紧急大通知范文

紧急大通知篇1

各区、镇（街道），环委会成员单位，各相关企业：

为深刻吸取栖霞市五彩龙投资有限公司笏山金矿“1.10”事故教训，深入贯彻落实2021 年1 月12 日全省安全生产专题会议精神，有效管控生态环境风险，坚决守住生态环境安全底线决定在全市范围内集中开展生态环境风险隐患大排查大整治。现将有关事项通知如下。

一、切实增强做好生态环境安全工作的责任感和紧迫感

生态环境安全事关人民群众的切身利益，事关经济发展和社会大局稳定。各区、镇（街道）、部门、企业要认真贯彻落实关于统筹发展和安全、防范化解重大风险一系列重要指示批示精神，按照省委、省政府关于在全省开展安全生产隐患大排查大整治的部署要求，坚持底线思维，增强忧患意识，深刻认识生态环境问题不仅是重大的民生问题，更是重大的政治问题，切实把生态环境风险隐患排查整治作为防范化解重大风险的重中之重，全力做好重点行业、重点区域生态环境领域重大风险防范化解工作，确保生态环境安全形势稳定。

二、迅即开展生态环境风险隐患排查行动

各区、镇（街道）、部门、企业要迅即行动，查风险、除隐患，紧盯重点行业领域和重点企业，重点抓好以下几个方面：

（一）加强易燃易爆废弃危险化学品监管。生态环境分局与应急管理局要认真落实《山东省生态环境厅山东省应急管理厅关于印发全省易燃易爆危险化学品、废弃危险化学品专项排查清理工作方案的通知》（鲁环函〔2020〕500 号）要求，1月26日前完成联合检查， 防范环境风险。

（二）深入开展医疗废物、危险废物处置工作排查。生态环境分局、卫计局等相关部门要立即组织开展危废、医废处置“五查”：一查贮存场所，是否落实相关安全措施和张贴警示标志；二查处置流程，产生、收集、贮存、转运、处置等环节是否环环相扣，环境监管措施是否到位；三查管理台账，出、入库记录和处置联单是否一致；四查设施运行，督促企业抓紧对危险废物处置设施进行检查和维护，确保处于良好运行状态；五查污染排放，确保环保设施正常运行，外排污染物达标排放。

（三）切实保障饮用水水源地水质安全。各区、镇（街道）、相关部门要开展市级以上饮用水水源地环境风险源排查，列出风险点，更新风险源清单并实行动态管理，完善突发水污染事件应急预案。公路、交通等部门要对道路穿越饮用水水源地的应急处置措施进行检查，防止出现交通事故导致污染饮用水水源地事件发生。

（四）扎实开展核技术利用单位辐射安全隐患排查。重点检查2020 年隐患排查发现问题整改落实情况，核技术利用建设项目环评、许可证等相关手续的合法性和有效性，辐射安全防护设施设置合法性和有效性，辐射事故应急预案的合理性和可操作性，通讯方式的可用性，应急物资准备及演练情况，国家核技术利用辐射安全管理系统数据准确性，废旧放射源和放射性“三废”管理情况等。

（五）强化环境应急管理。重点检查企业是否开展环境风险评估，是否建立隐患排查制度、开展隐患排查治理工作和建立档案，是否按规定储备必要的环境应急装备和物资，是否按时修订环境应急预案并备案，是否定期组织开展应急演练。

三、扎实开展生态环境风险防范化解工作

（一）深入开展环境隐患整治。1月25日前，各区、镇（街道）、部门要对照排查重点内容开展全方位、无死角、全覆盖自查自纠，督促企事业单位严格落实生态环境安全主体责任，对发现的隐患和风险，建立台账，形成问题隐患清单，实行动态销号制度，分类施策、立即整改；对不能短期整改完成的重大环境风险隐患，要跟踪治理，明确整改责任、措施和时限，确保整改到位。

（二）强化矛盾化解。加强对各类利益群体和矛盾隐患的排查和研判，突出抓好初信初访办理工作，严格落实首办责任制，加大信访处理、舆情处置、督察热线答复工作力度，切实解决好群众反映的突出生态环境问题。对时效性强或易引起集访、舆情甚至群体性事件的信访事项实行接诉即办、直转快办、跟踪督办，确保得到及时妥善解决，坚决防止小事拖大、易事拖难。

紧急大通知篇2

财政部、国家税务总局关于振兴东北老工业基地系列文件下发后，东北地区财政、税务部门进行了积极贯彻。为了进一步落实党中央、国务院关于振兴东北老工业基地的精神，做好扩大增值税抵扣范围企业固定资产进项税额年底退税工作，现就东北地区扩大增值税抵扣范围有关政策补充通知如下：

一、纳入东北地区扩大增值税抵扣范围企业（以下简称纳税人）凡有欠缴增值税的，无论其有无新增增值税额，应首先用固定资产进项税额抵减增值税欠税，并严格按照《财政部 国家税务总局关于印发的通知》（财税[2004]168号）中有关抵减增值税欠税的规定执行。

对于已抵减2001年5月1日前的欠税，如果今后国家出台统一豁免政策，对已抵减的属于可以豁免的欠税可进行相应调整。

二、对纳税人在2004年7月1日至11月30日期间发生的固定资产进项税额抵减欠税后仍有余额的，商三省一市财政厅（局）同意后，可不再按照在新增增值税额内计算退税的办法计算退税，允许在纳税人2004年实现并入库的增值税收入中计算退税。对仍未抵扣（退税）完的固定资产进项税额应留待下年抵扣。

三、各级税务机关要做好固定资产进项税额退税工作，严格按照有关要求进行审核，应退增值税款应当在2004年12月31日前及时退还纳税人。

四、2005年东北地区扩大增值税抵扣范围企业固定资产进项税额抵扣办法另行规定。

紧急大通知篇3

武汉铁路局襄阳客运段 湖北襄阳 441000

[摘要]列车紧急制动阀是迫使行驶中的列车采取紧急制动的制动设备，本文主要从铁路客运乘务工作实际出发，针对列车乘务人员对紧急制动阀使用条件和时机把握不准的问题进行了分析，并提出了相关对策。

[

关键词 ]旅客列车；紧急制动阀；问题；对策

今年来，我们在组织对一起因车门翻板故障，导致启动时车门无法关闭，以及一起旅客未乘降完毕列车突然启动的安全情况进行分析时，发现列车乘务人员均未使用紧急制动阀停车处理，反映出大部分乘务人员对列车紧急制动阀使用条件和时机把握不准，担心导致滥用紧急制动阀构成事故，为此我们开展了对紧急制动阀使用及管理存在问题及对策分析：

一、列车紧急制动阀工作原理的概述

列车紧急制动阀是迫使行驶中的列车采取紧急制动的制动设备。紧急制动阀的一端连通列车制动主管，另一端和大气相通。平时阀被弹簧压在阀座上，当拉动手把时，杠杆使阀离开阀座，打开制动主管与大气的通路，制动主管内的压缩空气就急剧减压，产生紧急制动作用。

二、列车紧急制动阀的相关管理规定

1.《铁路技术管理规程》第十四章第337条规定：

车辆乘务员、客运乘务组等列车乘务人员发现下列危及行车和人身安全情形时，应使用紧急制动阀停车：（1）车辆燃轴或重要部件损坏；（2）列车发生火灾；（3）有人从列车上坠落或线路内有人死伤；（4）其他危及行车和人身安全必须紧急停车时。

使用紧急制动阀时，不必先行破封，立即将把手向全开位置拉动，直到全开为止，不得停顿和关闭。遇弹簧把手时，在列车完全停车以前，不得松手。在长大下坡道上，必须先看制动主管压力表，如压力表指针已由定压下降100kpa时，不得再行使用紧急制动阀。

2.原铁道部《铁路交通事故调查处理规则》第二章第十五条中，将滥用紧急制动阀耽误列车，定为D11类事故。

3.《中国铁路总公司运输局关于普速旅客列车车门管理补充规定的通知》（运营客管电〔2015〕2号）中规定：车门无法关闭时，列车启动前应立即通知站台工作人员或司机不得开车，来不及通知且列车已经启动时，以及运行中塞拉门开启时，应立即使用紧急制动阀停车。

三、涉及车站非正常发车的相关事故

1.2014年3月31日，K2060次旅客列车在乌鲁木齐局兰新线鄯善站停车办客时，因运转车长醉酒漏乘，开车后列车长使用紧急制动阀停车，构成铁路交通一般D10类事故。定乌鲁木齐车务段全部责任。

2.2015年1月28日，Z41次旅客列车在西宁站停车办理客运业务时，因车站客运人员未确认旅客乘降情况，盲目通知司机客运作业完毕，造成3名列车乘务人员漏乘，被列车长呼停，构成铁路交通一般D10类事故。西宁站全部责任。

四、在紧急制动阀使用和管理上存在的问题

1.对列车紧急制动阀使用条件判断上犹豫不定

《铁路技术管理规程》对紧急制动阀使用条件的规定中，对于燃轴、主要部件伤损、火灾、坠车、线路内人身伤亡情况下，使用条件要求较为明确，且以上情况为已确定发生的事故或故障，使用紧急制动阀不会造成更大的事故后果。但对于其他危及行车和人身安全必须紧急停车时，需要凭借乘务人员的主观判断，特别是在未发生事故或故障的情况下，使用紧急制动阀必然导致耽误列车，构成事故，大部分乘务人员由于缺乏对事故后果的估计，而且对事故调查定责有关规定了解不多，不愿意被调查分析，更害怕被追究事故责任，受到处理，在大多数情况下不会果断采取拉阀停车的措施。

2.担心站车工作关系受到破坏

从2015年“1.28”Z41次列车西宁站发车事故中可以看出，对于车站盲目发车，列车采取紧急停车措施，车站很大程度上要承担耽误列车的事故责任，部分列车长担心自己的紧急停车行为，会导致车站被追究事故责任，从而破坏站车关系，给今后工作带来不便，往往避免使用紧急制动阀停车处置。

3.紧急制动阀有关培训需要加强

一是在培训内容上。我们将《铁路技术管理规程》所规定的紧急制动阀使用条件及方法作为乘务人员日常业务学习的重点，但对该规定中，在长大下坡道上，压力表指针已由定压下降100kpa时，不能使用紧急制动阀的情况下，如何进行停车操作未作要求，培训内容缺乏系统性；二是在培训方式上。我们对紧急制动阀相关业务的培训大多以抽问、考试为主，即使是开展实作演练，但由于受条件限制，也仅限于在库内进行静态模拟演练，大部分乘务人员从未实际使用过紧急制动阀，对其使用时列车运行速度、制动距离及可能带来的后果等情况缺乏基本的感性认识。

4.紧急制动阀相关管理制度有待完善

一是在应急处置方式上。2015年“1.28”Z41次列车西宁站发车事故中，列车长使用呼停的方式停车处理，说明在停车应急处置时，可尽量选择其他方式停车处理，避免因紧急制动阀使用不当，构成D11类事故；二是在风险研判上。我们在有关应急预案中，虽明确了紧急制动阀的使用要求，但对紧急制动阀使用后车内人员骚乱、受伤及治安方面的安全风险研判不足，未能针对性的制定相关措施。

五、对于存在问题的相关对策

1.深入开展教育培训

一是增强安全责任意识。通过对近期列车发车过程中盲目发车、车门漏锁等原因导致事故的案例进行学习，促使乘务人员进一步认清自身安全责任；二是强化业务学习。使乘务人员对紧急制动阀工作原理、制动距离有所了解，对长大下坡道上，压力表指针由定压下降100kpa时，结合长大下坡道停车应急预案完善培训内容，增强培训的系统性和完整性。

2.完善非正常情况下的应急处置

对涉及紧急制动阀的应急预案进行清理，对列车紧急制动时由于惯性作用导致车辆晃动，造成人、行李、货物可能发生的冲撞、位移、破损、伤害等安全风险开展研判，制定应对措施，进一步增强相关应急预案的可操作性和现场实用性。

3.加强站台乘降组织安全风险研判

组织对站车乘降组织中车门故障、人员或物品坠入股道、旅客扒车、车站盲目放行等情况进行梳理，认真分析研判安全风险，制定针对性的防范措施和应对方法，在有必要采取紧急停车时，尽量采用呼叫停车的方式，避免因紧急制动阀使用不当，构成D11类事故。

参考文献

[1]《铁路技术管理规程》，在第二项第1条原文引用.

[2]《〈铁路技术管理规程〉条文说明》.

[3]原铁道部《铁路交通事故调查处理规则》.

[4]杨素亭.列车制动在铁路公安工作中的作用[J].铁道部郑州公安管理干部学院学报,2000,02:44-47+61.

作者简介

紧急大通知篇4

关键词：公共应急法制；行政程序法；紧急程序条款

一、公共应急法制与紧急行政程序

    在抗击非典（传染性非典型肺炎疫情、SARS疫情）的公共危机管理中，各级人民政府和行政机关采取了许多紧急应对措施，如成立防治工作指挥部、及时公布疫情、定点治疗和严加隔离、紧急征用亟需设施、加强市场监管和交通管制等等，取得显著成效；同时，在公共危机管理过程中也有许多经验教训警示人们：必须全面加强我国重大突发事件应对机制建设，也即危机管理系统建设。从制度建构的角度来看，重大突发事件的政府应对机制，包括预防机制、应变机制、资源调配机制以及自动修复机制，涉及到紧急预案、组织机构、物质保障（技术、设备、物资、资金等）、立法、政策、宣传教育（旨在改变信息不对称状态、改善社会心理条件）等制度要素。各国防治非典的政府应急工作中的经验教训和立法实践表明：重大突发事件应对机制要高效稳定运行，发挥出应有的作用，必须完善公共应急法制。[1]我国非典防治工作初期阶段公共应急法制保障不力的种种情况表明：没有完善的公共应急法制就没有高效的突发事件政府管理，完善的公共应急法制是国家公共应急系统中最重要的非技术支撑体系之一，是有效化解公共危机的一个重要保障机制。在现代法治国家，为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产生活秩序和法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这就是公共应急法制。本文所讨论的公共应急法制是指：突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和，其核心和主干是宪法中的紧急条款和统一的突发公共事件应急法或紧急状态法。公共应急法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。与常规状态下的法律运作机制相比，公共应急法制具有许多特点。

    主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过非常规程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛；（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助；（5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如相当补偿、适当补偿等等（当然也不得违背公平负担的原则）。应当指出：政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施（包括大量的即时行政强制措施），必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利（但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有恣意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以有效的监督和约束；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一，这也是现代法治的基本要求。

二、国外行政程序立法中的紧急程序规范

    从20世纪后半期许多国家的行政程序立法实践来看，针对特殊和紧急情况的行政法治需要，在行政程序法典中专门设立若干紧急程序条款，来规范紧急行政行为，是一种比较普遍和有效的做法。这里以美国、西班牙、日本、韩国、葡萄牙等国家的行政程序立法为例略加考察。《美国联邦行政程序法（1976年）》第五百五十二条之一（即《1974年隐私权法》）的第十六款第4项规定：行政主体“在确信按该项规定进行通知期间，公众健康或公共安全可能受到不利影响或重大威胁的情况下，也可以采取该项所禁止的措施。”[2]该法典第五百五十八条第三款规定：在行政相对人依法申请许可证时，行政主体应依照法定程序作出决定，而“在撤回、中止、撤销、废除许可证以前，必须（1）书面通知许可证持有人，导致机关采取该项措施的事实或行为；并且（2）给予许可证持有人证明完全符合法律要求的机会，或者完成法律的各项要求的机会”，但是“除由于当事人的故意，或者公共卫生、公共利益、公共安全另有其他要求以外”。[3]《西班牙行政程序法（1958年）》第一百三十条第六款规定：“基于紧急理由，依附有主管大臣理由之决定，关于省令中，行政机关组织、公务员制度以及与程序无关之命令，得由前数项之准备程序中除外。” 该法第一百三十一条第一款规定：“应经内阁或政府代表委员会承认之命令制定案，应于8日前之时间内交付，为获取适切意见之目的所召集之各省大臣会议讨论之。在内阁或代表委员会认为紧急之场合，得简略或省略该程序。”[4]《日本行政程序法（1993年）》第十三条第三款规定：“符合下列各项之一时，不适用前款之规定。

    1.因公益上，有紧急为不利益处分之必要，而不能采行前款规定陈述意见之程序时。……”[5]《韩国行政程序法（1996年）》第二十一条第一款第4项专门规定：“符合下列各目之一者，可不为第1项所规定之通知。（1）为公共之安全或福利，有必要紧急处分之情形。……”[6]从许多国家的行政程序立法来看，大都一方面规定行政机关可以根据实际情况采取紧急行政应对措施，一方面也对其作出条件性、限制性、底线性、时效性或保障性的程序规定，以将紧急行政行为纳入规范化、法治化、制度化轨道。例如《韩国行政程序法（1996年）》第二十四条第一款规定：“行政机关为处分时，除其他法令等有特别规定外，应以书面方式为之。但须迅速作出或事件轻微时，得以言词或其他方式为之。” 又如，《葡萄牙行政程序法典（1996年）》第八十四条规定：行政机关“如恐防不采取临时措施将对有关的公共利益造成严重或难以弥补的损害，而此顾虑系属合理者，则在程序中的任何阶段，可主动或应利害关系人的申请，命令采取显属必要的临时措施”；同时，行政机关如“命令采取或更改任何临时措施的决定，应说明理由，并定出该措施的有效期”，“废止临时措施，也应说明理由”，“对临时措施提出的必要诉愿不具中止效力，但有权限机关另有规定者除外”。[7]他山之石，可以攻玉。上述国家通过行政程序立法中的紧急程序条款来规范紧急行政行为的经验，值得我们关注和借鉴，以促进我国公共应急法制建设。

    三、关于设立紧急程序条款的具体建议

    鉴于公共危机管理中的诸多经验教训，在我国尚未将制定重大突发事件应急法或紧急状态法列入近期立法计划的情况下，笔者深感正在制定中的我国统一行政程序法对于如何加强公共应急法制建设应当有所回应。故建议在行政程序法试拟稿中增设一节，专门规定紧急行政程序。[8]其主要内容是就重大突发事件导致的紧急情况（紧急状态）下的行政应急管理措施的适用范围、程序原则、约束机制、补救机制等等加以具体规定。这对于满足公共危机管理的紧急需求，通过控制紧急行政权力的行使过程来保护行政相对人的合法权益不受行政权力伤害，具有特殊意义。为抛砖引玉，树立一个讨论批判的靶子，笔者特草拟出《行政程序法（试拟稿）》关于紧急行政程序的4个建议条款，以供立法机关和学界同仁参考。这方面的条款可作为《行政程序法（试拟稿）》第三章（行政决定）的一节（作为第九节，置于第八节“简易程序”之后），节名可定为“紧急程序”。笔者所拟条款的具体内容如下：第一条（适用范围）

因重大突发事件导致公共紧急情况特别是公共危机状态下，按常规状态执行一般程序或简易程序不适应公共应急管理的需要时，为维护社会基本秩序和社会公共利益，维护公民、法人或者其他组织的根本利益，以实现公共应急管理目标，可根据行政紧急性原则执行紧急行政程序。

第二条（紧急程序原则）

在公共紧急情况特别是公共危机状态下，行政机关作出行政决定、制定行政规范、确定行政规划、实施行政指导、缔结（含履行、变更或解除）行政合同时，根据公共应急管理的需要，可以灵活确定上述行为的步骤、方式、形式、顺序和时间，变通或者部分省略有关行政程序。[9] 第三条（约束限制条款）行政机关和行政公务人员实施公共应急管理，不得超越职权、滥用职权、以权谋私，应履行表明身份、告知事由、说明理由、告知救济渠道等最低限度的程序义务。

尚未处于公共紧急情况和公共危机状态时，行政机关和行政公务人员不得以实施公共应急管理为由执行紧急程序。

第四条（事后补救规定）

在公共紧急情况或者公共危机状态消除后，对于需要且能够补充的行政程序手续应当予以完善，对于按紧急程序实施公共应急管理对部分公民、法人或者其他组织的合法权益造成特别损害的，应及时予以适当补救。

注释：

[1] 针对突发公共事件危机暴露出的薄弱环节而及时完善、认真实施公共应急法制，这在各国甚至国际组织均如此。例如泰国从2003年5月6日起实施新制定的预防非典条例， 2003年5月初召开的欧盟卫生部长紧急会议确定了在欧洲范围内预防非典的基本原则，2003年4月4日美国总统布什专门签署行政命令将非典列入美国隔离检疫的传染病清单，等等。参见新华网2003年5月7日北京消息《世界各国加紧建立防治“非典型肺炎”体系》、《法制日报》2003年5月10日第三版文章《美国如何防非典》（作者：文昕）。

[2] 该项规定是指行政主体作出不利于行政相对人的行政决定之前应以通知的形式告知该行政相对人并为其提供抗辩机会。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年出版，第65页。

[3] 这里所谓“公共卫生、公共利益、公共安全另有其他要求以外”，就包括紧急情况下可以采取特殊行政程序的含义。参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年出版，第1128页。

[4] 这里所谓“前数项之准备程序”，是指行政主体作出常规的行政决定时应遵循的若干行政程序。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年出版，第267－268页。

[5] 这里所谓“前项规定”，是指作出不利于行政相对人的行政决定之前给予其陈述事实、辩明理由的机会之程序规定。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年出版，第444页。

[6] 这里所谓“第1项所规定之通知”，是指行政机关作出不利于行政相对人的行政决定前，应将该决定的有关内容以书面形式告知该行政相对人。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年出版，第551页。

[7] 参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年出版，第553、495页。

[8] 如果目前尚不能形成必要的共识，也可在其他单行法中就紧急的、特殊的行政程序作出相对分散的专门规定。

[9] 这包括：变通或者部分省略调查程序和证据查证程序，不安排听证会和当事人陈述意见，提起复议、诉讼后该行政行为不停止执行、不中止效力，等等。

紧急大通知篇5

论文关键词 突发公共事件 急行政 行政程序

一、问题的提出

随着近年来突发公共事件的增多以及公民对依法治理关注度的提高，通过制定统一的紧急状态法来整合国家应急制度、促进政府危机治理的法治化的必要性日渐凸显。在世界各国的法律中，紧急状态的含义不尽相同，大致来说有广义和狭义之分：广义的紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态，包括战争、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况；狭义的紧急状况通常指发生在通过国家行政权即可加以控制的危险事态，某些国家专指某些特定的情形。学者们大多在广义上对紧急状态进行研究，以莫纪宏对紧急状态的定义比较有代表性：“紧急状态是危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者是迫在眉睫的危险事态。

本文从公共突发事件的生命周期、应急行政权力行使两个维度上研究紧急行政程序的制度内容，对将来完善紧急行政程序制度，促进政府危机治理行为的法治化，具有积极的意义。

二、紧急行政中的正当法律程序之治

（一）正当法律程序对紧急行政的约束

正当法律程序（（due process of law），是美国联邦宪法修案所确立的一项重要法律原则和制度。就正当法律过程条款适用的理论与实践来看，正当法律程序条款实质上对政府的活动施加了两方面的限制，即“程序的正当过程”（procedural due process）和“实体的正当过程”（substantive due process）。实体的正当过程指当政府剥夺公民的生命、自由或财产时，必须提供充分的理由以证明其行为的必要性。换言之，实体性正当过程要求政府必须为其行为提供正当化的理由。实体性正当过程主要被法院运用于对立法之合宪性的审查。程序性正当过程是指包括行政机关在内的国家机关在作出决定以剥夺公民的生命、自由或财产时，必须遵循正当的法律程序。换言之，程序的正当过程对行政机关行使行政权的活动施加了最基本的程序性要求，即行政过程在程序上必须满足最低限度的公平。那么，在紧急状态下，紧急行政权是否受正当法律程序的拘束？笔者认为，自然公正与正当程序是现代法治的两块基石，即使在紧急状态下，政府行为也应遵循正当性的要求和最低限度的程序公平，以最大限度地兼顾公共利益和公民基本权利的保护。应当指出，政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施包括大量的即时行政强制措施），必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有态意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以有效的监督和约束；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一，这也是现代法治的基本要求。

（二）域外的紧急行政程序规定

根据域外一些国家《行政程序法》的明文规定，紧急情况下可对行政程序予以简化，其中反映出的紧急状态下行政程序的一般规律有：

1.紧急行政行为仍须遵循一定的程序规定

日本1993年行政程序法第13条规定，紧急状态下的不利益处分难以履行意见陈述程序时，可以不进行听证和申辩程序。根据台湾地区1999年行政程序法第103条规定，紧急状态下可不进行陈述意见程序。葡萄牙1991年行政程序法典、韩国1996年行政程序法对紧急状态下的程序减免作出了法律明文列举，意味着遵守行政程序为原则，简化和免除为例外；也表明了现代法治国家中的紧急行政对正当法律程序原则的坚持。

2.紧急状态下，程序的减免应当是出于公益的需要

公益原则是紧急行政程序的一项原则，上表所列几乎各国将情况紧急和公益需要作为两项并列的程序减免的条件，公益需要时程序拘束有所放松的不可或缺的条件，它也是行政机关酌定减免程序时的考量基准。

3.在行政过程中，行政机关对程序的减免有一定的自由裁量权

紧急状态下的程序减免有两种情形：一是律明确规定必须免除程序，如澳门1999年行政程序法典第97条、葡萄牙1991年行政程序法典第103条；二是行政机关根据情况的紧迫程度衡量出于公益需求而减少程序。如日本1993年行政程序法第13条、台湾1999年行政程序法第103条。

三、突发公共事件危机治理对行政程序的需求

（一）突发公共事件生命周期与行政程序

按照突发公共事件发生、发展和消灭的生命周期，大致上可以将政府的危机治理机制分为预测和预警机制、应急处置机制及恢复与重建机制。

1.预测与预警机制与行政信息公开

随着中国有关应急法律制度的发展和完善，各级人民政府及其职能部门大都对其所辖区域所管理之事项制定有应急预案，一旦危机发生，启动相关预案。随着法治政府建设进程的推进，政府有义务依职权主动进行危机的预测与预警，并及时向利害关系人及社会大众有关信息。在预测和预警机制中，政府有信息公开的义务；相对的，利害关系人和公众有知情权。

2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第10条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容并重点公开下列政府信息：……（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；……”该条明确了政府在突发公共事件下的信息公开义务。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》规定国家建立健全突发事件预警制度，尤其是三、四级警报进入预警期后，应定时向社会与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理。政府应在正确预测的基础上进行及时预警，前者取决于政府预测能力的提升，而后者依赖政府信息公开制度的完善。坚持以“公开为原则，以不公开为例外”，在突发事件面前，最大可能地保护最大多数人的利益。

2.应急处置机制中与告知、表明身份与说明理由、听证制度

在应急处置机制中，要遏制危机的蔓延，控制事态发展，行政行为要及时迅速。如图表一所表明的，必要时，行政程序应予以简化。在采取紧急行政措施时表明身份、告知有关事实与行政行为的内容，不仅是行政机关的程序义务，也容易使相对人认同行政行为的目标并接受行政行为的结果。如在采取隔离措施时告知事由与期限等等。

说明理由制度是一项重要的程序制度，但在突发事件治理时出于公益需要，可以不进行说明理由。这往往是情况急迫至来不及说明理由、进行申辩的程度时，相对人的程序权利为了公益而克减。如事态未达到一定的紧急程度，行政主体应将履行说明理由义务作为一般原则。

听证是现代程序制度的一项核心内容，但依各国紧急行政程序的相关规定来看，往往以立法的形式直接规定了在紧急状态下不须进行听证（如[澳门]1999年行政程序法典第97条的规定），而不向前述两种程序那样把是否克减的权利交给行政主体。因为听证的程序价值是公平优先的，对行政效率有所牺牲，而突发事件往往政府必争分秒来控制危机，所以立法的趋向是规定在紧急行政中不进行听证。

3.恢复与重建机制与行政救济程序

当危机过后，为了消除突发事件的影响，政府治理进入恢复与重建机制中。这时，为恢复常态，也为了体现法治原则，应对紧急行政行为进行救济。对存在程序瑕疵的行政行为，如果对当事人的权利义务继续发生影响，应予以补正，如制发有关文件和决定书等。如果明显存在违法，如非因公益而其也不涉及情况紧急的事项而减免了有关程序，给当事人造成损害的，相对人可以提起行政复议、行政诉讼，请求国家赔偿，启动行政救济程序。

（二）行政程序视野下的紧急行政权的行使机制

紧急行政程序是行政主体在行使紧急行政权，控制紧急状态时所应遵循的特殊程序，它规范的是在国家应职权急行政权和公民应急权利和义务关系中行政主体应如何行为。按照行政权力行使的过程，又可以将政府危机治理机制分为紧急行政决策机制、紧急行政权力实施与保障机制、紧急行政权力补正机制与责任机制。在行政程序视野下，紧急行政权力的行使机制受到紧急行政程序的启动、程序进行和程序的事后救济等步骤的规制。

宣告进入紧急状态，标志着紧急行政程序的启动，而宣告也是紧急行政决策机制发挥作用的结果。法律上的紧急状态必须经合法程序之宣布才产生，未经宣布的紧急状态不发生法律上的效力。有权宣布进入紧急状态的主体和程序，依各国法律的规定有所不同，有的国家法律规定，得由政府总理附署签发紧急状态法令。如希腊宪法第48条第1款规定：“共和国总统，在严重扰乱或明显威胁公共秩序和国家安全的情况下，得由总理副署的命令，宣布在希腊全境或局部地区实行戒严并成立特别法庭。”

当进入紧急行政程序后，行政主体依法可以采取应急处置措施，如强制隔离、强制驱散等。《中华人民共和国突发事件应对法》第51条规定，“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。”紧急行政程序紧急性和公益性的特征，使得它区别于常态下的普通行政程序。以法律的方式明文规定程序的简化和公民权利的克减，是紧急行政程序法的特征，体现了对紧急行政权的保障。

在中国，突发公共事件催生了行政问责制，也标志着紧急行政权力补正机制和责任机制的存在。在危机结束后，紧急行政程序终结，“决定进入危害发生期的应急行政机关就应当依法决定和宣布进入危害缓解期，解除和停止使用只能在危害发生期使用的限制性或者禁止性应急措施，并启用与缓解期相适应的恢复措施。”自2003年非典以来，一大批官员在行政问责中被免职和撤职。美国学者谢菲尔茨于1985年主编的《公共行政实用辞典》提出了“行政问责”（Administrative Accountability）的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”除此以外，在公共紧急情况或者公共危机状态消除后，对于需要且能够补正的行政程序应当予以补正。紧急行政权力的责任机制还包含着行政主体承担有关的法律责任，《中华人民共和国突发事件应对法》对此作出了详细规定，对违反紧急行政程序的行政行为公民可以事后依法律程序申请救济。

四、完善我国突发公共事件下的行政程序法治的建议

（一）制定行政程序法典，对紧急行政程序作出规定

我国尚无统一的行政程序法典，笔者建议在将来的行政程序法典中对紧急行政程序作出规定，以规范紧急行政行为，完善行政程序法治。应松年教授撰文指出在《行政程序法（试拟稿）》中行政决定的一般程序一章，专设了一节来规定紧急行政程序。2008年4月中国首个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》通过，明确了突发事件治理中行政行为应遵循行政程序要求及行政机关的具体行政程序义务。该法第一百二十四条规定，突发事件发生后，行政机关为应对突发事件依法作出行政决策，制定决定、命令，采取行政征用、行政强制、行政指导等应急处置措施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定上述行政应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限，变通或者部分省略有关行政程序。采取影响公民、法人和其他组织权益的行政应急处置措施时，应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，行政机关应当停止执行行政应急程序。从域外立法经验看，在《行政程序法》规定紧急行政程序及其具体适用规则十分必要。

（二）规定紧急状态下行政程序的减免及其适用条件

首先法；法律应原则性地确认紧急行政行为需遵循一般行政程序，这是保障公民权利及行政法治的要求，即以接受程序规制为原则，以减免程序义务为例外。此外，突发公共事件往往导致紧迫的、危急的局势，紧急状态下的行政程序相对于常态下要简化。但简化应到什么程度，行政机关最低限度的程序义务是什么？根据国外紧急行政程序的立法经验，笔者认为，在突发公共事件下应履行表明身份、告知事由等最低限度的程序义务。如为了保护公共安全和公共利益，并且危险达到一定的程度可以不进行告知、说明理由和听证。为了有效治理危机，保障行政行为的效率，法律一般授予行政机关对程序减免的自由裁量权。

（三）完善信息公开、行政问责等法律制度

对突发公共事件的实际情况、危险等级、政府治理的措施和进程，公民享有知情权，相应的，政府有资讯公开的义务。政府通过信息公开程序来告知公众危机发生发展的客观情况，进行预警，并宣布进入或结束紧急状态。关于政府的信息公开义务，已由多部法律加以确认。而在公开的途径、方式和瑕疵的救济等方面则有待完善。

紧急大通知篇6

在刚开学，得知学校的工作分配时，我吃了一惊：原来是让我任五（1）班的班主任！五（1）班是全校赫赫有名的乱班，纪律散漫，“闹将”众多，还有闻名全校的“四大金刚”。学生多半学习差、纪律差、自我约束力差。在以前的学校各项评比中，五（1）班几乎都是最后一名。前任班主任大概是对这些孩子彻底失望了，干脆来个不管不问。

我找校长要求辞掉班主任，在校长的百般劝阻下，我勉强答应了。接下来摆在我面前的是两条路：要么沿袭前任班主任的做法继续放任下去；要么实施自己的想法，让班级朝着优秀、和谐的方向发展。我思考了一个晚上，终于下定决心来改造这个班级。

怎样才能建设出一个优秀、和谐的班集体呢？

“知己知彼，百战不殆。”从开学第一天起，我就以一个亲密无间的朋友身份开始了和学生的交流，地点通常在教室里。与学生谈心的过程就是师生双方感情交流的过程，是心与心碰触的过程，以自己宽厚的师爱赢得学生的信服，就会拿到一把神奇的钥匙，帮你打开学生的心灵世界。

通过一个星期的了解和观察，我慢慢地接近学生，寻找他们身上的闪光点。薛宇同学值日时不扫地，经常迟到，而且是班级“四大金刚”之首。我第一次和他谈话时，他很不愿意和我交流，眼睛看着别处。但我还是从他嘴里了解到，他是一个留守儿童，和爷爷、奶奶在一起，并且受到溺爱。第二次和他交谈时，我指出他身上的闪光点，比如他比较乐于助人，让他感觉到他在我心目中是个不错的学生……几次谈心后，在一次卫生扫除时，他干得非常卖力，弄了一身的泥，流了很多汗。我抓住时机表扬他，同时委任他为班级的卫生委员。直到现在，他都一直干得相当不错，各方面进步也都非常明显。别的老师在办公室经常夸他像变一个人。随着他的转变，他所在的小团体（“四大金刚”）也自动解散。

孔子曰：“其身正，不令则行；其身不正，虽令不从”。当我第一天踏进班级时，教室的地面上随处可见纸屑、塑料袋，我当时真想狠狠地批评他们一顿。但我还是按捺住心中的怒火，弯下腰去捡起地上的纸屑和塑料袋。一次、两次、三次……看我总是默默去捡教室地上的脏物，学生们受到了影响，看到地上有纸屑也忙低头去捡。渐渐地，那些喜欢随手往地上扔东西的同学开始注意自己的行为了，班级卫生有了很大的进步，我们班被学校评为“卫生先进班级”。我借此机会表扬了全班同学，并点名表扬了几位作出突出贡献的学生。

我教班里的数学课。课前，我经常给学生讲一些精心挑选的小故事或播放简短的动画，故事虽小，但道理却很深刻，能够潜移默化地影响学生，促使他们健康成长。比如《高山流水觅知音》说明找一个真正的朋友难，找一个能了解自己的知音、知己更难。正因为知音来之不易，所以我们更要珍视朋友之间的友谊，真诚地对待我们身边的朋友。我还给他们讲过《一字之师》，告诉他们在知识的王国里是不存在地位高低、贫富差距的，你付出多少，就收获多少。只有在学习上发扬不怕吃苦、谦虚好学的精神，才能学到更多的知识。在我的引导下，班里的同学关系越来越融洽，学习劲头也越来越足。在期末考试中，我们班的成绩有很大的进步。

在班级管理中，我耐心倾听学生的心声，吸收学生好的建议，制定了班级的各项规章制度。在为班级命名时，我向全班同学发出征集令：谁拟的名字被选中将颁发证书和奖品。同学们可以小组参赛，也可个人参赛。一个星期后，我收到了26个名字：文明班、奋进班、励志班、先进班、春蕾班……在班会课中，我先组织所有为班级命名的学生演讲（你取的班级名字是什么？含义何在？想体现班级的什么特点？）、拉选票，演讲结束后，学生开始投票、统计，最后宣布结果。在整个班名评选过程中，学生们非常投入，最后我们班定名为“奋进班”。我专门请人制作了“奋进班”的班牌钉在教室门上，这三个字激励着全班的每一个学生奋进。

用爱心去构建优秀、和谐的班集体，一定会把每个学生的潜能充分挖掘出来，创造生命的奇迹。

【案例点评】

这一期的案例，刘娟老师做的事情，都显得很普通和平常，没有什么轰轰烈烈的精彩，只有润物细无声的安静。然而，当你用心聆听，就能听到春苗抽芽的声音，听到远处一个明媚的春天。从平凡，怎么走向卓越？听我慢慢道来。

自《心理加油站》栏目开设以来，已经收到200多篇班主任投稿的案例。其中绝大多数都是关于解决学生问题，特别是帮助问题学生转变的题材。只有寥寥三两个案例在谈班集建设。由此可见，处理学生问题是班主任需要应对的主要紧急挑战。因此，前三期点评我都选择这个题材，阐明怎样用系统行为的新思路和方法来解决学生的问题，以解大家当务之急。

然而，处理学生的各种问题，只能算是一个优秀班主任的基本功，因为一个班主任无论他处理问题的手法多么高明和娴熟，也不能整天忙于处理问题，问题多多就表示班集体的素质不高、班风不良。（班主任 ）这就像即便一个城镇有很厉害的消防队，能扑灭频发的火灾，我们也不能说这个城镇的消防工作做得很好。消防工作做得好的城镇根本就不会有火灾。问题如火灾，一旦发生，必定会造成一定的负面影响和损失，事后处理的成本，都会远远高于初发时的化解和未发时的预防。

说到这里，不得不提古代名医扁鹊的一个小故事：

一天，魏文王问扁鹊：“你们三兄弟谁的医术最高？”扁鹊回答说：“大哥最高，二哥次之，我最差。”文王说：“可以具体说说吗？”扁鹊说：“长兄治病，察言观色，治病于未发作之前，人们没觉得他在治病，所以他的名气不出家门。二哥治病，治病于初发之时，人们就以为他只能治些小毛病，所以他的名气不出乡邻。而我治病于病重之时，在经脉上放血，在身体上下猛药，所以大家都以为我能治大病，故而名扬天下。”

这个故事告诉我们，三流医生治大病，二流医生治小病，一流医生治未病。在管理上我们也可以说：三流管理者解决大问题，二流管理者解决小问题，而一流的管理者提前预防问题。班主任作为班级管理者，不仅应该是解决问题的高手，更应该是化解问题和防范问题的高手。

那么，怎样才能最大限度防范班集体的各种问题呢？答案就是搞好班级建设。

我们通常说，心态决定行为，行为决定习惯，习惯决定性格，性格决定命运。对行为的管理和规范，常常是通过纪律规章和流程来实现；而行为的改变，根子在于心灵的改变。对心灵的影响，通常是通过励志、感化、启发和开导等心灵的互动，以润物无声的方式对成员的心灵产生影响，逐渐建立起团队优秀的文化和风气，也就是群体意识。在优秀的群体意识下就很难滋生不良行为，而容易产生积极主动的良好行为和行动。班风建设的核心就是通过一些有意义的活动，让良好的道德观、价值观、组织观、荣誉观、恋爱观和学习观，都在孩子们的心灵中鲜活起来，从而建立起孩子们自我心灵管理的机制，有“知觉”地成长。良好的班风，加上良好的班规，就会自动规范孩子们的行为，达到学生的自我管理，班集体的良性自转。一旦良好的班规和班风发生作用，就对群体中的心理病毒有防御和灭杀功能，很多不健康心理没有了生存的空间和发作的机会即便有问题出现，也会遭遇一个健康组织的免疫技能的灭杀，很多潜在的问题由此得到防范和化解。简言之，班主任就是通过班级建设来达到无为而治的境界。

所谓无为而治，不是什么也不做，而是做事处处得要领，做到位，建立起强健的组织规章工作流程和团队文化，让团队自动运转，使问题没有萌发空间。欲无为，必先有为，有准确到位的高质量作为。班风建设，从某种意义上来说就是大面积处理和预防未发和将发的问题，它是通向无为而治的管理高手的必经之路。

在阅读案例时我也在想，为什么只有很少的班主任关注班集体的建设呢？可能因为处理学生的问题比较紧急，而班级建设并不紧急，感觉可抓可不抓的缘故吧。班级建设你不抓，不会立即有人指责你，批评你；你抓了，也不会立即有明显功效。因此，班级建设，一点也不紧急。关注紧急的事情而忽略重要的事情，正好就暴露了我们许多班主任在管理上的一个常见的盲区。

在史蒂芬·柯维的管理名著《高效能人士的七个习惯》中，第三个习惯就是“要事第一”。什么是要事第一呢？我们日常生活和工作中的所有事情，可以按紧急不紧急和重要不重要两个维度分为四类：既重要又紧急，紧急而不重要，重要而不紧急，既不重要也不紧急。高效能人士不仅抓既重要又紧急的事，而且还会把重要而不紧急的事优先于紧急而不重要的事。

首抓紧急又重要的事和最后抓既不紧急又不重要的事容易理解，为什么要抓重要而不紧急的事要优先于紧急而不重要的事呢？这里面就大有讲究。

首先，重要的事就是和我们的目标有关的事，不管急不急，都是非做不可的。不重要的事就是和我们的目标无关、可做可不做的事，不管它多么紧急。俗话说“将军赶路不抓兔子”说的就是这个道理。将军赶路肯定重要但不一定紧急，抓兔子紧急但绝对不重要。看见路边的兔子，你不抓它一下子就会跑不见了，确实很急。但抓兔子无论多急，毕竟是件小事，若因为抓兔子而耽误赶路，影响战事就因小失大了。

在班主任的工作中，班级建设就像将军赶路，重要但不紧急，而很多学生中出现的问题，就像小兔子，看似紧急其实不重要，完全可以冷处理不理会。如果整天忙于处理细小的事物而忽略班级建设的要务，就会把重要不紧急的事情拖成既重要又紧急的事情，给自己制造出麻烦。这也是为什么很多班主任觉得整天问题很多，忙不过来的原因。不抓重要不紧急的事，一定会制造出很多既重要又紧急的事出来。

既然道理这么清楚，那么为什么还是有很多人会因小失大呢？那是因为对急事的反应是人的本能，一般人比较容易受身边事、眼前事的左右而惘顾大局和未来。只有高度理性和智慧的人，做事才会超脱于本能，用大局观和远见来取舍和处理眼前的事情。系统行为能力强的人，因为心中有愿景，有目标，有计划，自然就有大局和远见就能克制那些反应性的紧急而不重要的行为。做紧急的事是本能，做重要的事才是智慧。

由此可见，用本能和习惯做事的人，抓紧急而不重要的事情却忽略重要而不紧急的事情的人，工作做事都是被动反应型；而用系统行为做事的人，就能按计划持之以恒地抓重要而不紧急的事的人，做事会比较主动和得心应手。

紧急大通知篇7

随着社会对院前紧急医疗救援服务要求的逐步提高，提升院前紧急医疗救援水平已成为增强城市功能的迫切任务。目前，我国还没有急救医疗法规及急救行业的准入制度，急救医疗机构的建设模式多样，因此，建立一套适合经济发展需要、合理、可操作性强的紧急救援质量管理体系，打造一个具有管理现代化、医疗服务规范化，具有全方位医疗救援能力的应急救治队伍，在指挥调度、人员结构、设施装备、知识培训、信息网络等领域全方位加强专业化建设力度的紧急救援质量管理体系已刻不容缓。

1 柳州市紧急医疗救援中心发展史

柳州市紧急医疗救援中心（柳州市医疗急救指挥中心）成立于1998年12月2日，由柳州市卫生局直接领导，具有独立的法人资格。急救中心由成立之初的4个急救站、1个急救点、7辆值班救护车现发展到拥有12个急救站、6个（县）分中心和1个急救点、18辆值班救护车，出诊量由1999年第一季度的983次呼救次数、出车959次，增加到2006年的第一季度的最高呼救次数6 302次、出车6 187次，出车平均反应时间由成立初时的2.83秒缩短到现在的1.64秒，其功能也由以前单纯的院前医疗急救增加为突发公共事件的紧急医疗救援任务，成为柳州市政府的一个文明窗口，市民将之誉为“生命的保护神”。

2 紧急医疗救援中心管理模式

柳州市紧急医疗救援中心为单纯指挥调度型急救中心管理模式，以制度管理网络的方式动作。与全国其它城市的管理模式相比，此模式科学地整合了柳州市的卫生资源；降低了急救网络运行成本，缩短了出诊半径，缩小了反应时间，减轻了市政府的财政负担。

3 单纯指挥调度急救中心建设

3.1 设置独立急救机构：在突发公共事件管理中，独立的急救机构是紧急医疗救援强有力的保障。《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》要求地级市建立紧急医疗救援中心，原则上独立运行。柳州市政府把柳州市紧急医疗救援中心的管理模式定为单纯指挥调度型，隶属于市卫生局，设置独立的事业机构和人员编制，并统一急救号码“120”，建立“120”通讯指挥调度系统，实现急救网络的统一管理，资源统一调度指挥。

3.2 建设紧急医疗救援网络：紧急医疗救援网络是公共卫生救治体系实施紧急救援的基础，也是实现紧急医疗救援“快速”的前提。柳州市紧急医疗救援中心根据市区人口情况，合理将有限的医疗资源进行整合，重新制定急救半径与急救反应时间的新标准，建立三级网络管理体制[1]，并以社区为基础，制定区域内网络规划和计划，同时加大农村医疗急救网络建设的力度，提高农村急救网络的覆盖率。急救体系的网络化在更大程度上提高了突发公共事件中的医疗救治能力，减少了灾难造成的损失和降低了社会成本。

3.2.1 急救站的建设：在紧急救援的网络建设中，急救站的设立是根据柳州市区人口分布情况，以网络的形式科学地分配急救资源，城区急救半径在5公里内，接到呼救后13分钟内赶到急救现场。

3.2.2 急救（县）分中心的建设：县分中心的设立原则上依托综合力量较强的县人民医院，其管理模式为当地卫生局直接领导，负责服务区域内伤病员的现场急救、转运和医院内医疗救治。郊区或农村可根据地理位置、人口分布情况设定急救半径。业务上接受市紧急医疗救援中心的指导，突发公共事件发生时接受市紧急医疗救援中心统一指挥，分中心建立公路沿线急救网点。

3.2.3 急救点的建设：急救点原则上选择通过国家一级医院评审或公路沿线医疗条件好的乡镇示范卫生院的医疗机构，经紧急医疗救援中心检查确认。

3.3 与城市联动系统联动：紧急医疗救援体系是社会安全体系及公共卫生体系重要的一环，所有突发公共事件的救援工作都离不开紧急医疗救援中心的参与。2005年柳州市政府投入资金改造并升级指挥中心调度系统，使紧急医疗救援中心指挥调度系统与柳州城市联动系统联动，实现了联合接警和对共享平台的访问。一旦出现突发事件，中心迅速转化为突发事件医疗紧急救援应急指挥部，负责指挥、调度、协调、参与突发公共事件的紧急医疗救援工作，大大提高了城市对突发公共事件的快速反应能力。

3.4 建立一套完整的规章制度：制订一套完整的规章制度，是建立一支高素质的院前紧急医疗救援专业队伍和提高紧急医疗救援质量的关键。中心根据市急救工作的管理模式和特点、人员素质、资源条件，按照现代急救管理理论和方法制订了一套急救网络的管理规章制度，包括指挥调度中心工作管理规章制度；急救站、急救分中心管理规章制度；急救网络成员单位准入制度。同时编写了《柳州市紧急医疗救援中心工作手册》，规范了院前急救医疗行为，明确了各个岗位、各类各级人员的职责，对我市紧急救援网络的管理和发展起了积极的推动作用。

3.5 人员培训：急救人员的业务素质高低，直接影响到院前急救质量的水平，因此我们的培训从以下三个层次抓起：

3.5.1 急救医护人员培训：院前急救人员经培训须重点掌握检伤分类、心肺复苏、骨折固定、止血包扎、气管插管、清创缝合、防毒和隔离消毒等基本技能。

3.5.2 驾驶员、担架员培训：重点掌握急救基本操作，如：心肺复苏、外伤抢救四大技术（止血、包扎、固定和搬运）。

3.5.3 中心调度接警人员培训：掌握接处警、车辆调度、信息输入、GIS地理信息系统、GPS车辆定位系统、语音记录子系统等相关知识及操作技能，经考试合格后方能上岗。

急救医护人员、驾驶员和担架员经培训后参加考试，获得柳州市紧急医疗救援中心颁布发的《急救知识及急救技能考核合格证》方能上岗。

3.6 制订公共事件的紧急医疗救援预案及演习制度：市紧急医疗救援中心依据《国家突发公共事件总体应争预案》制定各种急救预案，储备紧急救援物质。每年组织1～2次突发公共事件演习。

4 取得的成效

我市紧急医疗救援中心经过7年的建设发展，已形成了覆盖市、县、乡三级急救网络的紧急救援医疗服务体系，在应对突发重大灾害性事件时可紧急调动全市医疗资源，实现急救医疗服务的一体化。取得了以下成效：（1）降低了体系的运行成本，整合了全市医疗资源，减轻了市政府的财政负担。（2）急救站布局合理，有效缩短了急救半径，使市民得到了方便、快捷、有效的院前医疗急救服务。（3）建立了一支高素质的院前紧急救援专业队伍。（4）实现了我市急救医学服务人性化、规范化、结构网络化、反应快速化、指挥信息化、管理科学化。（5）2005年4月在全市设定交通事故颅脑外伤救治定点医院，为交通事故颅脑外伤病人建立了快速抢救绿色通道。（6）中心近年在处理的大型突发事件的医疗急救中起到了中流砥柱的作用。

参考文献：

[1] 赵永春.紧急医疗救援中心的设想[J].中华急诊医学杂志，2004，8：574.

收稿日期：2006-08-09修回日期：2006-08-29

紧急大通知篇8

关 键 词：行政紧急强制，实施，程序

行政紧急强制实施的程序，是指行政机关在运用行政紧急强制权力，采取行政紧急强制方法时，需要遵守的步骤、方式、顺序、时限等。[i] 鉴于程序在控制权力滥用方面的重要作用，许多国家在通过立法为行政主体设定行政紧急强制方法的同时，也从保护相对人权利的角度规定了一些必要的程序。本文首先对部分西方国家行政紧急强制实施程序的立法情况进行评介，然后对其行政紧急强制程序制度的特点进行分析，最后根据我国行政紧急强制实施程序的现状，提出相应的完善建议。

（一）部分西方国家行政紧急强制实施程序的立法概况

1、美国对行政紧急强制实施程序的规定

美国是一个比较重视通过程序对行政权力进行控制的国家。在行政紧急强制方面，美国经历了一个从20世纪70年代以前的不重视行政紧急强制程序到逐步重视行政紧急强制程序，并通过在相关的的紧急状态法中逐步地将宪法正当程序融入的方式。在2002年联邦政府委托约翰霍普金斯大学制定的《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）中，对公共卫生紧急状态下，实施公共卫生行政紧急强制，运用强制隔离、强制体检、强制治疗等强制方法时应该遵循的程序作出了明确的、比较详细的回答。在各州关于行政紧急强制的立法当中，特拉华州对公共卫生紧急状态期间行政紧急强制隔离的程序规定具有一定的代表性。该法第31章第3135条对强制隔离的程序作出了以下规定：其一，州公共卫生当局实施强制隔离必须符合法定的事实标准；其二，州公共卫生当局实施强制隔离必须申请司法令状；其三，法院应举行快速听证；其四，州公共卫生当局实施强制隔离应进行告知；其五，州公共卫生当局应向相对人提供必要的生活、医疗设施；其六，州公共卫生当局应对被强制隔离人进行定期体检；其七，强制隔离的解除等。

2、澳大利亚对行政紧急强制实施程序的规定

澳大利亚是一个联邦国家，对行政紧急强制实施程序的立法主要由各州来立法。各州根据紧急状态的不同诱因与影响分类别对恐怖紧急状态下行政紧急强制的实施程序公共卫生紧急状态下行政紧急强制的实施程序分别作出了规定。在各个州关于行政紧急强制实施程序的立法当中，澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）关于强制隔离的程序、澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力法）法》（2003）关于行政紧急强制实施的程序比较具有代表性。下面分别对其主要内容进行简要介绍。

澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）关于强制隔离的程序主要包括以下内容：其一，卫生当局应对社会存在危险的传染病进行认定；其二，卫生当局应根据检查结果确定防控措施；。其三，卫生当局应根据法官授权实施强制隔离；其四，卫生当局强制隔离应遵守法定时限；其五，隔离期间应对相对人定期进行医学检查；其六，治安法院的审理。需要指出的是，该法对对物品实施行政紧急强制的程序与上述限制人身自由的程序相比，则要简单得多，除表明身份之外，没有什么程序性规定。

澳大利亚北部地区《反恐（紧急权力）法》（2003）针对恐怖紧急状态授予警察局长在恐怖紧急状态下，可授权一线警察人员实施包括强制搜查、强制管制、强制征用、强制进入房屋、强制扣押等在内的广泛的行政紧急强制权力。对于警察在代表警察局长实施行政紧急强制权力的程序，澳大利亚北部地区的反恐怖法除了规定警察应尽可能地尊重相对人的人格尊严与隐私权之外，仅仅在第39条规作了比较简单的规定：“警察在实施行政紧急强制之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明行政紧急强制的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。”。更为详细的程序要求，该法没有提及。

从上述规定可以看出，尽管紧急状态下，情况紧迫，应对紧急危险需要高效率的行政权力，但是这些国家还是对可能从保护相对人利益的角度出发，规定了一些必要的程序性规定。从这些程序规定可以看出，行政紧急强制实施程序的规定能够根据紧急状态下对效率的特殊要求与对相对人权利保护的急切需要，努力通过实施程序的规定，来平衡行政效率与权利保障这两种看似冲突的关系。下面将对这些特点进行专门分析。

（二）行政紧急强制实施程序的特点

从上述国家对行政紧急强制实施程序的规定可以看出，行政紧急强制实施程序具有鲜明的特点，这些特点包括：

1、在程序立法的价值取向上倾向于对公共利益的保护。

所谓程序立法的价值取向，是指程序立法时遵从的价值准则。[ii]一般而言，程序立法的价值取向常常在效率与权利保护之间进行决策，效率关系着公共利益，权利保护关系着相对人的个人利益。在平常状态下，二者之间的冲突并不严重，在紧急状态下，二者之间的冲突就变得十分严重。在紧急状态下，行政紧急强制实施程序的立法选择什么样的价值倾向对于公共利益保护，相对人权利保障有着重要的关系。一般而言，在紧急状态下，各国的行政紧急强制实施程序的价值取向还是倾向于保护公共利益。这种价值取向在下述程序制度中表现出来。

第一，表明身份、说明理由的时间可以灵活掌握。在紧急状态下，行政执法人员在实施行政紧急强制时，常常会面对一些特别危险的情况，例如对恐怖嫌疑分子的搜捕当中，如果在对其实现有效控制之前表明身份，不仅可能会导致无法实现抓捕的目的，而且还有可能造成不必要的伤亡。因此，许多国家在规定表明身份程序制度的同时，特别对灵活掌握表明身份的时间作出了规定，例如澳大利亚北部地区《反恐（紧急权力）法》（2003）第39条就规定：警察在执法时可以决定在实施前说明理由或者实施中表明身份、说明理由，或者在实施后表明身份、说明理由。

第二，申请令状的时间可以灵活运用。所谓灵活适用是指令状制度具有相当的灵活性。这种灵活性表现在许多方面，例如，申请的时间既可以在实施行政紧急强制之前，也可以在实施行政紧

急强制之后进行，不拘泥于固定的格式。这种特点使其能够适应紧急状态下的特殊形势的特殊要求。例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第 4195条第2款规定：如果州卫生部长认为事先申请令状造成的迟延将会严重地损害州卫生部长阻止或限制传染病或潜在的传染病进一步扩散的能力时，则可以直接实施隔离，而无须事先获得司法令状的授权。但是在实施隔离后的24小时内，州卫生部长必须向法院申请令状，申请程序与事前申请令状的程序相同。

第三，时限可以根据紧急状态下应对紧急危险的现实需要进行适当延长。在紧急状态期间，由于引发紧急状态的原因比较复杂，常常会出现反复，为了保护公共利益，需要行政紧急强制延期，不能及时解除强制。行政紧急强制行为的延期，尤其是对人身自由限制性的强制行为的延期，例如强制隔离的延期，对相对人人身自由的影响比较大，因此应慎重考虑。许多国家的立法对此也作出了明确的规定，而且有的国家的时限规定还体现了比例原则、尊重科学的理念，根据行政紧急强制种类的不同确定不同的时限，在确定是否应延期时重视专业人员的意见，并确定了延期的次数、最长时限。例如，美国亚里桑那州法典第38—789条规定：在强制隔离期限到期以前，行政当局应向法院申请延期。如果法院认为行政当局提交的证据符合优势证据标准能够证明延期隔离是保护公众健康的必要措施时，可以批准申请。一次延期最长时限不能超过30天。澳大利亚州卫生法（1997）对强制隔离时限的规定是根据相对人的具体情况，确定了不同的时限：如果强制拘留的目的是为了进行医学检查，则拘留的时限不能超过48小时；除此之外，没有治安法官的批准，其他目的的拘留时限不能超过24小时；即使是治安法官授权进行拘留，时限也不能超过 6个月；只有州最高法院才能授权拘留的时限才可以超过6个月以上。

第四，初次令状审查的标准较低。所谓初次司法令状审查，是指法院根据行政机关提交的证据对行政机关先前采取的行政紧急强制必要性、最小侵害性等进行审查，以裁决是否颁发授权令状。审查标准的宽松或严格对保护公共利益，保护相对人权利具有重要影响。因为无论哪种审查，证明责任都由行政机关来承担。审查标准宽松，行政机关证明行政紧急强制合法性的任务就轻松，在实施行政紧急强制之前收集证据的工作的要求也会相应地降低要求：只要有“合理理由”认为存在着对公共健康即刻而严重的威胁就可以，而无须是“确定”存在着对公共秩序的即刻而严重的威胁。在证明责任方面，证明理由合理与证明理由确定之间当然存在着差距。初次审查是一般是在行政机关采取行政紧急强制后的短时间内进行，审查的标准一般是“存在可能的理由”或者是“优势证据”等标准，这样规定的目的是为了保护公共利益的需要。因为如果初次审查的标准过高，行政机关为避免自己的行政紧急强制决定得不到法院的授权，必然会在采取行政紧急强制之前认真地、仔细地收集证据。行政机关的这种行为方式在危机当中显然是不适当的。因为危机时刻，最重要的是行动，而不是等待或者思考。所以，为了保护公共利益，初次审查的标准一般不会过高。例如，美国明尼苏达州法典（2003）第144??419条对法院初次审查的规定是：“如果法院认为有可能的理由证明强制隔离是保护公共健康所必须时可以批准令状申请”。

第五，注重运用现代科学技术来提高行政紧急强制实施的效率。这主要体现在有的国家根据现代科学技术的发展，将电子方式运用到司法令状的申请与公告通知的送达方面，这大大提高了工作效率，有利于保护公共利益，保护相对人权利。这种特点使行政紧急强制的实施程序能够适应紧急状态下应对危机的急迫需要。例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第4195条第1款规定：州卫生部长向法院提交申请时，用来证明申请必要性、合法性的有关证据、证词等可以通过电话、电传、音像设备或者其他电子通讯方式向法院提交。第144章第4195条第2款：法院在受理州卫生部长提交的令状申请书后，应在24小时之内作出裁决。在紧急状态下，无论是令状申请，还是应对紧急状态的其他方面，充分利用这些先进的电子通信技术都是十分必要的。

2、在具体实施时尽可能保障相对人权利

在紧急状态下，面对集中的、近乎独裁性般的行政紧急强制权力，原本弱小的相对人权利就显得更为脆弱，甚至是飘忽不定，因而在行政紧急强制实施中更需要通过程序来保护。这种保护通过以下几种程序制度落实：

第一，表明身份。表明身份的作用一是可以防止有人借机敲诈，二是可以使相对人了解对自己实施强制的公务员的身份，如果认为其实施的行政紧急强制违法，便于向有关机关寻求救济。如果公务员在行政紧急强制中不表明身份，不利于相对人辨别对自己实施行政紧急强制公务员的所属主体，不利于寻求救济。[iii]许多国家对此都有规定，例如，澳大利亚昆士兰州《公共卫生法》（1937）第139条规定：公共卫生官员在行使权力（包括紧急隔离权）前必须出示身份证明，必须将身份证明佩带在使相对人容易看见的显著位置；如果遵守上述规定有困难时，应在履行公务后的第一合理场合将身份证明予以出示。维多利亚《卫生法》（1958）第 399A条还要求身份证明上必须有卫生部长或卫生部长授权人员的签名。

第二，司法令状。所谓司法令状，是指特定行政机关在认定具备法定的事实要件后，在采取强制方法之前，首先向法院申请令状，取得法院的授权，然后再根据授权令状的内容采取强制权力的一种程序性制度。司法令状制度的意义在于：其一，通过法院的事前监督，有利于保护相对人的权利。根据美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）的规定，如果法院根据行政机关提交的有关证据认定行政机关实施行政紧急强制具备合理的根据，将会颁发授权令状；否则，将拒绝颁发令状。没有令状，除非情况十万火急，行政机关不能对相对人实施强制隔离。即使在紧急情况下，公共卫生当局对相对人实施了临时隔离（不能超过72小时），如要在临时隔离期限到期后继续隔离，必须得到法院的授权。在临时隔离期限到期后，如果公共卫生当局还没有获得法院的令状，则该强制隔离应被立即解除。其二，通过法院对行政紧急强制实施的监督，有利于维系分权制衡的理念，防止行政机关利用行政紧急强制力量逐步走向专制。其三，法院的监督有利于行政机关更加理性地应对紧急危机。法院对令状申请的审查与决定，直接影响着行政紧急强制实施主体更加认真地搜集证据等，确保在法院能够通过审查。长期实践，将会引导行政机关形成一种更为理性的思维方式。正是由于司法令状在保护相对人权利方面的重要作用，不少国家对此都作出了规定，例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第 4195条第2款规定：如果州卫生部长认为事先申请令状造成的迟延将会严重地损害州卫生部长阻止或限制传染病或潜在的传染病进一步扩散的能力时，则可以直接实施隔离，而无须事先获得司法令状的授权。但是在实施隔离后的24小时内，州卫生部长必须向法院申请令状，申请程序与事前申请令状的程序相同。澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）规定：卫

生主任对相对人发出命令后，如果相对人拒绝遵守命令时，为了保障公众的生命、健康，卫生主任可以向治安法院申请令状，请求法院批准将相对人拘留。如果情况紧急，卫生主任无须按照通常方式申请令状，可以通过电话进行申请。治安法官如果认为隔离相对人是情势所需时，可以批准拘留。在昆士兰州《公共卫生法》（1937）第36条第2款、第37条第1款当中，对此也有明确的规定。从上述国家关于司法令状的规定可知，司法令状是行政紧急强制实施程序中保护相对人权利的重要内容之一。

第三，时限制度。所谓时限制度，是指行政机关实施具有时间持续性的行政紧急强制时应遵守的最大时间期限的制度。[iv] 时限制度主要适用于具有时间持续性的行政紧急强制，例如涉及对行政相对人人身自由的紧急强制隔离、紧急强制治疗等一般都需要持续一定的时间。在行政紧急强制中，遵守时限，及时恢复行政相对人的人身自由或者财产自由，对于保护相对人人权，节约行政资源，防止行政机关等有着重要意义，许多国家对此都有规定，例如澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）第44条规定：如果对相对人实施紧急隔离的目的是为了进行医学检查，时限不能超过48小时；除非有治安法官的授权令状，在其他任何条件下，对相对人自由的限制都不能超过24小时；治安法官的授权令状能够批准的时限不能超过6个月；州最高法院的裁定批准的时间可以是超过6个月的任何时限。美国亚里桑那州法典第36—789条第A款规定：公共卫生当局在没有事先获得法院令状许可的情况下对相对人实施的紧急隔离期限最长不得超过10天。

第四，说明理由制度。说明理由，是指行政机关在实施紧急强制行为时，应在实施当中或实施以后向行政相对人说明其实施紧急强制行为的事实根据、法律依据等。维多利亚《卫生法》（1958）第121条第1款规定：卫生部长对相对人实施即时隔离时应以书面形式临时隔离命令，命令应注明：①卫生部长为什么认为A相对人患有传染病或者接触过传染病并因此而可能被传染；并且B相对人有可能造成被传染并造成传染病扩散；而这将对公共健康造成严重的威胁；②要求相对人接受强制体检与医学检测。该法第6款规定：如果卫生部长正式隔离命令，该隔离命令应包括下述内容：相对人所患传染病的名称；患病相对人的姓名与身份；如可能，注明健康咨询人员的姓名；如可能，注明隔离的期限；如可能，注明检查、检测或咨询的类型；如可能，注明限制自由的行为的名称。日本《行政程序法》（1993）第13条第3款规定：“行政厅在作出不利处分的场合，除因紧急而无暇出示理由外，对不利处分的接受者，须出示构成该不利处分根据的理由。但是，当因紧急未出示理由时，应在处分后一定期限内出示理由。”例如澳大利亚北部地区《反恐（紧急权力）法》（2003）对就规定：警察在执法时可以决定在实施前说明理由或者实施中说明理由，或者在实施后说明理由。

从上述对行政紧急强制实施程序特点的分析可以看出，有些国家为了在紧急状态下保护公共利益的同时也尽可能地对人权实行保护，设计出了能够灵活运用程序。这些都是值得我们借鉴的。

（三）确立行政紧急强制实施程序的理由

在紧急状态下，在现实对效率的极为迫切的要求面前，这些国家的立法还设计这些程序，对公共利益与个人权利，对效率与公正进行协调，其原因主要是由于以下几个方面：

1、强烈的权力制约观念。权力需要制约，否则就会滥用。制约权力的方式有多种，如事前的制约，事后的制约，现代的法律程序只不过是弥补现有权力制约机制的不足而产生的一种新的事中制约机制，如果没有权力制约的社会意识，现代程序是无法产生的。

2、强烈的人权意识。人权意识发源于西方，因为在西方人看来“个人与国家之间存在着固有的紧张关系” ，[v] 因而人权指向的对象就是国家、政府与公权力的行使者。只有这样的人权意识普遍地为民众所认同，为维护权利而制约权力的思想才会真正地拥有社会基础。如果没有强烈的人权意识，就不会有通过程序约束行政权力的社会需要。

3、对程序的认识全面、客观。首先是立法者认识到在程序与效率之间并不存在对立关系。对此，韦德的一番论述也许更有说服力：“自然正义原则促进效率而不是阻碍效率。……不怀偏见并适当地考虑了受影响的那些人们的意见而做出的决定，将不仅更可接受而且质量也会更高。正义与效率并性不悖，只要法律不要过分苛刻。[vi] 其次，立法者认识到程序是可以灵活适用的。现代行政程序本身只是控制行政权力的一种方式，到底将其设计在行政紧急强制实施之前，行政紧急强制实施当中，还是在行政紧急强制实施之后，应根据行政紧急强制本身的特点与当时的具体情境而灵活设计，不应一味地坚持将程序义务设置在行政紧急强制实施之前或实施当中。

（四）行政紧急强制实施程序的功能

制定行政紧急强制实施程序，将会在现实中能够发挥重要作用，具体来说，有以下几个方面的功能[vii]：

1、对行政紧急强制权的滥用进行有效地控制。在诸多的控权机制中，程序是约束行政紧急强制权、防止其滥用的重要方式。原因如下：

（1）程序对实施行政紧急强制的适用条件作出了具体规定，这些条件对行政紧急强制权是否发动起着一个门槛的作用。首先，适用条件是关于是否应发动行政紧急强制权的事实标准，满足这个标准行政机关就应该立即启动行政紧急强制；不符合这个事实标准行政机关就不能启动行政紧急强制。其次，如果法律、法规对事实条件的规定也为社会所知晓，那么，行政机关在判断是否应该启动行政紧急强制时就会审慎地对各种情形进行判断，以尽可能地保证行政紧急强制的实施拥有客观的事实依据，而无须担心由于证据不足被法院撤销、确认作为违法或者不作为违法。由于公众、有权监督机关都会根据自己了解到的事实对行政紧急强制行为是否应该发动作出判断，这当然就会对行政紧急强制权的随意启动形成一种有效的约束。由此可见，适用条件可以起到对行政紧急强制权的约束作用。

（2）程序中的说明理由程序性要素是控制行政紧急强制权的又一重要机制。说明理由是指行政机关在实施行政紧急强制的同时或者开始以后，向相对人说明实施行政紧急强制的事实条件，法律依据等。如果是具有时间持续性的行政紧急强制例如强制隔离，还应该说明隔离的起止时间，隔离的处所等。说明理由既是对相对人人格的一种尊重，使其了解自己为什么被限制了人身自由或财产自由；同时还是相对人提起救济的必要条件。这种制度安排对行政机关来说无疑是一种约束与提醒。例如，加拿大联邦安大略省《健康保护与促进法》第22条第4、5款对强制隔离后说明理由作出规定，卫生行政机关应向被紧急强制隔离的相对人告知具体要求、紧急强制隔离开始的时间或者时限、实施紧急强制隔离的理由等；如果在向相对人进行告知时没有说明紧急强制隔离的理由，紧急强制隔离行为对相对人将不具有法律效力。

（3）程序中的司法令状制度更具控制作用。因为，司法令状要求行政机关如要实施具有人身或财产限制的行政紧急强制行为，应在实施行政紧急强制之后迅速向法院提出令状申请，如果法院经过审查对行政机关采取的行政紧急强制行为不予批准时，相对人将会立即得到释放；如果行政机关在采取行政紧急强制后不及时提交令状申请，经过一定期限（通常为24小时——72小时）后，相对人也应被立即释放，恢复自由。这种制度在维护防止行政机关滥用行政紧急强制权方面作用巨大，因而在英美国家得到普遍的采用。例如，加拿大联邦《隔离法》（1985）第12条规定，隔离官对怀疑患有传染病的相对人初次隔离不能超过48小时。在48小时之内，行政机关必须向法院提出令状申请，请求法院对紧急隔离的合法性进行确认，除非行政机关很快将相对人释放或者在48小时内确认相对人已患有需隔离的传染病，否则将先前采取的强制隔离立即失效，相对人应被立即释放。无论是适用条件制度，还是说明理由制度，或者是司法令状制度，这些程序性制度对行政紧急强制权的运用来说，都是一种有效的制约机制。正是这些（还有其他一些）控权机制的存在，在许多西方发达国家中有效地防止了行政紧急强制权的

滥用。

2、保护相对人人权。行政紧急强制权运行失控，行政紧急强制权滥用的另一面就是相对人的权利被随意地侵害。就引发行政紧急强制的诸多突发社会性危机而言，相对人的权益在危机当中是极其脆弱、飘忽不定的，也是极易遭受行政机关侵害的。因为行政机关天然地具有公共利益至上的倾向，相对人的权利在行政机关以维护公共利益为名义而实施行政紧急强制时时常被忽视甚至是被漠视，有时既难以引起社会公众的同情，也难以受到行政机关的重视。在专制型社会如奴隶社会、封建社会，更是如此。因为，在那些时代，公众仅仅是国家权力的客体，是供统治者任意压榨的对象，其生命、健康是可以任意蹂躏、践踏的对象。在危机期间，统治者的最高目标是保护自己的利益不受威胁，为了统治者的利益，无须遵守任何制约权力性质的程序，就可以将相对人随意地隔离、流放，甚至是采取其他极端措施，例如焚烧、投海等等。从上述分析可知，无论是行政紧急强制的说明理由，还是司法令状制度等，都是对相对人权利的有效的程序性保护措施。正是这些具有正当性的程序才使得无比巨大的行政紧急强制权能够被相对人所容忍。也正是这些充满着正当法律程序理念的程序制度有效地保护着相对人的人权。

3、提高工作效率，节约宝贵资源。行政紧急强制是因为社会中出现了紧急事状态，非常规措施不足以应对时才被启用。在紧急状态期间，行政机关的工作效率至关重要。其行动的效率直接关系着社会公众的生命、健康与财产安全。无论是防汛抗洪，还是地震灾害时应急援救，还是疾病蔓延时的疫情防控，效率就是一切。没有效率或者是低效率带来的负面效应在2003年中国“非典”疫情爆发的前期体现得最为明显。与效率同样重要的是危机期间行政机关可以支配的资源总是有限的，而且有些资源对于战胜危机又是极其宝贵的。但低下的行政效率一方面会造成资源的浪费，另一方面又会加剧危机，从而使战胜危机需要付出更多的资源。由此可见，效率的提高与资源的节约之间是存在着正比关系的，提高了行政效率，就能节约资源，使行政机关利能够从容地应对危机。合理的程序设置将有利于提高行政紧急强制的效率，这体现在以下几个方面：

（1）行政紧急强制程序规定的法律要件、事实要件以及责任豁免条款等有利于消除行政机关在危机中相互推诿、扯皮。危机或者紧急危险一般并不是突然爆发，而是有着其爆发的征兆。行政机关作为专业管理部门，其在信息汇集、专业知识等方面的优势是可以及时发现这些征兆的。但是，由于行政机关常常借口对事实状态判断不准、担心承担法律责任等心理常常使得其不能及时实施行政紧急强制，这无疑降低了行政紧急强制的效率。而行政紧急强制程序中对实施行政紧急强制的事实要件、法律要件以及责任豁免等方面的规定则使得行政紧急强制的主体明确，事实明确，责任明确。一旦条件具备，法定主体无须扯皮，无须犹豫，无须担心，就必须在规定的时限内作出反应，否则就是不作为，就是渎职，就应承担相应的法律责任。

（2）行政紧急强制程序规定的各种时限以及法院的审查机制等有利于提高效率，节约资源。美国特拉华州法典第31章第3135条规定：在紧急强制隔离后，行政机关应在 24小时内向法院提出令状申请。如果相对人已经被封锁或隔离，法院应在行政机关提交申请后的72小时内批准进行听证。这种对强制隔离的相关时限的严格而紧凑的规定，一方面是保护相对人权利，使其及早获得自由；另一方面也是出于节约资源的考虑。因为超时限的强制隔离或观察所引发的费用无论由谁来承担，都是对资源的浪费。法院审查机制也有此方面的作用。因为法院审查后如认为强制隔离显然没有合理的依据，完全是捕风捉影的猜测时，可以拒绝发出令状，相对人将因此而及时被解除隔离，资源相应地也得到了节约。

（3）行政紧急强制中的上诉权利等方面的规定也有利于提高效率、节约资源。定期的医学检查可以使行政机关对相对人是否应继续被强制隔离早日作出判断。明确规定相对人的上诉权利，还有利于法院对强制隔离是否应继续实施进行审查。这些制度安排无疑都对提高行政机关的工作效率，节约资源起到推动作用。为此，许多国家的法律对此作出了明确规定。例如，美国特拉华州第31章第3135条规定：被隔离的相对人有权以书面形式向法院请求举行听证，针对的内容是对继续实施的隔离的合法性。法院在收到相对人的申请后，应在72小时内举行听证（不包括周六、日及法定假日）。在法院举行的听证会上，行政机关应当承担举证责任，向法院以明确而令人确信的证据证明继续实施的封锁或隔离是因为相对人存在着向他人传播具有严重后果的疾病的危险。

（五）结论与建议

通过上述分析，我们可以得知：灵活、合理的程序并不会降低行政机关实施行政紧急强制的效率，相反，它能够巧妙地协调公共利益与相对人人权之间的紧张关系而提高行政紧急强制的效率。具体来说，我们在完善行政紧急强制实施程序制度时，也应当看到，行政紧急强制的设定和运用的具体问题，还需要做进一步深入的研究，例如，对实施行政紧急强制的程序，只应规定最低限度的公正程序；将行政紧急强制的方法作出大致的分类，对不同的紧急危险适用相应的行政紧急强制方法，对不同的行政紧急强制实施方式设定不同的程序，例如可以将针对公民人身自由的行政紧急强制措施设定必要的表明身份、说明理由等程序，并允许一线执法人员可视情况灵活运用等。通过上述方面的完善，以增强行政紧急强制的合理性的程度。

注释：

[i] 冯军著：《行政处罚法新论》，中国检察出版社2003年版，第193页。

[ii] 王万华著：《行政程序法研究》，中国法治出版社2000年版，第87页。

[iii] 参见胡锦光著：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第165页。

[iv] 参见杨解君主编：《行政法学》，中国方正出版社2002年版，第232页。

[v] 姜峰著：《多元世界中的人权观念》，载徐显明主编：《人权研究》第2卷第14页。

[vi] [英]威廉·韦德，徐炳等译，《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第94页。

[vii] 章剑生著：《行政程序法基本理论》，法律出版社，2003年版，第22—29页。