主编《行政诉讼法学》，第76——77页。
[40]江必新著《行政诉讼法疑难问题探讨》，北京师范学院出版社1991年版，第118页。
[41]城仲模著《行政法之基础论》，台湾三民书局1994年增订新版，第262页。
[42]城仲模著《行政法之基础理论》第253——256页。
[43][44][45]参见城仲模著《行政法之基础理论》第253，260，259页。