医疗卫生服务范文
时间：2023-09-23 05:59:36
医疗卫生服务篇1
1兵团团场医疗卫生事业的现状
近年来，国家及兵团各级对团场医疗卫生的建设取得了一定成效，主要表现在:一是团场医院的医疗水平进一步提高，医疗条件进一步改善，医务工作者的服务能力进一步增强。二是师以上医院对团场医院采取“一帮一”的形式，师以上医院经常到团场医院做医疗、服务指导，团场医院选派医生到上级医院进修学习，师以上医院支持团场医疗卫生事业发展的机制已经建立，并坚持做到经常化、制度化、规范化。兵团团场的医疗卫生事业虽然有了进一步发展，但与职工群众的医疗保健和医疗服务需求相比还有一定的差距，仍面临诸多矛盾和困难。三是仍有患者不相信团场医疗卫生人员的医疗服务水平，或者对团场医疗卫生工作者的服务不满意，造成许多负面影响。1．1市场原因分析。1．1．1职工群众盲目跟风。随着信息化的发展，各大电视、网络媒体对医疗保健的宣传增多，媒体的宣传很多情况下是为了宣传某样保健品，或者某种治疗方式，有些很大程度上不系统，加之职工群众文化水平以及对医疗保健认识的不足等方面的影响，盲目就医。1．1．2医疗资源分布不均。各团场医院、连队卫生室的发展建设状况参差不齐，多数连队医疗卫生条件十分简陋，基础设施较差，连队多是一些日常用药，如治疗感冒、发烧、咳嗽，以及降血压、降血脂等方面的药物，药品数量也十分有限;医疗器械欠缺，如连队卫生室没有大型医疗设备，中小型医疗设备种类也十分有限。1．1．3医疗卫生方面人才短缺，服务水平难以提升。团场医院医疗方面的人才严重短缺，团场医疗技术条件有限，医疗服务水平仍较低，难以满足职工群众的需求，一部分患者无法就地、就近治疗，加之大部分团场医院距离师以上医院距离较远，一些急性突发病的不到及时治疗而延误病情。1．2患者消费行为分析。一是在患者消费时不能直观地展示服务产品和它的使用价值，增加了医疗工作者与患者进行沟通的难度;二是患者在购买服务产品时无法预期其消费效果，无法估计其成本与收益，从而增加了患者的购买风险。
2医疗卫生领域发展策略SWOT分析法
近年来，医患矛盾逐渐增多，医疗卫生资源分布不均，因病致贫现象仍存在，但由于医疗保障、患者消费行为、医疗行业竞争等因素影响，医疗卫生未达到预期发展效果，现通过strength(优势)、weakness(劣势)、opportunity(机会)、threat(威胁)等四方面因素对兵团团场医疗卫生领域发展提出营销策略，进一步提高团场医疗卫生发展建设，建立和谐医疗卫生环境。2．1团场医疗卫生优势分析及对策。兵团团场近年来经济和社会不断发展，职工群众生活水平进一步提高，目前，团场医院和连队卫生室的医疗服务能力有所提高，电视、网络等的普及，使团场职工群众接收信息的范围增大，疾病预防能力有所提高。道路交通不断发展建设，职工群众看病更加便利。因此，在发展过程中，我们要加大医疗卫生优势资源的便利，提出营销策略。第一，加快经济发展，提高生活水平。生活水平的提高，职工群众更加注重身体健康，促进自觉就医。第二，提高人口素质。随着人们知识层面的提高，接受新事物的能力增强，更能学习、理解医疗卫生知识。第三，加大宣传力度，增强职工群众防病治病意识。采用多种方式，加大对健康保健知识的宣传力度，尤其是对常见病、多发病的宣传。每年世界和国家有多个宣传日，如:母亲节、艾滋病日、高血压日、糖尿病日等等，相关部门以及团场医疗卫生服务机构、社区服务室、连队卫生室等把宣传服务工作落实到位，真正做到宣传于群众，而不是为形式而宣传，从而提高团场居民对健康保健知识的知晓率，增强职工群众防病治病的意识。2．2团场医疗卫生劣势分析及对策。兵团人口数较少，且相对分散，大多数团场处在沙漠边缘、西北边境线或是戈壁和盐碱滩中，自然生态环境恶劣。兵团27%的城镇人口有70%的卫生资源，而73%的团场职工群众却只有30%的卫生资源，存在明显的资源分配不均。团场医院及连队卫生室医疗设施的落后与不完善，加之医护人员水平有限，导致许多病症无法诊断明确，造成很多患者都倾向于到师级以上的而医疗机构去诊断治疗。因此，加强对团场医院及连队卫生室的基础设施建设，提高团场医院及连队卫生室硬件的设备水平，促使团场职工有更多的医疗资源可有效利用。加强二、三级医院对团场医院、连队卫生室的对口支援力度，选派优秀的医疗卫生人员定期到团场医院进行工作指导。团场医院可选派优秀的医护人员到上级医院进行学习与经验交流，不断提高团场医务人员整体的医疗保健与服务水平，使职工群众在团场、连队等基层医疗机构可以诊治一般疾病，真正患有较重、较复杂的疾病再到上级医院诊断治疗，从而提高团场医院的就诊率、诊断率、治愈率，并且能够减轻上级医院医护人员的工作力度，进一步提高上级医院医疗资源的有效利用。2．3机会分析及对策。目前兵团响应国家政策，大力发展团场医疗卫生建设，投入了大量的人力、物力和财力，以促进团场医疗卫生的建设发展。一是各团场医院加大了对医疗卫生保健知识的宣传力度。二是发展“互联网+”现代医疗新思路，依托“标准化建设、标准化管理、标准化发展、标准化运行”的现代经营理念，提高团场医疗卫生服务能力。三是各团场医院更加注重医患关系的建立，进一步促进了各团场医疗行业构建和谐医患关系。2．4威胁分析及对策。随着经济发展，科学技术的提高，人民群众可以多方面学习医疗卫生保健知识。有的媒体注重对保健品的宣传，造成消费者对医疗卫生用品效果的质疑，加之医疗体制存在的缺陷和人民群众对医疗体制的不了解，以及媒体对负面新闻的大力报道，如医护人员收红包等，造成很多人对医疗卫生工作人员的不信任，认为不给红包就不会认真看病，还有的认为医生过度检查。因此，增强医患的信任，广大群众学习医疗保健知识，熟悉医疗体制，尤为关键，3经济评估了解并掌握患者对团场医疗卫生服务能力的满意，针对七团、八团、十六团、六团进行患者满意度调查，结果发现，多数患者对团场医疗卫生技术不满意，多数患者认为团场医疗资源缺乏。为更好更快发展医疗卫生，增强医疗卫生服务能力，因此，我们在进一步探寻医疗卫生行业的发展过程中，要根据团场实际，因地制宜，提高团场医疗卫生技术，合理分配资源。
作者:张欢欢 单位:塔里木大学经济与管理学院
参考文献:
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［2］赵宪军．农产品市场营销组合策略［N］．湖北科技报，2004(005)．
［3］刘文利．新疆生产建设兵团团场医疗卫生现状及对策研究［J］．农村经济与科技，2010，21(7):24－26．
［4］杨洪昌刘金星．服务营销理念的再思考［J］．商业研究，2000，(3):120．
［5］赵云刚．家电业如何实施服务营销［J］．现代家电，2004，(22):39．
医疗卫生服务篇2
一、乡镇卫生院机构设置
乡镇卫生院共有13间，太平镇、沈所和罗坝镇各有两间，马市镇等7个乡镇各有一家卫生院。马市卫生院和顿岗卫生院是中心卫生院建制，江口、花山和都亨是分院建制。
一般卫生院分三个组，即医疗组、防保组和妇幼组，其他为附属科室，包括药房、检验检查、后勤等科室。中心卫生院有条件的设有中医组和口腔科。
二、乡镇卫生院人员结构
（一）乡镇卫生院核定编制299名，实有在职在编在岗240人，乡镇卫生院缺编59人，占20%。省委省政府《关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》“对经济欠发达地区按每万名户籍人口配置10名医务人员”补助人数为240人。
在职在岗在编人员最多的是城郊，有69人，最少的是深渡水，才2人。卫生院人员结构主要分为三类，第一类是取得上岗执业资格的卫生技术人员，有174人，占现有人员总数的72.5
%，其中执业医师（含执业助理医师）76人，妇幼保健人员26人，注册护士55人，药剂人员7人，检验人员10人；第二类是未取得执业资格的卫生技术人员，有38人，占人员总数的15.83
%；第三类是其他技术人员（含后勤服务人员）27人，占人员总数的11.25
%，其中财会大专或初级资格以上人员8人，工勤人员19人。
编外分为医务人员和非医务人员两类38人。编外医务人员24人，多数是近几年聘用的大中专毕业生，近几年通过参加全国执业资格考试取得资格证（含考试合格正在办理中）有15人，编外非医务人员14人。
（二）在职在编在岗人员社保分为两种，一种是普通高等中等专业学校毕业生身份分配的，社保只缴个人部分，共有176人；一种是合同工和工人招考为聘用制干部身份的，社保全额缴交，共有
64人。
三、乡镇卫生院业务用房和设备设施情况。卫生院业务用房共15569平方米，其中：危房1685平方米。需改造业务用房的卫生院有沈所、城郊、江口、都亨、澄江、深渡水等六所卫生院，改造面积为7048平方米；需新建业务用房的单位有马市中心卫生院，面积为约2000平方米；司前、隘子、城南、罗坝四所卫生院需要改造业务用房面积为约2400平方米。
现有医疗专用设备：
x光机9台，黑白b超9台，心电图机7台，全自动膜式洗胃机1台，尿液分析仪4台，半自动生化分析仪3台，血球计数仪2台，监护仪1台，手术床1张，图象记录仪1台，血细胞分析仪1台，高频电刀1台，麻醉呼吸机1台，无影灯1台，皮测胆红素1台。
四、乡镇卫生院运作情况
*县乡镇卫生院服务人口246994人，年门诊量269590人次，年住院量8093人次，防保服务人口246994人。
业务状况较好的是城郊卫生院，业务收入在韶关市乡镇卫生院名列前茅，其妇产科和口腔科是该卫生院主要科室。卫生院业务状况大体上分为四类，第一类为业务较好的，有城郊、马市和隘子三间卫生院，能正常运作；第二类为业务一般的，有深渡水、都亨二家卫生院，由于在职人员少能保工资；第三类为艰难运作的，有花山、江口、司前、顿岗四间卫生院，不能按时足额发放工资；第四类为难于运作的，有澄江、罗坝、沈所、城南四间卫生院，拖欠社保住房公积金，拖欠不足额的工资。
五、乡镇卫生院存在问题
（一）卫生技术人员缺额大。现有执业资格的仅174人，占总编制的58.9%，无执业证上岗证人员较多，部分卫生院存在难以安排值班状况。可以说卫生院医疗技术人才缺乏已成为我县卫生院发展的瓶颈。
（二）医疗服务水平不高。医生医疗技术水平不高，保证不了服务区内群众“中病不出镇”，每年在乡镇卫生院住院的农村合作医疗报销比例仅报销总数的10%，远远满足不了乡镇群众医疗的需要。由于技术水平不高，业务状况往往是门可罗雀，与上级医院人满为患形成鲜明对比。
（三）以药养医的环境仍然存在，卫生院在公益性和市场性之间徘徊不定。过半卫生院自己养活不了自己。
（四）继续教育工作力度不够大。在职人员培训比例不高。参加各种培训的比例过低，时间不长，继续医学教育缺乏经费支持和统筹安排。疗工作压力大。乡镇卫生院存在着诊疗水平有限，急救设备设施简陋、管理不严操作不规范等因素，稍有疏忽，就发现医疗事故。只要一出医疗问题，医疗业务一落千丈。如澄江、沈所卫生院，如今的医疗业务不到出医疗问题前的三分之一。
（六）省补人员面临较大缺额。省委省政府《关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》“对经济欠发达地区按每万名户籍人口配置10名医务人员”补助人数为240人。目前，全县乡镇卫生院在职在编人员240人，其中，持有执业资格的仅174人，三年后，即到2010年省将按实有具有执业资格的卫生技术人员数拨款，加上近三年退休20人左右，缺额将达90
人。
（七）房屋、设备简陋，诊疗病人大部分还靠听诊器、体温计、血压计，而相应辅助科室形同虚设，不能满足群众的医疗需求，严重影响当地的卫生事业发展。
（八）公共卫生投入不足。乡镇卫生院承担广大百姓的预防保健，完全属于公益性质，在开展预防保健这项工作时，需要投入大量的人力、物力。
五、乡镇卫生院存在问题的主要原因
（一）财政对乡镇卫生院的的投入不足。以药养医的体制和房屋、设备简陋是投入不足的主要原因。
（二）卫生院人员缺额大的主要原因是招聘实用人才难，吸引力不强。乡镇卫生院的不利因素，一是在山区工作的环境较差，二是收入较低，三是医疗技术水平难于提高。在韶关市春季人才招聘会上，市直单位招人门庭若市，乡镇卫生院则无人问津。
（三）缺具有执业资格人员主要有三种原因，一是落实知识分子政策时，政策性照顾安排家属子女中大部分是非卫生技术人员，二是执业医师法的出台实施使一部分人员不符合条件参加执业医师资格和护士资格考试，部分人员多次参加考试不合格。三是卫生院校毕业生毕业时，能领取学历证书，但不能领取执业资格证书，毕业上岗一年后才可以参加执业资格考试。与师范类毕业生毕业时毕业证和教师资格证书同时发放反差太大。
（四）卫生院的医疗业务性质存在风险。由于医术水平有限，影响诊断和治疗，如有医疗问题，在群众中造成较大的负面影响，业务上一落千丈，几年都难于恢复名誉，恢复到正常业务。
六、关于加快发展乡镇卫生院的建议
（一）逐步配强配齐卫生技术人员，保证老百姓“中病不出镇”。每年通过向社会上招考具有执业资格的卫生技术人员。建立健全人才吸引机制。实行优惠政策，吸引大学本科以上毕业生到乡镇卫生院工作。创造良好条件，使高学历医疗卫生专业人才“下得去，留得住，用得上”。
（二）逐步加大财政投入力度，使乡镇卫生院从自食其力以药养医转到政府养医。贯彻落实党的卫生工作方针，贯彻落实党的*精神“要坚持公共医疗卫生的公益性质”，“坚持以农村为重点”，“强化政府责任和投入”；落实省委[2007]9号文精神，“从2007年起，对全省乡镇卫生院按财政全额拨款的公益性医疗卫生事业单位进行改革与建设。”“经济欠发达地区乡镇卫生院事业费主要由县（市、区）级财政负责，省和市级财政给予支持。”
逐步改造乡镇卫生院业务用房，逐步购置、更新设备设施。
（三）逐步推进乡镇卫生院管理体制改革。根据区域卫生规划，按功能将乡镇卫生院明确划分为中心卫生院和一般卫生院。加强乡镇卫生院编制管理。按照精简、高效的原则，根据服务人口、工作项目等因素，合理核定乡镇卫生院编制，规范乡镇卫生院科室设置和岗位设置。严格准入条件，禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位。对不符合执业资格人员，要逐步分流、清退。
（四）加强乡镇卫生院服务能力建设
一是加强公共卫生服务能力建设。按照国家确定的农村公共卫生基本项目，卫生院设置防保机构，配置专门人员，承担区域内公共卫生工作。加强基本医疗服务能力建设。规范卫生院基本医疗服务项目和诊疗行为，为农民提供能为常见病、多发病、地方病等诊治服务。
（五）完善卫生院人员继续教育制度，加强业务知识和技能培训。
医疗卫生服务篇3
一、目标任务
认真贯彻落实区、市深化医药卫生体制改革工作精神，在年试点工作的基础上，认真总结经验，将年人人享有基本医疗卫生服务试点工作作为全区启动、实施医药卫生体制改革的首要任务和重点工作，不断完善基本医疗卫生服务的内容和方式，加快建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度框架，努力实现基本医疗卫生服务城乡均等化提供、可及性覆盖。
二、基本原则
1、完善基本医疗卫生服务提供模式。探索试点工作与医疗保障制度、基本药物制度和基本公共卫生均等化提供等医改重点内容的衔接，促进各项工作协调、可持续发展。
2、加快基本医疗卫生服务制度建设。缩小城乡之间、不同保障制度之间的差距，确保城乡居民切实获得均等、可及的基本医疗卫生服务。
3、满足城乡基本医疗卫生服务需求。围绕保障权益、维护健康的目的，增加服务内容，提高保障层次，满足城乡居民基本医疗卫生服务需求。
4、切实减轻城乡居民看病就医负担。加大政府公共卫生服务投入力度，提高城乡医疗保障基金使用效率，切实减轻城乡居民医疗卫生经济负担。
三、试点范围及期限
1、试点范围：年区“人人享有基本医疗卫生服务”试点在城乡同步开展。在年先行试点的基础上，根据城乡居民医疗保障制度的差异及医疗卫生服务需求的不同，在城市和农村选择、提供不同种类的基本医疗卫生服务包。
2、试点期限：年月日月日。随着试点工作的全面推进，不断总结经验，深化和完善基本医疗卫生服务的提供模式和运行机制。
四、工作内容
1、划定基本医疗卫生服务包内容。在年试点工作实施的基础上，结合区深化医药卫生体制改革相关政策规定，将基本医疗服务与基本公共卫生服务均等化目标和基本药物制度全面对接，重新规范和划定基本医疗卫生服务包的种类和内容。具体为：
（1）基本公共卫生服务包：内容为免费提供类、项基本公共卫生服务，服务对象为城乡全体居民。（详见附件）
（2）基本医疗服务包：内容为免就诊挂号费，在服务对象缴纳元钱的“医事费”后，免费提供-种常见疾病的门诊治疗服务。因筹资方式、筹资水平的差异，农村、城市基本医疗服务包内容有所不同。农村基本医疗服务包为个病种，药品目录为个品种、个品规的基本药物；城市基本医疗服务包为个病种，药品目录为个品种、个品规的基本药物。基本医疗服务包药品实行“零差率”。（病种及药品目录见附件）
2、筹集基本医疗卫生服务经费。加大政府财政投入力度，调整新型农村合作医疗、城镇职工和城镇居民基本医疗保险基金用途，筹集基本医疗卫生服务经费。
（1）基本公共卫生服务包经费：按照城乡元/人/年的同等标准，由国家、区和试点地区各级财政筹集经费，并实行预拨制。具体构成为：中央财政元，剩余元由区、市财政按照比例配套。
（2）基本医疗服务包经费：在农村以新型农村合作医疗参合对象为单位，按人均元/年的标准，从新型农村合作医疗基金中筹集，全镇统筹使用。在城市按照据实结算的办法，基本医疗服务包统筹作为城镇职工、城镇居民基本医疗保险的一个支付项目，从统筹基金中支付。
3、确定基本医疗服务机构。基本医疗卫生服务由城乡基层卫生服务机构，按照功能定位和职责划分实行一体化服务与管理。
（1）基本公共卫生服务包：在农村由镇卫生院和村卫生室提供；在城市由社区卫生服务机构提供。
（2）基本医疗服务包：在农村按照“一村一室”的定点要求，由村卫生室提供；在城市由城镇职工和城镇居民基本医疗保险定点社区卫生服务机构提供。
4、组织提供基本医疗卫生服务
（1）基本公共卫生服务包：按照职责划分和服务流程，由镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务机构按照一体化管理与服务的要求，面向城乡所有居民包括流动人口，免费提供9类33项公共卫生服务。基本公共卫生服务包的提供要强化镇卫生院和社区卫生服务中心对村卫生室、社区卫生服务站的组织管理和业务指导，确保服务质量和效果。
（2）基本医疗服务包：在农村以镇为单位，全部村卫生室为定点机构。参合农民到村卫生室就诊，每次缴纳2元钱的“医事费”，村卫生室为其进行诊断，并免费提供治疗药品。药品处方金额、处方用药天数、就诊次数另行制定配套管理办法；慢性病的治疗可适当放宽药品金额、处方天数、就诊次数的限制。因病情诊治需要，村卫生室可开具检查、检验单，将患者转诊到卫生院免费接受血尿便三大常规、心电图、X线透视、血糖检查，协助做出明确的诊断。部分吊庄移民和流动人口较多的村卫生室，可根据实际提供免费、收费双轨并行的分类诊疗服务，为非参合农民、外来人员提供基本医疗服务，与参合农民使用同一药品目录，费用由就诊者自付。
在城市基本医疗服务包采用合约服务的管理方式。参保对象持医保卡就近到一家定点社区卫生服务机构签订服务合约；每次就诊缴纳元的“医事费”，免费获得基本医疗服务包的治疗药品，参保对象全年享受基本医疗服务包的就诊次数最高为次。除基本医疗服务包外的其他医疗服务，参保对象和社区居民可利用医保个人账户或自费方式支付。
5、服务购买及费用结算。为保证基本医疗卫生服务的有效提供，在城乡基层卫生服务机构推行以绩效考核为手段的购买基本医疗卫生服务制度。
（1）公共卫生服务包经费由各级财政预拨区卫生局后，按季度将的公共卫生经费预付基层卫生服务机构，以维持日常运行和工作开展，剩余在年终按照基层卫生机构的服务人口数，由财政、卫生部门通过对工作数量、工作质量及群众满意度的考核，最终确定支付补偿金额。
（2）村卫生室基本医疗服务包药品由卫生院组织申购，药品配送企业进行配送，参合农民就诊费用按照处方量由卫生院核销、汇总后，报新农合管理中心进行统一结算。结算费用分为两部分：一是药品费，由新农合管理中心将药品款核拨给镇卫生院，再由镇卫生院对药品配送企业进行结算。二是诊查费，村医每提供人次基本医疗服务，在处方上划收1元钱的诊查费（参照镇卫生院收费标准执行），由新农合管理中心按月、按处方数进行结算，核拨给镇卫生院，再由镇卫生院对处方及服务进行审核后，将诊查费拨付给村卫生室。
城市定点社区卫生服务机构基本医疗服务包药品由社区卫生服务机构自行采购，专柜管理，所发生的基本医疗服务包费用，经医保结算网络上传后，由医保经办机构向定点社区卫生服务机构据实结算。
五、组织实施
1、动员宣传。借助深化医药卫生体制改革的强大舆论氛围，充分利用新闻媒体，发挥镇、街道和村、居委会以及基层卫生服务机构的作用，在全区开展声势浩大的试点工作宣传活动。
2、组织培训。利用多种途径继续加大试点工作的培训力度。一是做好年试点工作方案和相关配套政策的培训，重点强化政策调整内容的培训，确保试点工作标准统一；满足试点工作的开展需要。
3、服务提供。城乡基本公共卫生服务包和基本医疗服务包于年月日正式实施。各基层卫生服务机构全面做好药品申配等准备工作。
4、政策调整。按照试点具体情况和进展要求，适时进行政策方案的调整和完善。
六、保障措施
1、加强试点工作的组织保障。试点工作由“区深化医药卫生体制改革与发展工作领导小组”统一领导并组织实施。作为试点工作的责任主体，要认真贯彻区、市医改政策要求，深刻认识继续推进人人享有基本医疗卫生服务试点工作的重大意义，要进一步强化领导，加大投入，切实做好年试点工作。
2、与新的医改政策进行对接。做好基本医疗卫生服务两类服务包与国家、区现有医改政策的对接，并结合辖区实际进行调整、完善。基本公共卫生服务包与国家及区基本公共卫生服务项目进行对接；基本医疗服务包与国家、区基本药物制度衔接。
3、完善试点工作制度建设。制定农村基本医疗服务包诊疗、病人管理、费用结算等各项规章制度；建立监督管理、财务管理、绩效考核、运行管理、社区首诊和双向转诊等工作制度；组建监督队伍，定期对试点工作开展情况进行监督，杜绝不合理、不规范服务问题发生。
4、加强基层卫生服务体系建设。依托基层卫生服务体系，继续打造、完善基本医疗卫生服务平台。
（1）完善乡村基层卫生服务机构监管机制,加快基本医疗卫生服务信息化建设。
（2）通过增补特岗医生、强化培训、城市医院对口支援等多种方式提升基层卫生服务机构服务能力和服务质量。大力推广适宜技术，推动中医药“进农村、进社区、进家庭”工程。
（3）努力解决和提高乡村医生保障待遇，结合本地财政负担能力，适当提高村医生活补助标准并实行财政统发。
医疗卫生服务篇4
一、加强医疗服务监管，是卫生系统面临的一项重大任务
大家知道，去年国务院进行了机构改革，卫生部的职能发生了重大变化，概括起来主要是加大了三项工作职责：一是强化了食品安全综合协调和重大食品安全事件查处的职责，工作范围更宽、任务更重、责任更大。二是强化了药品安全的监管职责，国家食品药品监督管理局由过去直属国务院领导改由卫生部管理，密切了医药工作的整合，加大了卫生部门对医药安全管理的职责。三是强化了医疗服务质量监管职责，建立医疗质量评价体系和监督体系，组织开展医疗质量、安全监督和评价工作，推进公立医院管理体制改革。
工作职责的调整要求我们的思想观念、工作思路以及能力、手段等都要随之而变化，以适应形势和任务的需要。对于卫生部门来说，食品安全、药品安全和医疗服务质量，已经不是一件可抓可不抓、可管可不管的工作，而是要作为一项关系人民群众身体健康和生命安全、关系人民群众切身利益的头等大事，切实抓紧、抓实、抓好。最近，总书记在中央纪委三次全会上，特别强调加强食品药品安全问题，把这项工作放在解决好群众切身利益问题的首位。食品、药品和医疗服务安全，都直接关系到人民群众的健康和生命安全，一旦出现重大问题，都将直接损害人民群众的切身利益，也极易引发社会，危及社会稳定。从这个意义上讲，强化医疗服务监管，不是一项一般性、业务性、技术性工作，而是一项事关卫生工作全局的重要任务。
（一）质量是医疗服务的根本。
医疗服务的基本职责是保护健康，挽救生命。由于医疗服务的特殊性和医学发展的局限性，任何时候都不能说医疗服务可以包治百病，消除一切疾患。但是，医疗服务质量是好是差，对于患者来说，却是生死两重天。医疗质量高，可以将患者从死亡边缘拉回来，起死回生；医疗质量低，也可能使患者遗恨终身，甚至危及生命。可以说，保证医疗质量是医疗服务永恒的主题，也是医疗服务的根本。
医疗服务质量的基本含义就是八个字：“安全、有效、方便、价廉”。安全、有效是医疗服务的本质要求，医务人员对患者务必要精心治疗、精心护理、规范操作、不出事故。这一点说起来容易，做起来就很难。因为医疗服务涉及到人的健康和生命，风险很大。这就需要我们明确划清一个界限：对于一些确实难以攻克的顽症，即使完全按照医疗服务规范操作，也无力回天的，不能视为医疗事故，应该理直气壮地保护医务人员的合理权益，鼓励他们去探索、去攻关；而对于一些、不负责任、违反规程、危害生命的，就应该认真调查，严肃处理，绝不袒护。方便、价廉是医疗服务的社会效果，要求医疗服务不仅质量高、效果好，还要维护公益性，使大多数群众看得上病、看得起病。这两项要求缺一不可，而安全、有效是根本的、第一位的。做不到安全、有效，一切都无从谈起。没有令群众满意的服务质量，就谈不上医疗卫生事业的科学发展。因此，服务质量是医疗工作的核心，是医疗工作的根本，也是医疗工作的基础。在当前深化医药卫生体制改革的形势下，更要强调提高医疗服务质量，强化医疗服务监管。
（二）保证医疗服务质量是医务人员的天职。
医生是一个高尚的、纯洁的、令人尊重的职业，古今中外莫不如此。目前有些媒体对医生群体的歪曲和误解是一个不正常现象。但是，世上没有无缘无故的爱，也没有无缘无故的恨。群众对医生的尊重，不是天生的，而是在接受医疗服务的过程中亲身体会、自然形成的。我们一些老医学专家在几十年的行医过程中，练就了高超的技术，养成了高尚的医德医风，对病人无微不至、体贴关怀，把自己的满腔热情、全部智慧和精力投入到为患者服务中去，自然就得到了人民群众的爱戴和尊敬。也有一些医生，技术不强，医德医风不高，又不能全身心地投入到为群众服务之中，一旦出现医疗纠纷，就难以取得群众的谅解和宽容。因此，我们既要体谅医务工作的复杂性、艰巨性，也要加强对医务工作人员的监管和教育。这项工作既是对患者的保护，也是对医务人员的爱护。因为一个医生一旦发生重大医疗事故，这种阴影可能伴随他终身，影响他的一生。明天，卫生部将要召开表彰学习王忠诚院士的座谈会，这位80多岁的老专家获得了国家最高科学技术奖。他是世界上唯一完成开颅手术逾万例的人，创造了很多奇迹，而且成功率极高，是全国医生学习的楷模。他的高超技术和服务质量并不是与生俱来的，而是在为患者诚心、爱心和热心的服务中逐渐磨炼出来的。这就是“宝剑锋从磨砺出，梅花香自苦寒来”。每一个医务人员都应该向王忠诚同志学习，把保证医疗服务质量作为人生最高的追求，作为神圣的职责，像爱护自己的眼睛一样，努力去保障医疗质量。
（三）医疗服务质量是人民群众最关注的现实问题。
当前人民群众对医疗服务意见较多，既有看病难，也有看病贵。而人民群众最看重的，还是医疗服务质量。群众有病到医院，最大的希望是看好病，其他方面要求都是第二位的。可以说，没有质量保证，其他方面再好也不能令群众满意。从各地发生的医疗纠纷看，尽管成因复杂，但主要还是医疗服务质量不过硬，群众不理解。如果患者经过有效的治疗康复出院，即使花钱较多，群众有意见，但一般不会形成医患纠纷。如果出现医疗事故，即使花钱很少，群众也不会原谅，还要索取赔偿，医疗机构和医务人员都难以推卸责任。因此，要维护医疗机构和医务人员的合法权益，减少医疗纠纷，促进医患和谐，最有效的办法就是保证医疗质量，不发生或少发生医疗事故。每一位医务人员都要强化医疗服务质量意识，各级卫生部门都要强化医疗质量监管意识，把提高医疗服务质量作为医疗机构最重要、最关键的任务，把控制医疗事故作为最紧迫的工作。
（四）医疗服务质量是衡量医改成效的重要标准之一。
回顾这些年的卫生改革，我们一直在不断地开拓创新，为调动医务人员积极性、促进卫生事业发展提供了强大的动力。但是，改革与管理是相辅相成、相互促进的，绝不能为改革而忽视管理。通过改革可以完善管理，通过管理也可以推动改革。改革不仅要有效降低群众的医疗卫生费用，扩大医疗保障的覆盖面，改善医疗卫生服务条件，也要提高医疗服务质量。这样，医药卫生体制改革才能取得圆满的效果。
应该看到，在医疗技术突飞猛进的同时，我们对医疗服务质量监管并没有相应跟上，过去一些科学、严谨的医疗规程没有得到严格执行，一些项目准入、技术准入、人员准入没有得到严格落实。这是一些医疗机构医疗事故频发、医疗纠纷增多的一个重要原因。各地在制定医改方案时，一定要切实加强医院内部的管理和制度建设，下决心整顿医疗服务秩序，治理医疗服务监管软弱涣散的状态。从一定意义上讲，这比改革体制机制更重要。在外部体制机制没有改革之前，要改变医疗服务管理上的一些弊端确实存在很大困难；在外部条件改善的同时，如果不加强内部管理，不解决散、乱、差问题，改革也不能取得应有的成效。只有大家统一思想，统一行动，朝着一个目标共同努力，医改才能取得成功。试想，如果在改革之后虽然群众医药负担减轻了，但医疗服务质量降低了，看不好病了，他们会满意吗？因此，改革与管理必须紧密结合，同步进行。提高医疗服务质量靠什么？靠思想教育，靠制度建设，更要靠监督管理。医疗机构必须要首先解决重发展、轻监管，重外延、轻内涵，重数量、轻质量的倾向和问题。
（五）加强医疗服务质量监管是卫生部门不可推卸的责任。
提高医疗服务质量，离不开医务工作者的努力，离不开医院自身的管理，离不开卫生部门的监管。医务人员、医疗机构和卫生部门都担负着提高医疗服务质量的职责，必须明确职责，共同承担。目前，社会民众对医疗服务质量方面的反映比较强烈，有药物不合理使用、特别是抗菌素滥用问题，有医疗技术准入不严格、高新技术盲目采用问题，有术前、术后操作程序不完整、病历书写不规范问题，也有小医院治疑难病、新医生动大手术等问题，医疗安全存在很大隐患。这些问题不解决，我们会永远“坐在火山口上”，寝食不安。做好这些工作，既不是一朝一夕可以完成，也不是“难于上青天”。只要大家统一思想，明确目标，下定决心，艰苦努力，通过扎实的工作，一定能够稳步推进、逐渐完善。
二、科学界定医疗服务监管职责，完善医疗服务监管制度
医疗服务质量涉及的工作很多，必须首先界定监管职责，明确哪些事情由谁来管，赋予什么职能，承担什么责任。
（一）理顺卫生部门内部不同职能的关系。
医疗服务质量监管，主要是政府卫生部门和医疗机构的职责。在卫生部门内部，涉及医疗服务监管有三个机构：一是医政管理机构，其主要职责是“定标准、定职能、定责任”，具体负责制定医疗服务政策和法律法规以及机构、人员和技术的准入管理等，确定各类不同医疗机构的标准、条件和从事医疗服务的范围。三级医院、二级医院、社区卫生机构和乡卫生院都要严格界定服务功能，并制订严格的准入标准。俗话说，“没有金刚钻，不揽瓷器活”，不具备相应的资质和条件，就不能从事复杂的技术服务，否则，就必然会出现医疗事故。这就是先定规矩。不具备条件、没经过批准擅自从事规定范围以外的服务，就是违规，就要严肃查处。对医生的准入也要定标准，不仅要有从事医疗服务的准入，还要有从事哪一种技术服务的准入，没有准入不能上岗。培养一个好医生，要循序渐进，不能急功近利，也不能只看文凭。技术职称评定与学历有关，但不是最重要的标准，关键还要考核临床实践。没有多年的实际锻炼，成不了一个医术高超的好医生。要提高医疗质量，减少医疗事故，首先要把好准入这个关口，这是对人民负责，是对医院负责，也是对医生负责。要保护年轻医生，就必须有严格的准入和制度规范。
二是医疗服务监管机构，主要职责是对医疗机构的服务质量实施监管，按照医政机构制定的标准、程序和规范的要求，对医疗机构的医疗执业活动进行监管，凡不符合规范准入要求的机构、项目和人员都要坚决停下来。卫生部成立医疗服务监管司，不是对医政工作的削弱，而是进一步加强。多年来，卫生部门制订了一系列医疗技术规范，但不少医疗机构执行不严，卫生部门又监管不力，很多已流于形式。各级卫生部门都要改变原来重审批、轻监管的倾向，强化、细化医疗服务监管职能，狠抓医疗安全质量，使之成为最重要的一项工作，下决心解决管理松弛、纪律弱化、责任不清等问题，以适应转变政府职能的需要，适应群众医疗需求日益提高的需要，适应医疗科学发展的需要。
三是卫生行政监督机构，其主要职责是打击非法行医和非法采供血行为，取缔没有执业许可证的医疗机构和没有执业医师资格的人员。
概括地讲，卫生部门内部医疗质量监管职能的划分，就是三句话：医政机构负责定标准、定规矩、定条件；医管机构负责对批准准入的机构和人员的服务行为实施监管；卫生监督机构负责打击非法行医。三个机构分工明确，并行不悖，不存在矛盾和交叉。
（二）切实加强医院内部质量监管。
加强医疗服务监管，是政府卫生部门的一项重要职责，必须责无旁贷地发挥主导、组织、协调作用。但是，政府卫生部门的资源和能力是有限的，面对高度专业化的医疗服务和规模庞大的医疗机构，仅靠政府卫生部门的力量是远远不够的，必须充分发挥医疗机构和医务人员的积极作用。所有医疗机构和医务人员都要树立质量第一的观念，树立对人民负责、对自己负责的思想，制度上要严格规范，技术上要精益求精，服务上要热情周到，管理上要一丝不苟。保证医疗质量的第一责任人是医院院长，其次是主管医疗工作的副院长、医务处长和科主任，这些岗位的监管职责必须落实，哪个环节出现问题，都可能酿成大祸。特别是大医院的院长，大多是专家出身，每个人都身怀绝技，这是几十年磨炼出来的。现在大家走上了院长的岗位，承担的职责更重了、工作范围更宽了，面对的不是一个病人，而是成千上万的病人，工作的重点不是发挥个人的作用，而是要发挥整个团队、全体医务人员的作用。院长的主要职责是管理，是管好医院几千名干部职工，这项工作比单纯的技术服务复杂得多。院长不能将太多的时间用于从事技术服务，对于个别的、疑难的、别人做不了的病例，院长们可以提供临床技术指导，但不能由此分散了精力，影响整个医院管理，特别是对医疗服务质量的管理。管好一家医院，最关键的是把各项工作的目标、任务、要求和责任落实到每一个岗位和每一个人，指导全体医务人员增强事业心和责任感，兢兢业业地做好工作。医院如果出现重大的医疗责任事故，尽管临床医生要负责任，主管副院长和院长也都要承担责任。如果由于重大医疗事故对医院几十年积累的声望和形象造成巨大损害，我们既愧对于前辈，也愧对于后生。因此，对于加强医疗服务监管工作，院长、科主任、医生都责无旁贷，大家都要有一副千里眼，善于观察分析医疗安全方面存在的隐患，并采取积极措施，堵塞漏洞，消除后患；有一双顺风耳，能够经常听到来自各方面的反映，深入研究，查找问题，认真解决；有一张婆婆嘴，经常提醒大家注意医疗安全，落实岗位责任，使医院的每个人都关心医疗服务质量，都关心群众生命安全，都关心医院的生存发展，都关心医生的成长。要在医院内部建立健全符合实际、切实可行的规章制度，形成有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的内部运行机制，加强考核和奖惩，把提高质量、确保安全、改善服务、提高效率作为医院管理最重要的内容。对做得好的要表扬奖励，做得不好的要严肃批评，不合格的就要调离岗位。
（三）建立医疗服务监管评价体系，发挥各方面监管力量。
医疗服务的对象是广大人民群众，对医疗服务质量的评价，群众也最有发言权。因此，医疗服务监管不能封闭、孤立地进行，要增强公开性，提高透明度，注意发挥社会、群众的作用，注意听取各方面的意见和反映，及时披露医院有关医疗服务质量信息，把医疗质量置于社会和群众监督之下。同时，要充分发挥行业协会在质量监管中的作用，尽快研究建立医疗服务质量绩效的考核评价体系。质量考核评价体系，不仅医院内部要建立，卫生部门也要组织专家研究设计一套完整、准确、可行的评价办法，制定科学、规范的评价指标，定期对医院的服务质量进行评价考核，评价结果要公布于众，接受社会监督。这些工作对于促进医院自身发展，完善医院管理，提高医疗服务质量，保证医疗安全，都具有重大意义。
三、坚持以人为本，努力建设一支高素质的医疗服务和监管队伍
（一）努力建设一支医德高尚、医术高超的医护队伍。
保证医疗服务质量，需要购置必要的大量仪器设备，但最重要是人，是高素质的医护队伍。有些医疗机构只注意增添设备，却忽视人才培养，这种重物轻人的倾向不符合以人为本的要求，必须改变。经过多年的发展，我国医护人员队伍数量不断增加，质量不断提高，但总的看，医护队伍的数量和质量仍然远远不适应人民群众的医疗服务需求。不仅农村和社区卫生机构缺乏优秀、合格的医生和护士，就是一些大医院，真正能够独立承担疑难、复杂疾病治疗工作的高素质医师也不太多。建立一支高素质、高水平的医师队伍，是各级卫生部门和广大医疗机构的一项繁重而艰巨的任务。我们的一些大医院历史上都有住院医师培训制度，这是一项优良传统，要继续发扬。但也有一些医院丢掉了，或者落实得不严格、不规范。希望所有医疗机构都要高度重视医护技术队伍的建设，营造学习技术、探索技术、钻研技术、创新技术的良好风气。对年轻医生的培养，要严格、严谨、严厉，才能“严师出高徒”；要规矩、规定、规范，才能“规矩成方圆”；要热心、耐心、细心，才能“心心相印，心诚则灵”；还要周到、周密、周全，才能遵循继承、发展、创新的路子，帮助年轻医生尽快成长。各级卫生部门都要重视、关心、支持医护人员队伍建设，研究制订人才发展规划，提供必要的条件。
（二）加强医疗服务监管队伍建设。
长期以来，卫生系统缺少专业的、专职的医疗服务监管机构和人员，医疗服务监管队伍无论是数量、质量，还是能力、水平、条件，都难以适应工作的需要。加强医疗服务监管队伍建设是各级卫生部门面临的一项紧迫的任务。卫生部成立医疗服务监管司，是给各地带了个头，今后还会和大家一起努力推动这支队伍建设。不仅要解决机构、编制问题，还要加强对监管人员综合素质的培训，注重监管能力的培养，掌握监管工作的要领和手段，善于发现问题和解决问题。医疗服务监管工作要实行属地化全行业管理，不论是公立医院还是私立医院、营利性医院还是非营利性医院、本级所属医院还是其他方面所属的医院，都要由所在地政府卫生部门负责监管，在医疗服务质量上要坚持一视同仁。不能只管公立医院、忽视私立医院，也不能只管私立医院、袒护公立医院，应该按照统一标准严格执行。
保障医疗服务质量是一个永恒主论题，也是卫生部门和医疗机构的一项基本任务。几十年来，我们一直强调提高服务质量，但作为一项系统性、规范性、全局性的工作才刚刚开始。医疗服务监管工作不能满足于一般号召，也不能停留在开会和发文件，要认真研究探索有效的工作方法，明确职能和责任，调动各方面的积极性。各级卫生行政部门、所有医疗机构、每一位医务工作者，都要牢固树立生命至上、质量第一的思想，把保证医疗质量和服务安全作为基本职责，作为改善服务的基本要求，抓紧、抓紧、再抓紧，落实、落实、再落实。
医疗卫生服务篇5
内容提要: 我国公共医疗卫生服务发展失范所引致该领域存在的诸多问题，在根源上归结于：在价值层面是“普遍服务”理念的缺失，在机制层面则是政府与市场双重失灵共同作用的结果。经济法因具备特有的赋权与限权的双重性质而成为调整公共医疗卫生服务这一领域的重要法律，可以通过对现有经济法资源的整合，适用、制定、修订或细化相关法律法规，构造保障公共医疗卫生服务领域实现“普遍服务”理念的法律规范体系，促进“普遍服务”理念的贯彻，推动新一轮医疗卫生体制改革顺利进行。
一、“普遍服务”理念与公共医疗卫生服务（本文所称的“公共医疗卫生服务”包括具有普遍受众性的三个层次：公共卫生、基本医疗服务、基本医疗保障。具体而言：“公共卫生”，按世界卫生组织(who)的定义，“是一门通过有组织的社区活动来预防疾病，延长寿命和促进心理及躯体健康，并能发挥更具潜能的科学和艺术。它以“健康促进”为宗旨，范围包括：疾病预防和疾病控制、健康宣教，对食品、药品、公共环境卫生的监督管制等，并建立一套社会体制，保证每个公民均享有应有的健康与寿命，它是针对社区或者社会的措施。“基本医疗服务”，是指在医院进行的针对个人开展的有关常见病、多发病的诊治活动，不包括重大、疑难病症的诊治和个性化的特殊医疗服务。“基本医疗保障”，是指覆盖全部人口的医疗保险和针对特殊群体的医疗救助活动，不包括补充医疗保险和商业医疗保险。上述三个层次的公共医疗卫生服务具有公共产品或准公共产品的特性，其运行的宗旨是维护社会成员的基本健康，其有效提供依赖于政府的干预，需要经济法进行调整和保障。）要求的契合
“普遍服务”(universal service)一词是1907年由美国电话电报公司(at＆t)首次提出(one－net-work，one－policy，universal service)[1]。1934年，美国《电信法》首次将“普遍服务”概念引入立法，并将之演绎为“尽可能为全体美国国民提供合理的价格、充足的设施，以享受快速、有效的国际或国内有线与无线通信服务”之内涵[2]。20世纪80年代末，经济合作与发展组织(oecd)在《普遍服务和电信资费改革》报告中对“电信普遍服务”做出新的阐述：任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务，且服务质量和资费标准应一视同仁。世界电信联盟(itu)在《1998年世界发展报告》中强调“普遍服务”包含可用性(availability)、可购性(affordability)和非歧视性(equity)三个基本要素[3]。由此可见，演绎后的“普遍服务”理念体现了对社会成员发展权的关怀，彰显了对社会公平的价值诉求，它包含两个层面的要求：一是在内容上，服务的普及一方面应使市场上每一个主体在支付对价后的需求均可得到满足，即具有量的可及性，另一方面应使市场上每一个主体能够支付得起相应的对价，并可获得持续而完整的服务，即具有质的可及性；二是在保障机制上，需要政府公权力的干预来约束市场主体克服利润最大化诉求的缺陷而向社会成员普适性地提供量与质相结合的服务。
近年来，因经济全球化带来的区域发展不平衡形成了“教育鸿沟”、“医疗鸿沟”等社会不公平现象，“普遍服务”理念以其对社会公平的价值诉求开始被运用到人文社会建设当中，即借助政府的主导作用，整合公共资源和推行公共服务，让每一个社会成员在社会上能够拥有平等的生存、发展权利，为每一位公民提供最低生活支持、基础教育、基本医疗等保障，让每一个社会成员在国土范围内任何地方，都能以可承受的代价享受到普遍提供的服务，防止群体间、区域间的现代化失衡与断裂[4]，其关怀的对象从人的“生存权”向“发展权”扩张。
公共医疗卫生服务活动以恢复和维持人的健康为内容。根据《经济、社会和文化权利国际公约》(1966年)的界定，健康是指人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准，“在自然法学派的眼里，健康权是先验的，人的健康被认为是与生俱来的权利。”[5]健康是人得以存在和繁衍的前提和基础，由此所形成的权利———健康权是人生存权的基本表现形式。世界卫生组织是第一个将健康作为人权加以规定的国际组织，1946年通过的《世界卫生组织章程》承认“享有能达到的最高健康标准是每一个人的基本权利之一”。此后，健康权被写入《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利公约》、《欧洲人权公约》等国际性、区域性人权公约与文件以及各国宪法。从上述健康权演绎的源流可以看出，它具有三个层次的属性及要求：一是作为一种自然权利，意味着每一个人必须受到一定水平的健康保护，其哲学基础在于生命面前人人平等这一事实；二是作为一种社会权利（社会权利(social right)指人的社会价值的积极肯定和充分发展的权利。包括生存权、劳动权、受教育权等。国家和政府不只是对这些权利作消极的承认和不侵犯，而是要采取积极的行动为这些权利的实现创设社会条件。(北京大学法学百科全书编委会．魏定仁，龙显雷．北京大学法学百科全书(民法)[m]．北京：北京大学出版社，2004：399．)），社会成员有依法从社会获得其基本医疗卫生条件的权利，并在这些条件不具备的情况下，依法有向国家要求提供这些条件的权利，它体现出个人对于社会的依赖程度以及国家在个人权利实现过程中的重要作用（联合国经济、社会、文化权利委员会在其2000年第14号一般性意见中就特别指出：在理解健康权的时候，要特别关注个人在享有健康权方面的非歧视和平等待遇，强调公平获得卫生保健和卫生服务的条件，国家对健康权的实现负有三种义务，即尊重的义务、保护的义务和实现的义务，并提出衡量义务落实情况的可获得性(availability)、可接近性(accessibility)和可支付性(affordability)标准。(林志强．健康权的国家义务[j]．社会科学家，2006，(4)：94．)）；三是作为一种宪法意义上的权利，强调个人在享有健康权方面的平等和公正原则，这一诉求也就意味着政府对公民健康负有责任，即国家以一定的作为或不作为来保障公民所享有和应当享有的保持其躯体生理机能正常、精神状态完满并由此对社会适应的权利，否则就被视为违反了法律义务[6]。
综上，以实现社会成员健康权为宗旨的公共医疗卫生服务体系是人文社会普遍服务体系的重要组成部分，健康权的属性及实现要求它所提供的服务达到量与质相统一，且不因社会成员的性别、年龄、收入等因素而有所差别，即瑞典学者卡尔耶所提出的“卫生公平”(“健康公平”)：服务的可及性相同；在相同情况下接受的治疗相同；按照需要进行治疗，而不管接受治疗的数量是否相同；健康水平相同(即结果相同)[7]，并且这种“健康公平”需要借助一定的国家公权力的干预方能实现。可见，“普遍服务”理念与公共医疗卫生服务要求是相契合的，前者应成为后者建立和发展的基本原则。
二、“普遍服务”理念的缺失：我国公共医疗卫生服务发展失范的根源
新中国成立后，中央政府非常重视发展卫生事业，在社会公益目标优先的价值取向指引下，强调“预防为主”、“全面覆盖”，重点干预成本低、效益好的常见病、多发病的治疗，通过政府的统一规划、组织和大力投入，仅用占gdp的3%左右的卫生投入，就建立起了一个基本覆盖城乡居民、效率较高的公共医疗卫生服务体系，大体上满足了几乎所有社会成员的基本医疗卫生服务需求，国民健康水平迅速提高，婴儿死亡率和人均期望寿命指标达到中等收入国家的水平，被一些国际机构评价为发展中国家医疗卫生工作的典范[8]。这一巨大成绩的经验就在于：定位于普遍性地提高社会成员的健康水平，强调社会公益目标的优先，且政府在公共医疗卫生资源的分配中发挥了积极的主导作用。当然，由于社会经济发展水平较低，这一阶段主要实现的是公共医疗卫生服务在量上的基本要求。
改革开放后，医疗卫生体制开始了配合经济体制改革的被动性变革：(1)公共医疗卫生供给走商业化、市场化道路，包括公立医疗机构乃至公共卫生机构在内的所有医疗服务机构都成为了实行独立经济核算的利益主体，全面追求经济目标，公共卫生服务机构严重萎缩；(2)传统医疗保障制度瓦解，城镇企业职工实行社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，公务员、事业单位实行公费医疗制度，城镇居民则被排除在基本医疗保险体系外，农村合作医疗保障体制瓦解；(3)配合分税制改革，医疗卫生投入由中央统筹为主转向地方各级政府分级投入为主；(4)干预重点趋向追求经济利益，轻预防、重治疗，轻常见病和多发病、重大病，轻适宜技术、重高新技术。
上述改革在使医疗服务机构的医疗技术装备水平全面改善的同时也带来极为严重的消极后[8]2－4：(1)公共医疗卫生事业费用投入严重不足，效率低下（虽然改革后我国卫生总费用、政府预算卫生支出的绝对额都在持续增长，但政府预算卫生支出总额占卫生总费用的比例却在下降，从1980年的36．2%下降到2004年的17．1%，降幅超过50%。与此同时，居民个人卫生支出呈现快速增长势头，由1980年占卫生总费用的21．2%增长到2003年的55．5%。由此可见，我国卫生总费用的不断增加是以政府支出降低、社会支出减少、个人被迫增加卫生支出和个人支出比例的急剧攀升实现的。而在oecd国家中，卫生总费用的绝大部分是由政府承担的，大部分国家政府承担比例都在70%以上，少于70%的只有6个国家。(张占斌．中国公共卫生政府投入及国际比较分析[j]．学习论坛，2009，(3)：43－44．)此外，按照世界卫生组织的宽口径计算，我国卫生支出占政府财政支出的比例和占gdp的比例均低于国际同类国家水平。以2002年为例，我国政府的广义卫生支出占政府总支出的比重仅为9．4%，占gdp的比重也只有2%，低于泰国(分别为11．8%和3．1%)、南非(分别为11．6%和3．5%)、哥伦比亚(分别为19．0%和6．7%)等很多同为中等收入国家的比例，甚至低于蒙古(11．5%和4．6%)、坦桑尼亚(12．8%和2．7%)、海地(23．8%和3．0%)等一些低收入国家的水平。(diane m．learning from experience：healthcare financing in low and middle－income countries．geneva：globalforum for health research，2007：53－58．)），“看病贵”问题突出；(2)公共卫生、基层医疗服务全面萎缩，医疗卫生资源向大城市、大医院集中，公共医疗卫生服务的可及性降低，“看病难”问题突出；(3)医疗干预重点的转移，使得不同社会成员医疗卫生需求的实际被满足程度因收入差距而严重地两极分化（在2000年世界卫生组织对成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序中，中国列188位，在191个成员国中倒数第4位。(刘激扬．公共卫生资源公平配置的伦理学研究[d]．中南大学2007年博士学位论文，52．)），公共医疗卫生服务的公平性下降；(4)医疗保障覆盖面太小，致使四成以上的城镇人口和近80%的农村人口没有任何医疗保障；(5)医疗资源的不均衡以及过度的市场竞争、政府干预的淡出加剧了医患之间信息的不对称，加之医、药运营体制导致的“医药共谋”，使得患者的“弱势”地位突出。
上述表明，在我国已往的公共医疗卫生服务体制改革过程中，过分追求了商业化、市场化带来的竞争效益，忽略了“健康权”的基本属性和实现要求，忽略了公平价值诉求在该领域的重要意义，忽略了国家在实现“健康公平”中的义务和责任，其结果是不仅影响到国民健康，也带来诸如贫困、公众不满情绪增加、群体间关系失衡等社会问题。导致这种结果的根源就在于公共医疗卫生服务体系的构建和运行背离了“普遍服务”理念，致使公共医疗卫生服务在量与质的规定性上的缺失。因此，新一轮医疗卫生体制改革应重塑并坚决贯彻“普遍服务”理念，追求社会成员健康权在量与质上相统一的规定性，真正发挥公共医疗卫生服务对生存权的保障功能，实现健康公平。
三、“普遍服务”理念的贯彻：经济法调整公共医疗卫生服务的法理
前述我国公共医疗卫生服务体制改革的失范，在表面上是商业化、市场化导向的偏差，但实质上是政府失灵与市场失灵共同作用的结果，其中政府失灵是关键和重点。因此，笔者也将从对二者的矫正上来寻找法律的应对。
(一) 政府失灵
政府失灵，是指政府在市场上为某一行为时，不能达到预期的社会公共目标，或者是损害了市场的效率[9]。根据公共管理学理论，现代政府的主要职责之一是为社会提供充足而适宜的公共产品。从这个意义上讲，政府失灵的一种表现就是“政府在公共产品供给中没有充分履行职责，许多应由政府供给的公共产品生产与提供不足，或者政府轻言放弃一些本应由政府生产和提供的公共产品。”[10]所谓公共产品，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中给出了经典定义：“每个人对该产品的消费不会造成其他人消费的减少。”[11]萨缪尔森是从消费的“非竞争性”来定义公共产品的。而张五常则从生产或供给的角度以及私人供给公共产品的困难角度强调，“公共产品”不是“共用品”，更不是“公共财产”，公共产品的唯一特征是边际费用等于零，公共产品应当由政府提供。有的西方教科书把公共产品定义为“私人不愿意生产或无法生产而由政府提供的产品或劳务，……包括国防、公共保健、社会保障等。”[12]据此可以得出，公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等三个特性，并根据这些特性的完备程度可以分为两类：(1)纯公共产品，即同时具备上述特性，消费者不愿也无法为它支付费用，继而生产者不愿提供的产品。这部分产品，政府有义务、有责任为社会全体成员提供；(2)准公共产品，即只具备上述某两种特性，而另一特性不显著的产品。此类产品由政府和市场主体混合提供。
公共医疗卫生服务也有投入－产出的过程，具有产品的属性，大体可分为四类[11]42：(1)疾病监测、疫情防控、健康教育、公共卫生课题的科学研究、环境卫生等项目，这类产品在消费上没有排他性，也没有竞争性和分割性，消费者不愿、也无法为它支付费用，因而具有纯公共产品的特性；(2)儿童计划免疫、结核病及其他恶性传染病的防治等项目，这部分产品属于个人消费品，具有一定的排他性，但没有竞争性，在市场上基本无利可图，外部效益明显，因而具有准公共产品的属性；(3)基本医疗消费品和基本医疗保险，这部分产品由于医疗、保险市场的信息不对称、逆向选择等不确定性因素的普遍存在，单凭自愿、自发、自控的市场化运作，无法有效地保障老年人、低收入或无收入的人群、重病患者等群体的产品供给，需要政府介入供给，从而具备了一定的准公共产品的属性；(4)重大、疑难病症的诊治和个性化的特殊医疗服务等项目，这些产品系针对个人提供，性质上属于私人物品。由此可见，大部分公共医疗卫生服务具有公共产品的属性，根据卫生经济学理论：“由于医疗服务和保险属于特殊商品，而且作为社会保障制度的一部分，要兼顾效率与公平，即使在市场经济占主导地位的美国，医疗领域也是政府干预最多的领域”[13]。自由经济学家尼古拉斯·巴尔在其著作《福利国家经济学》中也指出，由于疾病风险的不可预测性和医疗保健市场的特殊性，政府介入医疗保健事务将会更有效、更合理[14]。因此，政府应承担起提供公共卫生、基本医疗保险等公共物品的责任，并有必要对医疗市场通过自由竞争分配医疗资源的结果进行干预，使公共医疗卫生资源真正成为人人普遍能享受的产品，促进健康权的实现。
目前，各国大多根据公共医疗卫生服务的特殊性，运用公共机制，通过政府对上述领域进行干预或采取由政府直接提供医疗公共产品的方法，实现承担国家责任的目的。而我国却在医疗卫生体制改革的过程中弱化了政府提供公共医疗卫生产品的职能，将这类产品交由市场竞争机制来决定供给，前述存在的公共医疗卫生事业政府投入不足、医疗资源可及率低、分布不均、医疗保障覆盖面窄等问题，正是政府公共医疗卫生服务产品供给不足的后果，是“政府失灵”的集中体现，它所丧失的是“普遍服务”理念在量上的规定性，导致许多社会成员无法得到应有的医疗卫生服务（美国经济学家杰弗里·萨克斯教授在一次宏观经济与健康的研讨会上提出3个对我国卫生改革与发展非常重要的问题：第一，政府对贫困人群的医疗覆盖的作用。政府应该保证贫困人群对基本医疗服务，尤其是公共卫生服务的可及性，所有人都应该可以同等地获得基本医疗服务。第二，政府在医疗保险中的作用，政府要考虑怎样防止人们因为一些疾病和突发事件而变得贫困。第三，明确政府在公共卫生服务中的作用。(anil b．deolalikar．the de-mand for health service in a developing country：the role of price，servicequality，and reporting of illness，handbook of applied economic，2000：44．)）。因此，借鉴国外干预公共医疗卫生市场的方法，建立适合中国国情的国家干预法律制度，保障公民健康权，已刻不容缓。
(二)市场失灵
所谓市场失灵，是指价格体系的不完备性，它阻碍资源的有效配置，主要表现为信息不对称、外部性和不完全竞争。我国公共医疗卫生服务领域也存在着较为严重的市场失灵问题，主要表现为：
1．信息不对称。指信息在交易主体之间的分布不均匀，其中，一方被称为信息优势主体，另一方被称为信息劣势主体[15]。著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿罗1963年在其经典论文《不确定性和医疗保健经济学》中论述医疗市场的特征时指出，“医疗市场中医患双方处于信息不对称状态，从而使购买医疗服务出现很大的风险和不确定性”[16]。处于信息劣势的患者陷于被动接受治疗的境地，一切只能听从医方的安排，在医疗机构营利性目标的影响下，往往无法获得与病情相对应且必要的、保证质量的医疗服务，久之则导致医疗市场中常见的“逆向选择”和“道德风险”问题。在我国，一些医疗机构为追求经济效益，利用自身信息优势地位为患者提供大力的过度服务，甚至不惜损害患者的健康（参见练学辉．住院67天花掉550万元[n]．南方日报，2005－12－1(7)．）。
2．医药共谋带来负外部性。所谓“外部性”，主要是指一个经济主体的活动对旁观者福利的影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的。如果给旁观者带来的是福利损失(成本)，可称之“负外部性”；反之，如果给旁观者带来的是福利增加(收益)，则可称之“正外部性”。目前，我国由于政府在医疗领域投入的减少，医疗机构形成了“以药养医”的盈利模式，加之多层次的医药流通体制，使得药品、医疗器械价格居高不下，患者往往无法获得使用那些高性价比的医疗手段，在“挤出效应”的作用下退出医疗服务领域。
3．医疗市场竞争不完全。由于前述医疗干预重点选择的偏差，我国80%的医疗卫生资源集中在城市，其中80%又集中在大医院，多数小医院、社区医院因无力与大医院的人力、技术和设备优势抗衡，已经基本失去消费者的信任和同大医院竞争的能力，医疗机构两极分化严重，而患者则成为医疗市场竞争不完全代价的最终承担者，为被垄断的医疗服务支付高额医疗费。
由此可见，在公共医疗卫生服务领域，由于市场的失灵，即使那些能够接受到公共医疗卫生服务的社会成员所得到的服务也是不全面、不完整甚至是不完全合理的，即缺失了“普遍服务”理念在质上的规定性，需要完善相关法律进行纠正。
综上所述，“普遍服务”理念的缺失导致我国公共医疗卫生服务领域政府与市场的双重失灵，一方面需要运用国家干预手段直接或间接改变公共医疗卫生主体的权利义务分配，减轻或消除市场失灵的影响；另一方面又需要赋予国家提供适宜公共医疗卫生服务产品的义务，并对其干预市场的行为进行规制。对此，植根于市民社会、以保护私权为宗旨、强调自由平等、意思自治的民法和肇源于国家管理、强调命令与服从的行政法均无法单独地、全面地胜任这一调整任务。而这种市场与政府的双重失灵，恰恰构建了作为国家干预经济的基本法律形式———经济法的逻辑起点[17]，使其成为非常合适解决公共医疗卫生领域相关问题的法律，理由主要有二：
一是从法律调整的功能来看，经济法具备调整市场失灵和政府失灵的双重功能。由于市场失灵问题的存在，需要国家的干预以弥补市场的固有缺陷，这是经济法肇端的经济机理。但政府如同其他一般组织也存在理性有限，会出现“政府失灵”，主要表现为政府缺位、越位和错位等形态。现代经济法在赋予政府干预市场权力的同时，也对其进行约束：既设置干预的边界，防止政府干预权力的滥用，纠正政府越位、错位的问题，让市场能发挥其应有的资源配置功能，也设置义务和责任，敦促政府履行相关职责，解决政府缺位的问题。故经济法特有的赋权与限权双重性质可以将政府主导与发挥市场机制作用相结合，一方面强化政府在公共医疗卫生体制中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进社会公平。另一方面也可以发挥市场机制作用，提高医疗卫生运行效率、服务水平和质量，促进公共医疗卫生资源的合理配置，保持该市场长期稳定和均衡发展。
二是从价值取向来看，健康权的实现依赖于实质公平的价值诉求。目前对健康公平的界定大致分为机会公平与结果公平两种观点，前者认为“健康公平即是指所有社会成员均有机会获得尽可能高的健康水平，这是人类的基本权利。”[18]后者则认为“健康公平指不同收入、种族、性别的人群应当具有同样或类似的健康水平，各健康指标如患病率、婴儿死亡率、孕产妇死亡率、期望寿命等的分布在不同人群中应无显著差别，健康状况的分布不应该与个人或群体的社会经济属性有关。”[19]由于社会成员间的身体条件与经济社会地位必然存在差异，其追求健康公平的起点差异是绝对存在的。因此，笔者以为，健康权作为人得以生存和繁衍的基本人权的属性决定了它并非一种宣示性的权利，不能仅仅赋予社会成员追求健康的机会，而应强调在结果上是否获得了相当的健康水平，因为这种机会在现今的社会经济发展水平之下往往会因健康起点的差异而成为空中楼阁。who和sida(瑞典国际发展合作结构)在1996年的倡议书《健康与卫生服务公平》中将健康公平界定为“健康福祉的分配以需要为导向，而不是取决于社会特权和收入差异”[20]，即倾向于从结果公平的视角来界定健康公平，而这恰好契合了经济法视域中的实质公平的内涵。因为“经济法上的公平，是在承认经济主体的资源和个人禀赋等方面差异的前提下而追求的一种结果上的公平，即实质公平”[21]，“经济法对公平的关怀更趋实质，将分配公平引入自身的价值体系，在认同分配差距所具有的经济意义上的合理性，更兼顾社会意义上的合理性，体现出法律不同于经济学的人文关怀特性。”[22]
四、“普遍服务”理念的实现：经济法调整公共医疗卫生服务的路径
2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《意见》)和国家《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)》相继出台。前者提出深化医药卫生体制改革的总体目标：建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。后者提出重点抓好五项改革：一是加快推进基本医疗保障制度建设，二是初步建立国家基本药物制度，三是健全基层医疗卫生服务体系，四是促进基本公共卫生服务逐步均等化，五是推进公立医院改革试点。通过这些方面的改革提高基本医疗卫生服务的可及性，解决“看病难、看病贵”问题。上述文件的核心精神是要“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务”，这是“普遍服务”理念在公共医疗卫生服务领域的集中体现，也是我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大变革。这一政策目标的实现需要借助法制建设的保障。根据前述我国公共医疗卫生服务领域中政府与市场双重失灵的特征，“普遍服务”理念的贯彻需要营造两个层面的制度环境：一是政府的主导(解决政府失灵问题)；二是市场的基础(解决市场失灵问题)。由此，经济法对其调整也应着眼于此，通过对现有法律资源的整合，适用、制定、修订或细化相关法律法规，构造保障公共医疗卫生服务领域实现“普遍服务”理念的法律规定体系。具体而言，包括但不限于下列法律制度：
(一)解决政府失灵的法律制度
1．卫生基本法
党的十一届三中全会以后，我国卫生立法工作日益得到重视，相继制定和颁布《传染病防治法》、《母婴保健法》、《职业病防治法》等多部公共卫生法律，国务院先后制定和颁布《公共场所卫生管理条例》、《医疗事故处理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等配套法规，卫生部也颁布了涉及传染病、食品、灾害医疗救援、职业危害事故预防等百余个部门规章，公共医疗卫生立法初具规模，但仍存在着卫生法制体系不完善、法律规范不统一等诸多问题，2003年上半年sars的流行就充分暴露了这一点。因此，为系统、有效地推进新一轮医药卫生体制改革，首先应制定一部《卫生基本法》，统率公共医疗卫生法制体系。目前，已有不少国家或地区，如法国、芬兰、澳大利亚、肯尼亚等制定了卫生基本法[23]。我们应借鉴国外立法，在《卫生基本法》中确认政府、公共医疗卫生机构、公民等主体在预防、医疗、保健、康复、健康等活动领域中开展公共医疗卫生活动的方针、政策、基本原则，各类主体的基本权利义务规范等，为规范国家干预公共医疗卫生领域的行为，保障公民在公共医疗卫生领域的“普遍服务”权利获得、实现提供基本法律依据。
2．财政法律制度
如前所述，政府投入的缺失是造成公共医疗卫生领域现存问题的主要原因，而这又与我国财税体制直接相关。因此，应结合我国财政法律制度的改革和完善来解决政府投入问题。笔者以为，中央和地方政府都需要增加对卫生事业的投入，但更应强调中央政府的投入和调控作用；增加的投入既要投给供方，也要投给需方，供需兼顾。具体而言，可以从两方面着手：
一是完善财政转移支付法律制度，确保投入公共医疗卫生领域的资金能落实到位。财政转移支付，就是财政资金在政府间的转移或流动，按照是否规定资金的用途，可以归结为两种基本形式：有条件转移支付(专项转移支付)和无条件转移支付(一般性转移支付)。根据1994年开始实行的分税制，地方公共医疗服务投入主要由各级地方财政支出，但因地区经济发展不平衡及财政预算约束乏力，一些地区特别是中西部经济落后地区公共医疗服务到位资金少之又少（以卫生事业费为例，地方财政承担95%以上，中央财政只负担2%～4%左右。而在各省的卫生支出中，省级财政一般承担不足15%，而市级、县级和乡镇财政分别承担了30%，50%和5%。在经济发展水平相对落后地区，许多县、乡财政只是“吃饭财政”，根本无力承担本地尤其是广大农民的卫生支出责任，进一步加大了城乡医疗卫生服务的不平等。(耿瑛，等．增加政府投入提高医药卫生服务的公平性和可及性[j]．中国卫生经济，2009，(3)：14．)）。因此，必须增加中央和省级政府对于公共医疗卫生事业的投入，而在现有分税制的体制下，这一目标主要通过一般转移支付和专项转移支付来实现。一般转移支付是实现政府间纵向和横向财力均衡与基本公共服务均等化的财政平衡手段，目前我国没有专门的转移支付法，实践中主要适用国务院《2002年一般性转移支付办法》。具体而言，应该尽快废止税收返还这种落后的转移支付方式，取消旧体制延续下来的上缴和补助，通过立法确定一般性转移支付的财政法律地位，从而将一般性转移支付常态化，并通过立法程序将资金来源、支付办法、资金用途等明确规定下来，以便于地方政府预测财政收入的进项。对于专项转移支付，应明确公共医疗卫生专项转移支付系法定的财政拨款的性质，完善拨款的标准和程序以及违反拨款义务的法律责任，通过程序约束和舆论监督，规范专项转移支付的运行。（2010年1月8日，胡锦涛在主持中共中央政治局就世界主要国家财税体制和深化中国财税体制改革进行的第十八次集体学习时表示，要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付，提高地方政府提供基本公共服务能力，加快建立县级基本财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务能力。([eb/ol][2010－03－10].http：///nongcun/">农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。此外，还应对基本医疗保险的对象、基本医疗保险基金的筹资模式、运营和监督、行政管理体制、医疗救助、不同对象基本医疗保险制度和城乡医疗救助制度之间的衔接等问题进行规定，从而充分体现“普遍服务”理念，实现“普遍服务”量与质的统一。
(二)解决市场失灵的法律制度
1．信息公开法律制度
信息公开是指拥有信息优势的市场参与者或政府等其他信息拥有者向市场参与的相对方或社会公众公开其有关信息，以使市场参与者在信息相对完全化、对称化的前提下实施市场行为，促进市场公平竞争的一种制度安排[25]。鉴于公共医疗服务机构因专业性极强而拥有信息优势以及政府因公权力获取信息的成本较低的原因，笔者以为，可以通过国务院或卫生部制定《公共医疗卫生领域信息公开规则》，从公共医疗卫生机构和政府两方面规范信息提供的义务和责任：(1)赋予公共医疗机构信息说明的义务。该义务又可以划分为两个层面：一是向社会公开普适性信息，包括但不限于公共医疗卫生服务的种类及收费标准、医生和护士基本情况、常见病症的基本表征等等。二是向患者公开个别性信息，包括患者基本情况、主治医生和主管护士基本情况、病症表征、检查项目和结论、处方和医嘱、单项费用与总费用详细清单等项目，从而使隐蔽信息公开化以达到消除信息不对称负面影响、切实保护患者权益的目的[26]。(2)规定政府直接提供相关信息的责任，包括但不限于：公共医疗机构的分布及综合评价；公共卫生的服务项目内容；常见病、多发病的防治知识；每种医疗服务平均的实际耗费，并根据地区差异、工资水平差异和医院资质差异制定出医院的指导性收费标准；基本药物目录等。2009年8月，《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009版)、《关于建立国家基本药物制度的实施意见》、《国家基本药物目录管理办法(暂行)》同时，标志着我国建立国家基本药物制度工作正式实施。同年10月，卫生部又《国家基本公共卫生服务规范(2009年版)》。这些都是我国在公共医疗卫生领域践行信息公开的有益尝试。
2．竞争规制法律制度
竞争规制法律制度着眼于市场主体竞争行为的规制，消除破坏市场竞争机制正常运作的各类因素，保障市场主体在自由、公平的市场环境中开展竞争。针对我国公共医疗卫生服务领域存在的医疗资源过度集中导致各大医院实施限制竞争的行为，以及通过商业贿赂形成“医药共谋”等反竞争的问题，笔者以为，应积极运用经济法体系中的竞争规制法律来恢复医疗市场的正常竞争秩序并促使市场合理配置医疗资源、提高医疗资源总体利用率。就反不正当竞争法律制度而言，一方面应进一步完善以《反不正当竞争法》为主体的“禁止商业贿赂”的法律规定，严厉打击医药领域的商业贿赂行为，理顺药品价格形成机制，解决老百姓“看病贵”的问题；另一方面应进一步完善以《反不正当竞争法》、《广告法》为主体的“禁止引人误解的虚假宣传行为”的法律规定，规范医药领域的广告宣传行为。就反垄断法律制度而言，应尽快制定《反垄断法》的《实施细则》，增强可操作性，有效地规范医疗机构出现的垄断或限制竞争的行为。
注释:
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医疗卫生服务篇6
1．1地理可及性方面
内蒙古位于中国北部边疆，疆域辽阔狭长，和8个省及自治区接壤。调查显示，由于牧区地广人稀、牧民居住分散、交通不便等原因，大多数乡镇卫生院的服务半径达到几十公里，有的个别牧户甚至达到100多公里。许多牧民看病不方便，急危重症无法及时得到救治，导致乡镇卫生院的服务可及性较差。
1．2经济可及性方面
内蒙古自治区的牧区绝大多数处于经济落后地区。多年来，地方政府的卫生投入不足，有的苏木卫生院一年的收入仅仅能保证购置过冬用的煤炭。这样的条件既无法提供高质量的医疗卫生服务，也无法留住优秀的人才。医改以来，中央和内蒙古自治区政府对基层卫生的投入和支持力度空前加大了，房屋等基础设施得到了改善，设备得到了增加，内蒙古自治区人均基本公共卫生服务经费补助标准高于全国平均水平，但这对于多数服务半径达到几十公里的苏木卫生院却远远不够。苏木卫生院无法依靠提供服务来增加收入，反而是提供的服务越多，越有可能倒贴各种费用，这种状况在短时间内不会有很大的改变。因此，政府需要加大制度建设和投入力度，创新改革和发展的模式，逐步改善牧区看病难问题。
1．3服务可及性方面
牧区医疗卫生机构的服务能力低。卫生院和嘎查卫生室工作条件十分艰苦，卫生技术人员待遇低下，难以留住具有较高素质的卫生技术人员。部分地区财政困难，卫生经费较少，功能设施投入不足，诊疗手段差。而且，受气候变化、生活方式等因素影响，牧区传染病发病率较高，尤其是结核病、布病等控制难度较大的疾病近年来又呈逐年上升的趋势，牧民对部分药品的需求量急速上升。
2内蒙古自治区牧区医疗卫生改革策略探析
2．1加强牧区公共卫生服务
“看病难”和“少生病”，一个是标，一个是本。解决“看病难”，还需要以治本为主，标本皆治。20世纪70年代以来，随着社会化、城市化和工业化的发展，环境问题日益严重，人们的生活方式发生了明显改变，慢性非传染性疾病发病率逐年升高，使得人们对健康服务的需求不断扩大，造成了医疗卫生资源供需矛盾日益突出。而世界各国的经验都表明，解决这些问题的根本手段就是加强公共卫生投入，构筑公共卫生防线，让群众少得病。少得病自然会缓解看病难的难题，而且也真正能够满足群众提高健康水平的现实要求。但是由于牧区的地广人稀，居住分散，导致公共卫生服务成本高于农村和城市地区。如何才能更好的更有效的开展公共卫生服务工作。需要将视角转移到两方面。一方面，政府要继续加大公共卫生投入，拓展和深化基本公共卫生服务内容，扩大服务人群，完善服务规范，提高服务标准，增加服务项目。另一方面，在内蒙古地区推广实施“小药箱工程”。什么是“小药箱工程”?即为每个牧户配置一个家庭小药箱，箱内配备家庭常用的基本药物和针对家庭成员慢性病病人的治疗药品。每个家庭小药箱的药物，均由卫生院的医师开出药方，指导用药，及时配给，并通过新农合门诊统筹实行即时结报。以小药箱为抓手，建立牧区家庭签约医师上门服务机制。家庭医师每半年左右整理补充一次小药箱，通过信息联络和上门服务，监督指导牧民合理用药和自我保健。2011年由内蒙古呼伦贝尔市的牧业旗县率先探索实施，后来在自治区大部分牧区得以推广。同时，借助于“小药箱工程”，把公共卫生服务券放入小药箱，使公共卫生服务的内容得以充实。“小药箱工程”最终成为新型农牧区公共卫生服务改革项目。2012年，内蒙古新巴尔虎左旗启动实施“小药箱工程”一年后，对“小药箱工程”的基本公共卫生服务职能进行了效果评估。通过服务成本的测算，苏木卫生院对1000个牧户进行基本公共卫生服务1次，可为牧民节省费用244．5元。按照每年上门服务4次计算，可节省978元钱。同时，随着牧区家庭医师上门服务机制的建立，基本公共卫生服务质量也显著提高。与一年前相比，健康档案建档率从11%提高到100%;0～6岁儿童管理率从85%提高到98%;孕产妇管理率从83%提高到100%;65岁以上老年人管理率从14%提高到97%;慢性病管理率从22%提高到100%;健康教育资料发放覆盖率从30%提高到100%。
2．2创新基层医疗卫生服务模式
牧区“看病难”问题，和城市“看病难”有相同的根源，但还有自己的特点。相同之处在于，都是由于医疗资源的缺乏。不同之处在于牧区的基本医疗服务可及性差，表现为一是交通不便，地广人稀，尤其是得了急症难以及时就诊;二是基层医疗卫生机构不健全，卫生服务能力差;三是医疗信息缺乏，就诊存在很大的盲目性。这是基层卫生投入长年欠账的必然结果。如何提高基层医疗卫生服务能力，结合内蒙古在牧区医改的实践经验，应从以下几个方面展开:建设流动医疗服务系统，通过帮扶提高旗县医院服务能力，实施牧区家庭医师制度。
2．2．1建设流动医疗服务系统
在牧区，由于医疗卫生服务的高成本使得基层医疗卫生机构难以生存。各级政府应加大补贴力度，对偏远的医疗卫生机构实行政策倾斜，越是偏远，越要体现其公益性，以惠及牧民群众。内蒙古在牧区推开“小药箱”工程的同时，还在部分试点地区建立“固定与流动相结合”的服务机制，为牧区卫生院配备“流动卫生工作站”，充分依托信息化手段，将小药箱与车载简易设备的工作站进行“组合”，开展上门服务。这种院前急诊急救体系建设和流动医疗卫生服务系统相结合的服务模式，深化了基层卫生服务体系建设内涵，增强牧区医疗卫生服务的可及性。
2．2．2通过帮扶提高基层医院服务水平
2008年开始，内蒙古提出了鼓励旗县综合医院发展壮大，鼓励有条件的三级医院以托管等方式帮扶旗县医院发展的思路。2010年，内蒙古卫生厅选定了分别代表牧区的赤峰市克什克腾旗实施县级托管帮扶，随着托管模式运行的深入，医院知名度和影响力也显著提升，赢得了社会认可，克旗医院托管不到一年就荣获了市级以上奖励3项，有1人荣获自治区级表彰，3人荣获市级表彰。逐级对口帮扶下级医疗机构将是经济不发达地区提高基层医院服务能力的有效手段，如每所三级公立医院帮带2～3家县级二级公立医院，每个旗县二级公立医院帮带2～3家苏木乡镇一级医疗机构，每个政府办的乡镇苏木卫生院帮带一体化管理若干个嘎查村卫生室，将会迅速提高基层医疗服务水平。
2．2．3实施牧区家庭医师制度
家庭医师制度不仅能够使牧区看病难的问题得到部分缓解，而且，也体现了为牧民提供个性化、人性化服务的目的。我国“十二五”医改规划指出，到2015年为基层医疗卫生机构培养全科医师15万名以上，每个乡镇卫生院都有全科医师。内蒙古的牧业旗县以“小药箱”为抓手，建立了牧区家庭签约医师上门服务机制。积极推进家庭签约医师服务模式，为居民提供连续的健康管理服务。内蒙古新巴尔虎左旗实行该模式一年，签订家庭责任医师服务书2419次，入户服务9670人次，已累计为当地牧民节省费用236万元。牧区家庭医师制度为牧区卫生服务的可及性提供了有效保障。
医疗卫生服务篇7
一、医疗卫生基本情况
（一）机构和人员情况
我县共有6个县直医疗卫生事业单位（县人民医院、县县中医院、县妇幼保健院、县合疗办、县疾病预防控制中心、卫生监督所），15个乡镇（中心）卫生院，下设村卫生室123个，诊所14个。卫生系统现有干部职工336人，其中在职人，在职职工中共有卫生技术人员293人，其中高级职称6人，占2%，中级职称84人，占29%，初级职称203人，占69%，按学历结构分，本科36人，占12%，专科148人,占51%，中专86人，占29%,高中及以下23人，占8％。全县共有乡村医生291人。
（二）资产情况
全县医疗卫生单位共有资产3899万元，其中流动资产1464万元，占38%；土地及房屋价值922.2万元，占24%；医疗仪器设备价值936.16万元，占24%。房屋及建筑面积30124平方米，共负债1050万元，人均负债达3.13万元.
（三）经费收支情况
20*年全县各医疗卫生单位收入共计2897.53万元，其中县财政预算拨款785.*万元，27%；医疗收入949.39万元，占33%；药品收入933.43万元，占32%；其他收入229.64万元，占8%。人均创收6.29万元（剔除财政拨款部分）。支出共计2753.78万元，其中人员工资1210.87万元，占44%，人均工资为3.6元；药品购置773.14万元，占28%；其他支出647.26万元，占23%；设备购置122.51万元，占5%。人均支出8。62万元。
（四）主要卫生工作情况
近年来，我县卫生行政管理部门对各医疗卫生单位坚持实行统一领导管理，全县医疗卫生事业得到了发展。主要表现在：一是加快了卫生基础设施建设。投资955万元，新建房屋18337万平方米。目前全县共开设病床320张。二是加强了农村卫生工作。杜绝了霍乱的传入和控制了大宗食物中毒事件的发生；20*年孕产妇和婴幼儿死亡率分别为0和0.7‰以内，均达到省市下达的控制指标。三加大了精神文明建设力度。全县各医疗单位都建立了“一把手”任组长的精神文明建设领导小组，制定了文明医院建设标准和考评细则，持续开展行风评议。
二、医疗卫生体制改革进展态势
近年来，卫生部门认真贯彻中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定，对全县医疗卫生体制改革进行了积极的探索，并取得了一定成效。
（一）实行了医院业务收入“总量控制，结构调整”，医药费用不合理增长现象得到初步遏制。从20*年起，我县在乡镇卫生院实行了医院业务收入“总量控制，结构调整”的管理办法，药品收入占业务总收入的比例逐年下降，去年为49.58%，县医院为34.73%，保持全市最低水平，医药费用不合理增长的情况得到初步遏制。
（二）开展了医疗机构药品集中采购，规范了医疗机构购药行为。我县从20*年启动医疗药品集中采购以来，预计让利患者300余万元，达到了保证药品质量、降低药品采购成本、遏制医药购销不正之风的目的，受到了医疗机构、药品供应企业和人民群众的肯定和欢迎。
（三）推进了医疗机构人事分配制度改革，增强了医疗机构的活力。根据中组部、人事部、卫生部《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》，我县一些医疗卫生单位推行以“定岗定责、竞争上岗、优化组合、绩效优先”为主要内容的人事制度改革，提高了工作效率，增强了医疗机构的活力。
（四）推行了医疗机构收费项目公开查询业务，增加了医药收费的透明度。从20*年起，县卫生局规定医疗单位都要公开医疗收费标准，县级一些医疗卫生单位创造条件开展收费电脑查询，随时接受病人的监督。
（五）配合城镇医疗卫生体制改革，狠抓了卫生行业行风建设。县卫生局针对群众反映比较强烈的看病费用贵、药品回扣等热点问题，下达了“八规范”、“八不准”，对违反者，追究单位负责人的领导责任；对医务人员违禁者，给予行政处分、经济处罚，直至取消或降低专业技术职务任职资格。
三、医疗卫生体制改革面临的主要问题
（一）多年积淀下来的体制性、结构性矛盾日益突出。一是我县现行的医疗卫生体制与社会主义市场经济发展的要求很不适应。国家明确医疗卫生单位是带有一定福利性质的公益性事业单位，要求医疗单位优质低价搞好医疗服务，努力满足广大人民群众的基本医疗服务需求，使医疗卫生单位的医疗技术劳务价格长期低于成本，而政府的财政补助水平又相对不足，不能保证“福利”给医疗卫生单位造成的成本亏损。另一方面，医疗卫生单位生存在市场经济的环境之中，又必须按照市场经济规律运行，它的各种生产要素（如药品、医疗用品以及后勤服务等）无不取决于市场。纵然不以赢利为目的，为维持医疗卫生单位正常的运转，也必须倾向于至少保本经营。而要按市场经济规律保本经营或保证医疗卫生单位的正常运转，就必然与国家赋予医疗卫生单位“公益性事业单位”的定性有矛盾。二是医疗机构的运行机制和内部管理缺乏活力。医疗机构之间和医务人员之间缺乏竞争。少数医疗卫生机构管理松弛，服务质量、技术水平和职业道德滑坡，医疗差错事故时有发生，群众意见大。三是医疗卫生机构部分人员思想观念陈旧。过去在计划经济时代，医疗卫生单位有一种“救世主”的高姿态，居高临下面对患者，医生说一不二，患者完全听命于医生的摆布。医疗卫生体制改革“让病人选择医院”、“让病人选择医生”，这种改革使医患关系发生了根本的变化。病人来医院，不单纯是为了接受治疗，而是通过货币的变换来享受医疗服务，他需要得到“放心、及时、方便、有效”的优质服务。这些，需要医疗卫生单位改变服务理念。
（二）技术力量薄弱。一是医疗技术人员总数不足。根据陕西省卫生厅、陕西省发展计划委员会、陕西省财政厅关于陕西省卫生资源配置标准，我县卫生队伍应有578人，但县标准编制只有425人，目前实际在岗人员338人，总体缺编84人，离卫生资源配置标准相差240人，这种态势无法满足全县21万人民的就医需求，二是技术人员不足导致提供的医疗服务有限，同时人员一人多岗，国家规定的法定假日无法正常休息。三是能应用现代检验设施的技术人员不足。多数卫生院选购有B超、Ⅹ光机等设备，现有人员中学影像专业的技术人员少之又少。专业技术人员不足，致使部分卫生院难以开展医疗服务。
（三）公共卫生体系不健全，重大疾病预防控制任务艰巨。目前，我县设立了疾病预防控制机构，但人员欠缺。特别是基层机构人员素质不高，缺乏高水平的人才；设备不齐全，缺乏必要的检测检验设施；乡村两级缺乏稳定的疾病预防控制专业人员；经费保障机制不完善。这种状况难以有效控制重大疾病的流行，结核病、肝炎等传统型传染病仍在威胁人民的健康。
（四）、应对突发公共卫生事件的机制不够完善。突发公共卫生事件的发生，除了重大传染病传播蔓延以外，还有突发自然灾害、重大生产安全事故如火灾、车祸、矿难，以及重大刑事案件、重大食物中毒、职业中毒等带来的人员伤害。这些都需要我们建立健全突发公共卫生事件处置机制，提高应对公共安全危机的能力，尽最大可能减少突发事件发生时的人员伤亡损失。有效应对更大范围的突发事件，还需要不断完善。因此，建立健全突发公共卫生事件应急机制，是政府履行公共服务和社会管理的基本职责，也是我们的一项长期任务。
四、加快我县医疗卫生体制改革的对策与建议
（一）认真贯彻《决定》精神，进一步加强农村卫生工作
1、改革农村卫生管理体制，健全农村卫生服务网络。一是提高认识，切实加强领导。我县各级党委和政府要把农村卫生工作作为实践“三个代表”和贯彻落实中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》精神的大事来抓，纳入当地经济、社会发展总体规划，列入领导干部任期目标责任制和政绩考核的重要内容。计划、财政、税务、物价、卫生、人事、编制、宣传等部门要认真履行职责，积极参与和支持卫生事业，努力为卫生改革与发展创造必要的条件。
2、深化乡镇卫生院内部运行体制改革。一是确定好乡镇卫生院院长。选好院长是搞好卫生院的关键。院长人选可采取民主推荐、公开竞争的形式产生；也可以由县级卫生行政部门按公开、平等、竞争、择优的原则，在全县或更大范围内，公开招考或招聘等多种形式产生。要真正选拔作风好、懂技术、善管理的人担任乡镇卫生院院长。二是搞好人事制度改革。打破旧的用人观念和制度，实行全员聘用和聘任制，同时，根据用人数量确定各类人员比例，实行全员竞聘上岗，真正做到人尽其才、才尽其用。三是搞好分配制度改革。要建立健全竞争机制和激励机制，严格内部考核制度，实行按劳分配与按生产要素分配相结合的分配办法，使人员收入与技术水平、服务态度、劳动贡献等挂钩，调动职工积极性。对乡镇卫生院院长和大学本科以上医学专业毕业生以及业务技术骨干，要适当提高待遇。
3、落实农村卫生各项经费政策。一是要增加对农村卫生事业的投入。争取县财政逐年增加卫生投入，增加幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。县政府要按照文件规定，将卫生经费列入预算，并尽量落实到位。同时，要调整财政支出结构，对卫生事业的投入要按照上级政策要求全额补足，且补助的重点应放在农村中心卫生院，对乡镇卫生院也要适当给予补助。二是县级财政对政府举办的乡镇卫生院给予定额和定项补助。定额补助主要包括计划免疫、妇幼保健、传染病与地方病控制、健康教育与贫困地区基本医疗服务等。对其基本建设及大型设备的购置、维修经费，政府也应给予适当安排。对人员经费，政府要根据医疗机构的不同情况及其承担的任务，给予一定比例的补助。三是农村非营利性医疗机构的医疗服务价格执行政府指导价，营利性医疗机构的医疗价格应适当放开。
医疗卫生服务篇8
关键词：城镇化；医疗卫生；均等化；农村
城镇化是将农村人转变成市民，居住范围向相对中心地区聚集的过程，在这一过程中，伴随着政府职能的转换和诸多公共服务的完善。在这一过程中，有利于整合现有资源，提高资源利用率，实现集约化管理和服务，在成本相对降低的前提下提供较优质的服务，因此，政府应该在城镇化进程中把握机会，发挥政府应有的职能，缩小城乡二元经济体制所导致的差距，实现公共服务供给的均等化。
一、新型农村合作医疗实施情况
医疗卫生工作者过度消耗新农合账户资金。新型农村合作医疗对医生缺乏制约机制，在看病过程中，由于医患信息不对称，医生在诊治过程当中不是按照最有利于患者健康的方式治疗，普遍存在开大量药物，使患者过度消费的情况。这一部分药物的构成既有患者自身的支付，也有新型农村合作医疗的转移支付，造成了大量的浪费。
对缩小贫富差距没有显著效果。在农村内部也存在着贫富差距，贫穷的家庭一旦得了大病，即使报销之后，剩余的部分依然难以支付，而且患者看病首先要缴费，最后所有的手续办完之后才能报销，这种流程也存在不合理的地方，但是对于那些较为富裕的家庭却得到了较多的实惠，所以从大病报销方面看，新型农村合作医疗并没有缩小贫富差距。
二、城乡基本医疗卫生服务供给失衡的原因
“重工轻农、重城抑乡”的非均衡发展战略。 城乡基本医疗卫生服务的失衡是我国长期发展战略造成的。在建国初期，优先发展重工业，优先发展城市，实行“重工轻农、重城抑乡”的非均衡发展战略，为了快速发展重工业，增强我国综合国力，通过工农价格“剪刀差”将农业大量剩余转移到工业中去，工业水平在急剧提高的同时，我国农业遭受严重的打击，农民、农业和农村“失血”过多，通讯、医疗、交通、教育等公共服务的财政支出也向城市倾斜，农村基层由于财力输送到工业中去，没有能力发展公共服务，农村公共产品的供给缺失。
三、实现城乡医疗卫生服务均等化的思考
1、医疗服务机构的重置
医院作为居民最直接的服务主体，是一切制度和政策的最终体现者。医院管理理念影响着医疗服务提供的效率，多年来，我国医院等医疗机构是国家所有，医院也像我国多数国企一样，效率低下，浪费严重，造成了巨额亏损。我国医疗服务体系若要完善，医院改革必不可少，而改革的路径只有通向市场化，只有市场化才是解决医院效率低下的根本，也是扭转亏损，减少浪费的根本。
2、严厉打击医疗腐败问题，塑造良好的医疗服务环境
近几年，医疗费用上涨，去除物价因素外，主要来源于医疗腐败，医疗腐败已经严重威胁整个医疗行业的良性发展。医疗腐败包括多个方面，其中有红包腐败、药品采购腐败、医疗鉴定腐败和学会腐败等，其他的较容易理解，学会腐败是指一些医学学会作为医学界的权威，其召开的很多学术会议的主题成为了药品推销，其原因除了专家、学者的道德丧失之外，还有医学学会的管理制度的不合理。
3、增加政府对农村医疗卫生事业的财政支出
城乡医疗卫生服务供给的差距是由城乡二元经济结构造成的，政府在建国初期实行“重工抑农、重城抑乡”的发展战略，工农产品存在的价格剪刀差掠夺了农村大量的资源，加之后来财政支出向城市倾斜导致了城乡公共服务发展水平的不均衡，城乡医疗卫生服务的“双轨制”长期存在。当前公共服务均等化改革的领导主体是政府，而改革方式在于政策和财政支出两方面，农村卫生事业的发展政府有不可推卸的责任，主要靠政府财政支持，而决不能简单市场化。公共产品具有非排他性和非竞争性，只有依赖政府财政的支出才能实现正常供应，弥补市场的不足。医疗服务作为一种混合公共产品具有非排他性，只有通过政府财政的干预，在现阶段财政支出向农村倾斜，增加对农村医疗服务的转移支付，才能改变农村医疗服务不足的现状，缩小城乡差距。
4、改善农村医疗服务基础设施，注重人才的培养和引进
医疗卫生技术人员是卫生资源的基础，医务人员的技术水平直接很大程度上决定了医疗服务的质量。但是在农村专业性医务人员极度缺乏，大多数都是略知医学知识的“赤脚医生”，依靠长期积累的经验为农民治病，没有接受过系统的医学培训。因此，尽管在乡镇卫生院就医可以节省医疗费用，但由于农村基层医疗机构服务水平太低，大多数不得不选择在费用更高的县及县以上的大医院就医。异地就医加大了农民的经济负担，因病致贫、因病返贫还是影响农民脱贫致富的重要因素。更为严重的是，很多农村基层医疗机构限入了“缺人才――发展缓慢――经营困难――更缺人才”的恶性循环。
[参考文献]
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[2]张玉兰. 城乡一体化进程中基本医疗服务均等化的实证研究[D].南京中医药大学，2012.
[3]周文娟. 我国城乡基本医疗卫生服务均等化研究[D].湖南师范大学，2012.
[4]迟福林，殷仲义.中国农村改革新起点――基本公共服务均等化与城乡一体化. 北京：中国经济出版社：147-154