预决算公开自查报告范文
时间：2023-11-12 08:19:52
预决算公开自查报告篇1
一纸天书:读懂预算不容易
无论预算草案、预算决算报告还是预算审计报告,都要递交人大审议审批。可是预算具有非常强的专业性和技术性,而人大代表并非人人具有专业的财经知识。
通常来说,向人代会提交的预算案,由两部分组成:文字报告和数字表格。表格部分一般为收支总表,最多列到“款”,政府及其财政部门内部掌握的预算则划分为:“类、款、项、目”。即便如此,想要读完也非易事。 2003年1月,广东省政府提交的地方预算表,厚达3厘米、605页,囊括了省政府所有102个部门的年度预算。作为财务外行,想要看懂类似厚厚的预算文本,真是有点勉为其难。
由于提交的预算案太粗,导致“外行看不懂,内行说不清”,无法进行实质性审查,也给对预算执行情况开展审计工作带来了困难。今年的“两会”上,预算文本不容易懂的问题,也是代表们议论的“重头戏”。
此外,代编预算问题,也开始浮出水面。按照规定,各级人民代表大会审查的是本级总预算,即本级政府预算和汇总的下一级总预算。但由于各级人代会没有法定的会期,如下一级人代会未开,没有审查同级的总预算和审批本级预算,那么,上一级人代会审查的总预算只能由财政部门代编预算。
代编预算草案,不是经过下级人民代表大会审查或批准后正式预算的汇总,因此,很难做到代编预算与实际预算一致,也导致人代会审查的总预算更加不准确,许多地方的人代会对总预算草案只审不查,或将审查变审议。一些人大常委会只能被动接受政府报送的预算草案,含混接受财政部门报送的、经下级人代会批准后汇总的总预算,监督作用被大为削弱。
有这么个例子:2005年,法国否决《欧盟宪法条约》事件令世人震惊。据报道,“否决派”的理由很简单,就是因为《欧盟宪法条约》不像“法律面前人人平等”那样简单易懂。近千页文本,对于大多数人来说终究十分陌生。“看不懂就否决它”,在接受调查的反对派当中,因为“看不懂”而投反对票者超过了三分之一。
而在一些政府官员的眼中,国家预算是一项重大秘密,决不能泄露出来。即便是在人大会上分发代表的预算草案,一般都加了密级,会议结束之后还是要收回的。由此,更造成了预算“越捂越难懂”。
不难预见,今后人大预算监督改革的一项趋势就是,要想人大代表获取真实的预算信息,并在理解的基础上做出正确决策,从而进行有效监督,必须让政府预算像小说一样简明易懂,被代表们轻松阅读,否则就应当自负后果。
当然,作为政府部门与普通民众一种沟通机制,预算报告还应出版通俗易懂的、针对普通群众的特殊版本,使公众可以了解我国各地方、部门的资金使用状况。
在湖北、陕西的一些地方,已经明确规定预算草案采取“三表一书”制,使数字表格细化,预算报告改为对表格的说明等。更有专家建议,除国防等必要的保留项目外,有计划、分步骤地取消“密级”做法,并保证代表人手一份。如此,预算也将揭开神秘的面纱。
杯水车薪的审查时间
与发达国家用半年甚至一年时间编制预算相比,中国的政府预算编制显得有点仓促。
每年11月10日前下达下一年预算案指示后,中央各部门在一个月内就得报给财政部审核,省级预算于下一年的1月10日前 报告财政部。财政部在1月中下旬提交全国人大财经委初审预算草案。一两个月时间走了三个程序,实在难以编制出更加严密、翔实、科学的政府预算来。也难怪预算工委的高强主任感慨,实话说细化的政府部门预算现在拿不出来,只能再假以时日。
而且,既有的时间安排,也早造成了一个漏洞。从1月资金使用到3月预算审批中,出现了一个预算使用不受法律控制的空档,使得整个预算不具备完整周期,严肃性也就大打折扣。
如果说编制预算,是快马加鞭式地进行完善,仍然时间不够的话,人大预算审计则可以称得上是披星戴月式地突击战斗了。姑且不谈,厚厚的预算报告如同天书一般,只要看一看会议的时间表,就会发现审查时间是个令人头痛的问题。
预算草案审批阶段,政治权力转移十分仓促。根据人大会议日程议程安排,现实中并没有充分的时间去审查预算表。通常,地方的人代会会期为四至五天,期间至少要审议六个报告,真正的审查时间却只有两天(听取报告和表决要占用四个半天)。此时,审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上。审查预算表这个重点,在议程日程安排上却没有适当突出出来。时间过于仓促,既不利于人大决定权的充分发挥,也间接使得行政机构的执行权力相对增长。
在实际工作中,特别是一些地方的人大预算监督,法定初审时间得不到保证,不能进行正常初审。提交初审的草案,通常已由行政领导办公会、党委会批准。初审时,不好再提意见,即使提出意见,也很难被采纳。
再看乡级人大预算监督。一般而言,乡级人民代表大会每年召开一次,由于乡级人大不设常委会,导致许多地方对乡级预算执行情况的监督处于真空状态。乡级预算执行中存在大量问题,如收入方面的“三乱”、支出方面的胡花乱支等。
面对上述问题,近年来,学界和实务界在不懈地呼吁,可借鉴其他国家的做法,预算编制与预算执行年度应当统一,人代会的召开时间与预算年度也要协调,可以提前一年甚至更长的时间进行预算草案的编制工作,要将预算年度由目前的历年制改为跨年制,如预算年度为每年4月1日至次年3月31日。在山东省威海等市,已在实践中提前预算年度半年,着手编制预算。
如果在当年预算批准后不久,就开始着手制定下年度预算。当预算编制完成后,在人代会召开一个月前发至代表手中,让人大代表有充足的时间掌握情况,也便于在人大会议上有针对性地表达意见。
监督法规:还有提升空间
预算作为国家财政资金收支计划,具有很强的严肃性与权威性。要使财政资金得到有效使用,就必须在法律上对政府预算施以严格限制。预算法制的空缺,势必造成预算权力转移过程中的控制力大为削弱。
1995年1月1日起施行的《预算法》,没有对人代会期间专门审查预算的机构、职责等作出明确的规定。由此导致人代会期间组成的预算临时专门审查机构所进行的专门审查,与初步审查没有连续性。而专门审查机构的职能不清,不仅专门审查难以深入,也无法辅助代表进行审查。
目前,专门审查机构忙于起草决议,没有将精力放在专门审查上面。有关国家法律没有规定对预算执行加以监督的重点,只能是政府报告什么,人大审查什么,致使各级人大在听取和审批预算执行报告时,只能泛泛而议,缺乏针对性和主动性。
有专家建言,对于预算执行监督的重点,在法律建构上,至少应包括:超收安排;预备费动用;预算周转金;返还和补助;新出台政策对预算执行的影响;预算划转等六项内容。然而,从《预算法》中看不到这些“预算调整”内容,但根据预算法第66至68条的精神,这些内容仍属于人大的预算监督范围。
在一些地方人大,为了有针对性地加强监督,避免政府财政部门规避监督,根据地方人大组织法,将上述内容与“预算调整”相区别,巧妙地规定为“预算变更”。
此外,在《预算法实施条例》中规定,省、自治区、直辖市政府财政部门向财政部报告本行政区域预算执行情况的期限和方式。但是《条例》却没有规定,向人大报送有关材料。
在实际工作中,地方人大想要这些材料,通常要靠关系去索要,即使有的地方财政部门向人大报送,也不尽规范,一般只给两份,仅限于常委会主任和财经委员会。更有甚者,在一些地方只给简报,不给表格,有的地方则时详时略,时有时无,造成代表和常委委员难以连续而及时了解预算情况,更难以谈得上有效监督和制约了。
如何让法律法规走下纸面,成为真正的管用的法宝,关键在于增强人大常委会的刚性。在制度构建中,将审计署归建于人大常委会,或者将审计署对政府部门的审计职能交由人大预算委员会履行,如此政治设计,有利于人民代表大会行使国家预算主导权,实化人大对预算的检查、监督能力,而审计署工作也更具权威性。
此外,监督法规的刚性还要体现在责任追求、惩罚方式上,除了在《预算法》中应完善相关条款外,《刑法》可以考虑将干扰、破坏人大预算监督,伪造预算数据和文本等行为,纳入有关罪名,进一步整饬和规范国家预算秩序。
预算透明:步子再快些
阳光是预算监督的最好手段。然而,一些敏感的内容,却是千呼万唤犹未出。
“公车消费、公费出国、公务接待费”等行政开支,一直是社会公众关注的热点。但在今年的国家预算报告里,还看不到这项重要开支。
全国人大常委会预算工委主任高强指出,敏感内容不公开,与现在的预算科目不够细有关。在预算科目中有政府购置费支出,却没有汽车购置费支出,有外交支出,却没有出国经费支出,要实现“事无巨细”,政府部门还要做大量基础工作。
2008年5月1日,《政府信息公开条例》开始施行,这部条例拉开了我国政府向公众公开财政预算的序幕。公开政府预算信息,打破政府对预算信息的垄断,是现代民主国家保障公民知情权和监督权的应有之义,也是打造“阳光政府”的必由之路。
但光靠政府做一些技术性工作,显然是难以达到阳光公开的良好效果。在公车消费、公费出国、公务接待费的背后,是巨大的利益纠葛,当制度之剑碰上利益之石,很难说用力劈下就一定会有良好结果。
在期待政府部门努力,及加强人大主动监督同时,也要挖掘公民群体的潜力。
在2009年12月的《南方人物周刊》上,广州市“财爷”张杰明以“透明之魅”当选“2009十大魅力官员”。同月,“公共预算观察志愿者” 公民吴 君亮团队成员的名字登在“中华第一刊”《半月谈》上。他们是“2009中国十大公民社会新闻”的主角。两个月前,张杰 明和吴 君亮这两个素不相识的男人,共同完成了中国公共预算史上的“传奇”――合力将多年带着“国家机密”标签的政府部门预算“晒”到网上。
当然,这仅仅是个例。我们不可否认,中国公民主体意识不强,特别是缺乏“纳税人”意识和政治意义上的“主人翁”意识。当公民主体意识缺失的情形下,预算参与和监督力度同样会显得不足。
政府预算涉及经济生活中每一个个体,作为公共服务型预算,政府收支数据对社会公众的公开,是社会公众约束和监督政府活动的基本条件。除了某些特殊性数据可不公开外,政府预算的“具体讨论、争议、审查和批准等情况均应公布。
预决算公开自查报告篇2
一、在扩大审查监督的范围上下工夫
全口径预算，其概念内涵是指凡政府依据国家管理者和资产资源所有者的身份所取得的所有收入，都应当纳入预算，提交人大权力机关审查和监督。其实，这本来就是预算完整性原则的基本要求。从预算涵盖的资金内容看，我国预算管理不断完善的一个重要体现，就是纳入预算管理的各类政府性资金日益增多，逐渐涵盖差不多所有的资金类型。从改革初期一度存在的各种预算外收入盛行，“乱收费、乱罚款、乱摊派”泛滥，到1996年国务院出台关于加强预算外资金管理的决定，明确对政府性基金实行预算管理，2007年土地出让收入由预算外纳入政府性基金预算，2011年各种预算外资金全部纳入预算，一路走来，预算管理的进步史，可以说就是一部分政府性资金不断从预算外纳入预算管理的逐步规范的过程。顺应这样的发展趋势，地方人大加强全口径预决算审查监督，首先应当从监督的资金对象入手，不断扩大审查监督的资金范围。
1.推动政府预算体系的不断健全。预算法规定，我国各级政府预算“按照复式预算编制”。预算法实施条例进一步明确，各级政府预算“分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。财政部2009年制定出台的“关于推进财政科学化精细化管理的指导意见”提出，要“建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系”。实行复式预算，将政府以社会管理者身份筹集以税收为主体的一般性财政收入、以所有者身份依法取得的国有资本收益、具有专项用途的政府性基金收入、社会保险基金收入等，全部纳入预算，并分别编制成相应的4本收支预算报人大审查批准，这是规范化预算管理的题中应有之义，也是适应当前社会发展与管理的客观需要。实践中，中央财政已于2013年年初实现了对4本预算的全面编制并提交全国人大审批，地方各级则进度不一。据统计，到2014年年初，31个省级财政中，全面编制并提交4本预算的有21个；另10个省份中，陕西、吉林、山西等8个省份未编制社会保险基金预算，福建、四川、等6个省份未编制国有资本经营预算。全面编制4本预算，健全政府预算体系，是实现全口径预算管理的基本要求，也是预算法律法规和国家规范性文件的明确要求。尚未实现政府4本预算完整编制的地方，人大要推动政府进一步加快预算编制的改革步伐，尽快达到全口径预算管理的第一步要求，即从形式上做到预算监管范围涵盖全部4类政府性资金。
2.探索对地方政府性债务的审查监督。预算法规定，地方各级预算“不列赤字”；“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。不过实际上，除了财政部的地方性政府债券、地方政府依据法律和国务院相关文件筹集的公路、保障房建设等债务之外，地方政府还通过融资平台等举借其他各种债务，而且数额庞大，已然成为当前财政工作和国家宏观调控面临的一个突出问题。加强对全部地方性政府债务的管理和监督，对于规范地方政府行政行为，防范化解财政金融风险，意义重大。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就财政预算管理提出许多新的要求，包括审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制和建立权责发生制的政府综合财务报告制度等，都涉及政府债务管理的内容。因此，对于地方政府性债务，地方人大不是应不应该监督，而是应该如何监督的问题。至于对地方政府债务的监督要达到什么样的程度，是仅对地方政府债务的收支情况进行监督，还是要求地方政府举债前必须编制预算，报请人大审查批准？从国家制度规定看，现行预算法等法律法规并未对此予以明确。不过理论上，地方政府举债所获收入与其他政府收入一样构成政府的可用财力，偿债支出则成为政府日后的负担。因此，地方政府性债务理应进入全口径预算的外延范围之内，成为人大审查监督的对象。实务中，有的地方人大对于政府债务虽然也在审查报告中提出相关要求，但实质性的监督工作基本没有开展，有的甚至连政府债务的规模都未掌握；有的地方人大实行事后监督，要求政府每年将举债情况向人大作出报告；深圳等地人大则实行事前审批，要求政府每年编制债务预算，提交人大审批并接受人大的监督。考虑到地方人大工作实际，当前首先应建立起政府向人大常委会报告债务情况的制度，夯实地方人大监督政府债务的基础；从长远看，地方人大要真正实现对政府债务的监督，最终应仿效深圳市实行政府举借的审批制度。
3.适时扩大对其他财政资金的监督。全口径预算，目前还只是一个政治文件用语，其确切的外延范围并没有权威的界定。实践中一般认为包括公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金4本预算（有的认为还应加上政府债务第5本预算）。在国家规定将预算外资金全面纳入预算管理后，应当说从制度上看，上述4本（或5本）预算基本覆盖了政府的所有收入。不过，在现实中，显然还有其他政府资金尚未进入预算管理的范畴。如财政部2010年下发的《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》规定，从2011年1月1日起，将预算外收入全部纳入预算管理；可是即便在该文件中也还是留有一个“口子”，即“不含教育收费”，具体包括“目前在财政专户管理的高中以上学费、住宿费，高校委托培养费，党校收费，教育考试考务费，函大、电大、夜大及短培训班培训费等”。也就是说，国家文件一方面从制度上取消了“预算外收入”这一概念，另一方面在事实上依然保留了一部分并未纳入预算的收入。而且实务中，这部分依然在预算之外的收入并不仅限于文件规定的“教育收费”。以F省为例，其维持“财政专户管理”的资金还包括高速公路收费和发行管理费等。除了财政专户管理的资金外，目前各地的住房公积金、城市住房维修基金等，也都没有纳入预算管理。而这些资金的收取、支出及其管理，都是由政府组织实施，而且与民生关系密切，理应与其他社会保障资金等一样纳入预算管理，接受地方人大的审批和监督。即使由于某种原因上述资金尚不宜纳入预算，地方人大也可以适时开展一些有针对性的监督，督促政府相关部门完善管理，更好地发挥这些资金的效益。实践中，上海、福州等地都曾对公积金、住房维修基金等开展过监督活动，取得了很好的监督效果。
二、在加大审查监督的深度上下工夫
实施全口径预决算审查监督，不仅要促进政府预算体系健全，扩大监督的范围，更需要在政府全面编报各类预算的条件下，针对各类预算开展深入细致的审查与监督，加快推动预算程序审向实质审的转变。也就是说，地方人大审查监督政府预决算，不仅要做到“全面审”，将审查监督的范围扩大至政府预算体系的各种预算、政府收入的所有资金；而且要做到“深入审”，逐步深化和细化审查监督，不断增强审查监督的实质性。
1.逐步推进对国有资本经营预算、社会保险基金预算的审查监督。国有资本经营预算和社会保险基金预算，是近年来才明确要求纳入政府预算体系的。相应地，地方人大对这两类预算的审查和监督也开展得较晚，究竟应如何进行审查监督，相关的经验还较欠缺。从中央做法看，对于国有资本经营预算，全国人大主要是要求提高“两个比重”，即逐步提高国有企业收益上缴的比重和上缴收入补充公共财政的比重。这样的要求同样体现在十八届三中全会的“决定”中，“决定”规定：“提高国有资本收益上缴公共财政比例，二二年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”就地方而言，企业的情况与央企有所不同，以F省为例，省属十几家国有企业基本不属于垄断型国企，经营规模普遍不是很大，企业盈利也不是很高，有的企业还面临较重的改革发展的压力。笔者认为，地方人大在积极推进国有资本经营预算审查监督的同时，也应当实事求是，统筹兼顾。应结合贯彻落实三中全会“决定”提出的人大要“加强国有资产监督职能”的规定，积极主动开展国有资产监督活动，促进国有资产监管部门完善国有资本监督管理，保障国有企业经营收益的上缴与支出的规范和有效。此外，按照“全口径”的基本内涵，“国有资本”显然并不能仅限于目前所指的国资部门所属企业的资产，其他的金融类、各部门所属国有企业的资产，以及行政事业单位非经营性转经营性资产等，也都应当逐步成为地方人大的监督对象。至于社会保险基金预算，笔者认为，要充分考虑它与公共财政预算等的不同之处。从预算的法律属性看，一般预算必须报经人大权力机关审查批准才依法成立，政府支出才有合法依据；而社会保险基金的收取与支出，都有相应的法律法规及国务院文件规定，按照美国等的通行做法，这类支出属于法定的强制性支出，其合法性并非源自预算而是源自法律规定。换言之，一般预算适用“先有预算，后有支出”的原则，而社会保险基金预算则不应适用这一原则。因此，地方人大对于社会保险基金预算的审查监督，重点不在于审查收支预算的合法性与合理性，更重要的应在于监督收支预算是否执行得及时、到位，特别是要确保社保资金运行得安全、规范。
2.进一步细化对公共财政预算、政府性基金预算的审查监督。相对于国有资本经营预算和社会保险基金预算，我国实行公共财政预算和政府性基金预算管理的时间更长，相关预算编制及其审查监督的制度与实务也都更加丰富，特别是作为政府预算改革的主要内容，部门预算的资金主要来源于公共财政和政府性基金。因此，人大加强全口径预决算的审查监督，重点还是应当放在公共财政预算和政府性基金预算上。而要深化对这两本预算的审查监督，笔者认为很重要的一点，应从原来的重点审总预算转为重点审部门预算，从原来对部门预算进行一般性审查转向对部门项目支出进行实质性审查。总之，要通过将部门预算审查监督不断细化、具体化，来体现和强化审查监督的实质性、有效性。为此，一方面，地方人大要按照“全面规范、公开透明”的要求，督促政府有关部门不断细化预算编制内容，将专项支出预算逐步细化到具体的项目和使用单位，并提供项目可行性研究报告等必要的说明材料，以方便人大代表的阅读理解，增强预算的可审性；另一方面，地方人大工作机构要逐步做实项目支出预算的审查和监督，切实审查项目安排的可行性、合理性，全过程跟踪监督项目资金使用的规范性、安全性、有效性。实务中，安徽、黑龙江等地人大在开展预算初步审查中，都对部门预算进行了细致的专门审查，并提出具体的审查意见。特别是广州市在2014年人代会上，要求各代表团分组审议预算报告时，结合审查财政总预算，每个代表团增加专题审议1个部门预算和1个政府投资重点项目预算，并提出各自的审查报告；同时，大会议程还安排了由财政经济委员会对代表联名提出的预算草案修正案进行研究，提出“处理意见报告”提交主席团审议。可以说，广州等地人大在推动预算实质性审查方面，做了大胆的、有益的探索和创新，值得其他地方学习借鉴。
3.扎实开展预算绩效监督，落实预算支出责任。人大批准预算，既是对政府开支的授权，也相应规定了政府开支的责任。切实落实预算支出责任，是预算制度的基本要求，也是当前改进预算管理的一个着力点。近年来财政部门正在积极推进预算绩效管理，各级人大也相应开展了预算绩效监督。其中，监督力度最大的可能要数北京市人大，2012年他们对全市11项170多亿大额专项资金开展了深入的调研和专题询问，并要求财政部门提交11项资金的绩效评价报告，要求审计机关提交其中6项资金的专项审计报告，此举有力促进了政府及其有关部门进一步加强和改进对专项资金的管理。但总体上，目前政府预算绩效管理和人大预算绩效监督都还不够成熟，如何科学地建立项目预算绩效目标体系，客观作出绩效评价，切实发挥评价结果的作用，都还需要继续探索，逐步完善。为了不断提高财政资金的运行效率和使用效益，地方人大在推进全口径预决算审查监督中，应紧紧抓住预算支出责任这个核心，督促政府各部门强化支出责任意识，牢牢树立“凡有支出、必有产出，违反预算、必担其责”的观念；要在科学、准确、高效地开展预算支出绩效评价的基础上，建立健全绩效评价结果反馈和利用制度，完善激励约束机制，真正做到奖优罚劣，切实推动政府预算管理不断完善。
三、在提高审查监督的实效上下工夫
要落实和体现人大预算审查监督的权威，就需要切实提高人大监督的实效性。地方人大开展政府全口径预决算审查监督，应当在提高监督实效上迈出新的步伐。
1.提高对政府预决算审查监督的针对性。当前有的地方人大开展预决算审查监督不够深入、具体，针对性不够强，特别是在预决算审查报告中所提的意见建议，往往比较原则、笼统，一般只是泛泛地要求财政“加大民生保障力度”“促进经济持续稳定增长”“提高资金使用绩效”等，审查监督的意味不够突出，对意见建议如何落实到位缺乏明确的量化要求，导致审查监督形式化、程序化。相比之下，近年来全国人大财经委的预决算审查报告则写得较实，许多意见建议都很具体，而且带有明确的时限要求，如“编制2009年预算时将重点支出编列到款”“2010年向全国人大提交地方政府性基金收支预算、中央国有资本经营预算”“2010年试编国有资本经营预算”“2011年实现将非税收入纳入预算管理”等，实践中都得到国务院及财政部的重视和落实，取得了良好的监督效果。因此，地方人大在开展全口径预决算审查监督中，应更加深入，针对性更强，要找准财政预算管理中存在的突出问题，深入分析产生问题的原因，在相关审查报告中明确提出改进的具体要求，切实发挥人大预算审查监督应有的纠正不足与改进工作的作用。
2.建立健全预算审查指出问题整改落实情况的报告机制。地方人大开展预算审查监督，有时指出的一些问题不能得到及时有效解决，其中一个重要原因是，政府部门整改落实情况的反馈报告机制不够健全。如每年代表大会上人大财经委所作的预算审查结果报告，都就改进财政预算管理提出相应的意见、建议，但有的地方没有明确要求政府如何办理落实，如何作出反馈，影响了预算审查的作用发挥。为此，建议学习借鉴全国人大的有关做法，建立人大预算决议办理落实的报告机制，明确要求政府及其有关部门应切实贯彻落实人大预算决议，对预算审查结果报告中所提意见建议认真进行办理，并在第二年代表大会上，将相关办理情况印制成专题材料发放给人大代表。同时，要进一步支持审计机关依法监督，充分发挥审计监督作用，健全审计发现问题整改情况的报告机制。对于审计查出的突出问题，要加大跟踪监督力度，督促部门整改落实到位，并向人大常委会作出报告；必要时，可学习湖南省人大的做法，要求各部门分别提出整改落实的情况报告，并由部门负责人向人大常委会作口头报告，以强化部门整改的责任感和紧迫感，促进审计反映问题切实整改落实到位。
3.研究探索审查预算的重点向支出预算和政策拓展。十八届三中全会“决定”指出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”这对各级人大继续加强和改进预算审查监督，提出了新的工作思路和研究课题。传统上，人大审查预算不外乎审查预算的收入、支出以及平衡状态，而预算收入规模一般由各地经济发展计划所决定，预算平衡也受到国家法律的控制，在这两方面地方人大审查监督的空间其实并不大，审查预算的重点自然应集中在支出方面。而政府的支出预算，直观层面上表现为预算支出的结构及具体的支出项目，深层次上看，还包括涉及政府支出的各相关政策。因为一项政策的研究制定，将直接影响甚至决定政府支出的重点以及有关项目的安排。地方人大推进全口径预算决算审查监督，一方面要扎实开展预算项目审，着重审查政府支出的结构是否合理，重点是否突出，部门专项设置是否科学，项目安排是否有效等；另一方面，要逐步将预算政策纳入审查监督的范围之内，探索开展预算政策审，审查政府支出的相关政策制定是否科学、民主、有效。实行预算政策审查，就要改变目前预算政策完全由政府及其部门决定的做法，政府平时研究制定有关政策，只要这些政策可能涉及预算收支事项，都应当充分征求并吸纳人大的意见建议。随着审查预算的重点向支出预算和政策拓展到位，地方人大在重大政策的研究制定上具有一定的发言权和影响力，就可以在预算管理决策上和支出审批把关上，真正发挥权力机关行使立法权和决定权的作用，由此也就能彰显出全口径预算决算审查监督的实效。
预决算公开自查报告篇3
西安市预算审查监督条例全文内容第一章总则
第一条为了加强和规范预算的审查和监督工作，促进本市经济和社会各项事业的发展，根据《中华人民共和国预算法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条本条例适用于本市预算草案的审查、预算执行的监督、预算调整方案和决算的审批。
第三条市人民代表大会、市人民代表大会常务委员会(以下简称市人大会)、市人民政府(以下简称市政府)依照法律的规定，分别行使预算管理职权。
市人民代表大会审查本市总预算草案及其执行情况的报告;批准本级预算及其执行情况的报告;改变或者撤销市人大会关于预算、决算的不适当的决议;撤销市政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
市人大会监督本市总预算的执行;审批本级预算调整方案和本级决算;撤销市政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算不适当的决定、命令和决议。
市政府负责编制市本级预算、决算草案和预算调整方案草案;向市人民代表大会作关于本市总预算草案的报告并组织本级预算的执行;将区、县政府报送备案的预算汇总后报市人大会备案;监督本市各部门和下级政府预算的执行;改变或者撤销本市各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向市人民代表大会、市人大会报告本市总预算的执行情况。
第四条市人民代表大会财政经济委员会(以下简称市人大财经委员会)负责对本级预算草案、预算调整方案、决算草案进行初步审查;承担监督预算执行的具体工作;办理预算审查监督方面的有关事项。
第五条经市人民代表大会批准的预算和市人大会批准的预算调整方案，非经法定程序，不得改变。
第二章预算的审查
第六条审查预算草案，应当遵循真实、合法、效益和具有预测性的原则。
第七条审查预算草案的重点：
(一)预算编制的指导思想;
(二)预算编制的合法性;
(三)预算结构的合理性;
(四)收支安排的平衡性;
(五)预算收入的可靠性;
(六)预算支出的可行性;
(七)新增财力的分配。
第八条市政府财政部门应当在市人民代表大会会议举行的三十日前，向市人大财经委员会提交本市总预算草案和本级预算草案的主要内容，并按要求提交以下材料：
(一)科目列至类、重要的列至款的一般预算收支表和政府性基金收支表及其说明;
(二)部门预算表及其说明;
(三)建设性支出、基金支出的类别表和若干重大的项目表及其说明;
(四)农业、教育、科技、环境保护、社会保障支出表及其说明;
(五)初步审查所需的其他材料。
第九条市人大财经委员会初步审查预算草案时，可以邀请有关专门委员会、市人大代表参加，通过征询意见、视察、调查、举行会议等方式进行。
第十条市人大财经委员会初步审查预算草案时，可以要求市政府有关部门和单位提供预算情况，并可以对各预算单位或者重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用情况进行视察、调查。市政府有关部门和单位应当积极配合，如实提供数据和资料。
第十一条市人大财经委员会会议初步审查预算草案时，市政府财政部门及其他有关部门的主要负责人应当列席会议，说明预算草案的主要内容，听取审议意见并回答询问。
市政府财政部门应当在会后十五日内，将落实审议意见的情况向市人大财经委员会报告。
第十二条市人大财经委员会在市人民代表大会会议期间，应当根据代表和有关专门委员会的审议意见，对预算执行情况和预算草案进行审查，向大会主席团提出审查报告。
审查报告的内容应当包括：对上一年度预算执行情况的评价;对本级预算草案的意见;是否批准上一年本级预算执行和当年本级预算草案的建议;实现预算的建议;其他应予报告的内容。
第十三条市政府财政部门应当自市人民代表大会批准市政府预算之日起三十日内，批复市级各部门预算。各部门应当自市政府财政部门批复本部门预算之日起十五日内，批复所属各单位预算。
第三章预算执行的监督
第十四条市人大会对预算执行的情况进行监督。监督的主要内容：
(一)执行市人民代表大会关于预算决议的情况;
(二)组织预算收入情况;
(三)预算批复和支出拨付情况;
(四)接受上级专项拨款、财政返还和补助款项的安排使用情况;
(五)财政转移支付情况;
(六)预备费和上年结转资金使用情况;
(七)社会保障等专项预算资金收支管理情况;
(八)重大项目的预算执行情况;
(九)市级预算部门的预算收支执行情况;
(十)预算超收收入的合法性及其安排使用情况;
(十一)预算执行中发生的其他重大事项。
第十五条市人大会每年至少听取和审议一次市政府关于预算执行情况的报告。
市人大会对市政府关于预算执行情况报告的审议意见，应当转市政府研究落实。市政府对审议意见的落实情况，应当及时反馈。
市人大会可以就预算执行中的重大事项作出决议。
第十六条市人大会对预算执行中的重大问题可以依法组织特定问题调查委员会进行调查，也可以要求市政府责成审计部门进行专项审计，并报告审计结果和处理意见。
第十七条实行预算超收收入安排使用报告制度。
市本级预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，市政府应当编制超收收入使用方案。市政府财政部门应当及时向市人大财经委员会通报编制超收收入使用方案情况。
市政府应当向市人大会作预计超收收入安排使用情况的报告。
第十八条市政府财政、地税等部门应当按照下列规定向市人大财经委员会报送材料：
(一)按月报送预算执行情况报表、税收进度报表及其说明;
(二)半年报送中央和省财政专项资金补助报表、市本级预备费使用情况。
第十九条市人大财经委员会应当建立预算执行情况分析制度，检查、监督预算资金收支情况。必要时，可以组织对预算执行情况进行专项视察或者调查，对预算执行中的有关重大事项及时向市人大会报告。
第二十条市政府财政、审计部门应当依法对市级各部门预算执行情况进行财政监督和审计监督，并加强对区、县政府预算执行的监督。
第四章预算调整的审查和批准
第二十一条市政府在预算执行中遇有特殊情况需要进行预算调整时，应当编制预算调整方案，并于当年第三季度提交市人大会。
预算调整方案应当列明调整的原因、项目、数额、措施及说明。
预算调整应当保持收支平衡。减收的应当有压缩支出的方案和措施，增支的应当说明资金来源。
第二十二条市政府财政部门在编制预算调整方案时，应当及时向市人大财经委员会通报情况，并于市人大会举行会议的三十日前，将预算调整方案的初步方案提交市人大财经委员会进行初步审查。
第二十三条市人大财经委员会对预算调整方案进行审议，向市人大会提出审查报告。
第二十四条市人大会听取和审议市政府的预算调整方案及其报告、市人大财经委员会关于预算调整方案的审查报告，作出关于预算调整方案的决议。
第五章决算的审查和批准
第二十五条市政府应当在预算年度终了后，组织编制决算草案，提请市人大会审查批准。
决算草案应当按照市人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数、实际执行数分别列出，并作出说明。
第二十六条市政府审计部门应当按照真实、合法、效益的要求，对市级预算执行情况和部门决算依法进行审计。
市政府应当向市人大会提出关于本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。
第二十七条市人大财经委员会结合审计工作报告对决算草案进行初步审查，向市人大会提出关于决算草案的审查报告。
市政府财政、审计部门应当在市人大财经委员会召开会议的十五日前，将有关材料提交市人大财经委员会。
第二十八条市人大财经委员会初步审查的重点：
(一)决算草案的合法性;
(二)预算收支完成情况;
(三)超收部分的收入来源和使用情况;
(四)重点支出完成及其效益情况;
(五)存在问题及其原因。
第二十九条市人大会听取和审议市政府关于决算草案的报告、审计工作报告和市人大财经委员会的审查报告，对决算草案进行审查，并根据审议情况和市人大财经委员会的审查报告，作出关于决算的决议。
第三十条决算草案批准后，市政府财政部门应当自批准之日起二十日内向市级各部门批复决算，各部门应当自市政府财政部门批复本部门决算之日起十五日内批复所属各单位决算。
第六章法律责任
第三十一条违反本条例规定，有下列行为之一的，由市政府或者有关机关、部门对负有直接责任的主管人员及其他直接责任人员给予行政处分：
(一)不按规定报送预算草案、预算调整方案、决算草案、审计工作报告及相关材料的;
(二)不提供情况或者不如实提供情况的;
(三)无正当理由不到会听取意见，回答询问的;
(四)不协助或者不配合调查、视察的。
第三十二条市人大会任命的人员违反本条例规定，造成严重后果的，市人大会可撤销其职务。
第七章附则
第三十三条市人大会在审议预算执行情况报告、预算调整方案报告和决算草案报告时，提出的议案、质询、询问，依照有关法律、法规的规定执行。
第三十四条市属各区、县预算审查监督工作，参照本条例执行。
第三十五条本条例自公布之日起施行。
预算控制体系预算又有施工图设计预算和施工预算之分。基本建设工程预算是估算、概算和预算的总称。
计划制定以后，就为评价以后的绩效提供了一个参考框架。毫无疑问，预算的绩效是一个比过去的绩效更好的基准。这是因为受通常隐藏在过去绩效中的低效率及不断变化的条件的影响。
预决算公开自查报告篇4
1审计目标
财政预算资金效益主要定位于提供公共产品和弥补市场失灵，其现阶段效益审计主要是揭露反映市场经济体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。从长期经济发展战略角度来看，财政预算资金效益审计应围绕公共财政体制的建立，对公共支出的效益进行评价，包括政策评估、预算安排、资金管理、使用效果等，重点审查与评价预算单位使用财政资金的经济性、效率性和效果性，促进各部门正确决策，依法理财，充分发挥其职能作用。
一是在权力的制约和监督方面，要促进问责制的建立，重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低等问题。二是在行政效能方面，重点披露由于体制不顺、职责不清，不能依法行政造成的行政成本过高、资源浪费大、行政效益低的问题。三是在科学发展方面，分析和评价由于机制缺陷、管理缺位所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。并深入分析其产生发展的根本原因，从体制、机制和管理的层面上提出解决问题的意见和建议，引起政府和社会各界对这些问题的重视和关注，从根本上达到促进规范部门单位内部管理，深化经济体制改革，完善社会主义民主与法制，提高经济活动的经济效益和社会效益的目的。
2审计范围
当前对预算资金进行效益审计，重点应放在支出效益和资金的安全上，具体有三个方面内容：
1.行政事业单位预算执行效益审计。行政事业单位是财政预算的主要执行部门，财政预算资金使用效益的体现最终要落实到这些单位履行职责的好坏上。因此，对行政事业单位预算执行审计是财政预算资金效益审计的重点。在效益审计中，一是要抓好对部门预算编制的科学、真实性的审查和评价，看有无编制虚假预算、擅自扩大开支范围；二是要抓好对部门经费支出的真实性、合法性、经济性的审查和评价，重点检查和分析各项支出是否适当，有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效率低下等问题；三是要抓好对部门使用财政预算资金在管理控制方面情况的检查和评价，重点检查有无健全有效的内部管理制度与规范建设执行情况。
2.财政专项资金（基金）审计。财政管理的专项资金（基金）较多，当前要围绕科学发展观，以人为本的核心，围绕与各类社会关注的热点、难点问题和与广大人民群众切身利益息息相关的各类专项资金（基金），如社保基金、农村开发资金、环保资金、扶贫救灾资金等开展效益审计。在方式上可按资金类型采用专项审计调查的方式，关注资金使用、管理是否合规以及资金的使用效果，注意跟踪和应用财政绩效评估的成果；也可按项目类型在合规性审计的基础上，确定项目的决策、管理和绩效。
3.政府投资建设项目审计。目前财政预算安排投资建设资金比重较大，这也是效益审计最直接、最有效的突破口。随着财政体制、政府投资管理体制的根本转变和国库集中支付、项目直达、部门预算等制度的逐步建立完善，对财政预算安排的投资建设资金，审计应重点审查建设主管部门上报的部门预算和财政部门批复的部门建设性预算和财政部门批复的部门建设性预算，看财政部门和主管部门对项目建设资金的分配和审批是否合理、合法，项目建设招、投标是否规范，有无挤占挪用建设资金等违规问题。在具体项目审计中，应着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效益四个环节开展审计。
投资决策环节主要审查立项是否规范、科学，重点审查项目审批严格遵守程序、记证依据是否科学、充分，可行性研究是否确实可行，是否建立了完善的决策责任制。资金使用环节主要审查建设资金安排和管理情况，看建设资金筹集、使用是否合规；各职能部门对建设资金拨付、使用和管理各环节的监管是否到位、有效。建设管理环节主要是审查各种管理制度落实情况，通过对国家建设资金投资活动取得有用效果的审核和评价，重点揭示项目建设管理中存在的问题，评价项目。
3审计内容
任何经济活动，都存在以较少的资源消耗和占用，获取更多的符合社会公共需要的有用成果，都存在提高资金使用效益的问题，因此也都需要进行效益审计。按照财政预算资金的使用范围和审计技术手段以及开展效益审计的经验等条件，目前对财政预算资金可侧重以下内容：
（一）预算内、外经费收支效益审计财政资金经过合理分配后，部门经济活动效益的高低就取决于经费如何管理和使用，管理得体，使用得当，资金使用效益就高；反之，效益就低。部门预算内、外经费的使用效益审计的主要内容有：审查预算供给和满足单位行使职能运作需要之间是否综合平衡；审查单位的经费使用的是否合理，开支是否按预算执行；审计预算外经费收入是否合规及纳入预算，是否按照收支两条线执行；审计单位各项经费使用节约程度。需要考察的指标及计算公式如下：
1.预算经费使用和管理效益指标①预算收支平衡率。
公式为：年终决算预算收支平衡单位部门数/年初预算单位部门总数×100％②经费按标准供给率。
公式为：年终实际预算拨款数/年初预算安排数×100％③预算执行程度。
公式为：按预算合理开支数/部门预算编制数×100％2.预算外资金使用和管理效益指标①预算外收入合规率。
公式为：1-收入不合规数/收入总额×100％②预算外资金纳入预算率。
公式为：纳入预算预算外总额/安排预算外支出数×100%③收支两条线上缴费。
公式为：实际上缴预算收入数/按规定应上缴预算外收入数×100％
（二）专项资金（基金）的管理和使用效益审计专项资金（基金）主要审计是否专款专用及其资金的安全性，审查资金合规使用率和专项经费节约率。其考察指标及计算公式如下：
①专项资金专项使用率公式为：报告期专项资金专项支出数/报告期专项资金拨入数×100％②专项资金节约率。
公式为：计划开支数—实际开支数/计划开支数×100％
（三）政府投资建设效益审计政府投资建设活动是一项比较复杂的经济生产活动，其管理水平的高低、效益的大小，对于提高国民生产总值，增强宏观调控能力都有重要的影响。因此在进行政府投资建设效益审计时，应从项目立项、调研、概算、建设过程、竣工决算、环境保护、社会综合保障能力等诸多方面依照基本建设程序和建设管理制度以及相关法律法规的有关规定进行评价。一般来说，政府投资建设效益审计需要考察和计算以下几项指标：
1.工作效益指标建设投资工作效益可以从建设的工作效率、建设速度和工作完成情况等方面来分析研究，它所包括的指标有：建设项目交付使用率、竣工交付使用率、未完工程设施占用率、平均建设工期等。计算公式为：
①建设项目交付使用率。
公式为：报告期交付使用项目个数/报告期施工项目个数×100％②竣工交付使用率。
公式为：报告期竣工交付使用的项目个数/报告期竣工的项目个数×100%③未完工程设施占用率。
公式为：报告期未完工程设施投资额/报告期实际完成投资额×100％④平均建设工期。
公式为：报告期投资项目建设工期总和/报告期投资项目个数（年）
2.质量效益指标政府投资建设质量效益主要是通过工程质量优质品率和合格率来反映的。计算公式为：
①工程质量优质品率。
公式为：报告期评定的优质项目工程个数/报告期验收鉴定项目工程个数×100％②工程质量合格品率。
公式为：报告期评定的合格工程项目个数/报告期验收鉴定工程项目个数×100％
（四）费用效益指标审查政府投资建设费用效益主要考察单位面积（工程）水平和工程成本降低率。计算公式为：
①单位面积（工程）成本水平。
公式为：报告期完成的单位工程实际成本/报告期完成的单位工程面积×100％②工程成本降低率。
公式为：报告期工程成本实际发生额/报告期工程成本预算安排×100％
4审计评价
效益审计是一个不断收集审计证据，并对这些证据进行分析、评价和得出审计结论的过程。因此效益审计的技术方法可以分为审计证据收集技术和分析评价技术两大类。对财政预算资金效益审计与其他效益审计的技术方法大致都一样，除了一些传统审计方法，如审阅法、核对法、函询法、观察法、盘点法、抽样法等，它还有自身独特的方法，如利用座谈会、问卷调查、聘请专家等方法来收集审计证据。具体有以下几种：
1.比较分析法。比较分析方法是指将被审计单位项目（资金）的实际情况与部门绩效预算指标或财政预算资金支出效益指标进行对比，其标准可以是计划、预算、标准、历史、同行业等，以发现其差异，并分析判断这种差异形成的原因的一种分析方法。
2.因素分析法。因素分析法是指对影响财政预算资金使用效益的各个因素及其影响程序进行测算的一种定量分析方法。它的工作方法是：把影响效益指标变动的几个因素按照一定的逻辑关系形成计算公式，然后把各个因素的标准数列为第一算式，再根据算式所列的顺序逐次用每项因素的实际数去替换标准数，并分别计算出因该项因素增减变动影响所得出的结果，将每次替换的结果与上次替换的结果相比较，两者的差额就是这次替换的因素变动影响的结果。最后计算各个因素增减变动的总结果，即是各项指标实际与标准化差异数额。通过这种方法，可以衡量各项因素影响程序的大小，以便判断影响指标变动的主要原因及影响值，为确定审计的重点目标、评价被审计单位使用财政资金效益及工作情况提供有效的分析性数量证据。
3.层次分析法。层次分析法是一种简明实用的定性分析与定量分析相结合的多准则决策分析法。它充分利用了人的经验和判断能力，将决策者的经验判断进行量化，适用于目标结构复杂且缺乏必要数据的评价，为评价资金预算决策效益提供了依据。
4.成本效益分析法。成本效益分析法是利用数学模型在“盈亏”平衡点分析的基础上对各技术方案的所费与所得，即投入成本和取得效益进行对比分析，从而选出成本最低而效益最高的方案的一种方法。财政预算资金的使用是一个多投入多产出的过程。运用成本效益分析法的基本原理，在预算资金效益审计中，可对使用者工作进行不同的分析，例如：投入经费总额、公共产品占用、人力资源开发、国有资产使用率等等，计算出投入之后，产生的表明各种活动的某些量，例如：依法理财能力、国有资产保值增值率、工作目标完成质量好坏、给社会带来的效益等。在效益审计评价时应把握以下原则：
1.目标原则：效益审计主要评价被审计单位对目标的实现情况。
2.沟通原则：效益评价最好能由被审计单位依照规定的标准和方法自行评价，然后再由审计机关和被审计单位进行沟通。从而使审计组不会忽略或抹煞被审计单位的贡献，并及时发现疏漏，同时有助于被审计单位查摆整改。
3.客观原则：效益评价依赖于审计人员超然独立的立场和精湛熟练的业务能力来完成。
4.比较原则：数字是评定效益的最佳衡量工具，但通常要选择项目预算等可比较的基准数字资料。
5.责任原则：评价时应首先确定责任的归属，辨明责任是否再被审计单位权责范围之内，是否为当事人可控制事项，剔除主管部门无法改变的外在影响。
6.谨慎原则：对超越审计职责范围的事项、证据不足、评价依据或标准不明确的事项、审计过程中未涉及的事项不作评价。
7.总体把握原则：先针对存在的问题围绕审计目标进行分阶段评价，再进行综合评价，不能进行总体评价就不评价。
预决算公开自查报告篇5
【关键词】预算审议；审议程序；修正权；预算信息公开
一、问题的提出在经济匮乏的年代，政府掌握的公共资金有限，人们一般也就不会十分关心公共财政的问题。但随着中国经济的高速发展，政府掌握的公共资金数目惊人，政府开支动辄上万亿；民主法治建设进程的不断推进又使民众的权利意识、监督意识得以加强，政府财政的安排就不可避免地成为各方利益主体瞩目的焦点。在公众与媒体的聚集之下，公共财政开支领域的诸多怪现象便逐渐暴露，引发了公众的质疑与不满。怪象之一：据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996．54亿元增加到7571．05亿元，12年间增长了6．60倍；行政管理费用占财政总支出的比重从在1978年仅为4．71％，到2006年上升到18．73％。这一数据远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、韩国的5．06％、法国的6．5％、加拿大的7．1％以及美国的9．9％。[1]2009年北大教授王锡锌在作客中央电视台的《新闻1+1》节目时更披露：我国的公款吃喝、公车使用和公款出国的费用接近9000亿。与此同时，我国的社会保障制度却迟迟建立不起来，公共医疗服务严重不足，教育经费匮乏，政府大力宣传“希望工程”鼓励民众资助贫困孩子上学。怪象之二：2008年末4万亿经济刺激计划出台后，由于4万亿的具体流向和决定程序不甚明晰，结果国家发改委周边旅馆很快爆满，各地都在“跑部钱进”，几乎每个省都挑灯夜战，在短时间内拿出了上百个项目，以期搭上“4万亿”这趟便车。[2]怪象之三：每年临近岁末，都会出现中央各部委和各级政府突击花钱的现象，据媒体报道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，各地政府只花掉了总预算的七八成，一年一度的年底“突击花钱”又不可避免地发生了。[3]于是，各项不必要的修建工程纷纷上马，刚铺过的道路掘开重铺，刚修整过的花圃推掉重来。
上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。目前，无论是在公共资金的收入还是支出上，强大的行政权仍然处于主导地位，人大对预算的决定、预算的支出、预算的审查等问题长期处于弱监督状态，预算的法制化程度较低。如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。但这种财政上混乱、失控的局面与法治国家的应然财政秩序相距甚远，既不利于在涉及国家财富的动用、支出等问题上落实人民主权原则，也不利于人民代表大会制度的真正实施，必须加强对该问题的研究，为人民代表大会行使这一权力提供宪法理论根据，[4]建立起一套完整统一、公开透明、公正民主的预算制度。
二、强化人大对预算的审批权是宪政的基本要求人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则，也是各国宪法发展和宪政制度的根本价值取向之一。集中体现人民主权原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民主权的具体途径。根据人民主权原则，政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力，为公民提供良好的社会秩序，保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。简言之，权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。
在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保护他们的财产。[7]政府的每一分钱都来自于纳税人的财产，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，而人民之所以愿意交纳税款，形成公共资金，是希望政府能“聚众人之财，办众人之事”，为人民提供更好的福利。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民主权、责任政府的原则也无从显现。因此，由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。”[8]通过议会对政府预算的充分讨论、审查与批准，使政府与公众之间通过对话来求得共识，才能使政府的目标与公众的需求相符合，保证资源的公平分配以及政府权力运作的正当性。
另一方面，“权力有作恶的滥用的自然本性”，[9]是不得已存在之恶，人民必须时刻通过法律保持对行政权的警惕和控制。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。因为“公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。”[10]财政资金是行政权力整个机构运作的经济基础，它就象政府机体内的血液，支撑着一切政府活动的进行。只有掌握了政府的“经济命脉”，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和宪政精神。所以，有学者指出：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[12]布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”[13]
也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”。“Accountability”一词来源于“Account”，而“Account”本指“帐目”、“计算”、“说明”，[14]本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师Accountant也来自于同一词根。可见，“责任政府”的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。
正因为对公共财政的控制如此重要，西方近代资产阶级与王权的斗争首先夺取的就是对公共财政的控制权，西方的议会也正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，才最终确立起其政治地位的。“立宪政治（议会政治）的历史可以说是现代预算制度的成立史”。[15]1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。可以说，议会就是因公共财政而产生，对公共财政的控制也是议会的主要职责。故英谚称，“税收是代议制之母。”1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。到17世纪末期，国家预算基本形成。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。[16]可以说，在近代英国，代议制之所以能成功地制约国王的行政权力，从根基上讲就是建立在对国家财政的控制上，而“议会也最终成为英国宪政不可缺少的组成部分”。[17]
英国的代议制宪政模式，基本上奠定了近代西方国家宪政模式的蓝本。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则。[18]目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。尽管各国议会对政府预算案的审议、修正能力大小有所区别，但综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对政府预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现宪政目标的重要保障。
三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，[19]国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。[20]与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。[22]现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?
（一）人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。尽管《宪法》、《预算法》规定了人大有权对预算草案进行审查，但由于长期以来，在“重实体、轻程序”观念下，人们认为人民代表大会制只是实体法的组成部分，而非程序法所包括的内容，只要能得到公正的结果，关于程序怎么设计以及是否遵守程序，则无关紧要。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。这不能不说是《预算法》这一关于政府预算的基本法律的重大立法缺陷。
以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。根据《议事规则》，中央预算的审查批准大致分为两阶段：（一）初步审查。全国人大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会（以下简称人大财经委）和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。[26]（二）大会会议审查。全国人大会会议期间，财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。[27]上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。
首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）预审的具体程序规定。
目前的人大议事规则通过财经委、预工委对预算草案的初步审查使人大对预算草案的实际审查提前，具有重要的实际意义。由于预工委、财经委具有较强的专业知识，并拥有对预算草案相对较为充裕的审查时间，目前我国人大对预算草案切使行使审查权主要就发生在初审阶段。但是，预工委和财经委的初审应采取何种方式进行审议，是否应经历一读、二读、三读程序，并无规定，公众旁听、辩论程序、听证程序等重要的听取意见的机制也付诸阙如。这使得财经委、预工委的初审在很大程度上处于无序化、随意化、神秘化的状态，既不利于初审的法制化与正规化，也不利于预算初审阶段的公众参与。此外，《议事规则》和《决定》目前并未对初审的法律后果予以明确，财经委、预工委审查后是仅有权提出修改建议还是有权对预算草案进行批准或否决?初步审查结果应向哪些对象进行送达?如果财经委、预工委提出修改建议，但政府部门拒绝修改该如何处理?目前均难找到相应的法律对策。
其次，目前人大会议期间对预算草案的审查、讨论程序匮乏，已有议事规则又先天不足，严重制约代表审议权力的行使。
一方面，我国目前的“两会”1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。如据《南方都市报》报导，今年的“两会”上，财政部在3月5日会议开幕日才向十一届全国人大二次会议提交了关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们“3天要审3个报告”。据一位代表回忆，总理读报告花了半天时间，剩下的2天半，花一大半的时间评政府工作报告，因此，只有1天的时间看预算，最后半天的时间才能讨论。[28]在极短的会议期间内，在没有多方听取意见、进行辩论的基础上，对于具有高度专业性的预算案进行充分的审议，提出有价值的建议，几乎是不可能完成的任务。
另一方面，即使代表提出了有价值的意见，政府部门该如何对代表的意见做出反馈，也缺少明确的法律规则。目前，我国的人民代表大会采用代表团、小组讨论审议的议事方式，人大代表只能在分组讨论时对预算草案提出修改意见，然后由财经委将意见汇总，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。这种分组讨论、汇总意见、提出审查报告的做法存在很多问题：第一，代表的意见能否都在财经委的审查结果报告中得以体现?如果代表对预算草案的修改意见较多，到底哪些意见应被财经委的审查结果报告所包涵，哪些则可以省略?遴选标准和程序如何?如果财经委的审查结果报告未能如实、全面反映代表意见该如何处理?第二，主席团通过财经委的审查结果报告后，政府财政预算是否必须在大会会期内立刻按照审查结果报告中提及的建议进行修改，再报请大会全体会议表决?由于现在大会会期非常短，如果政府部门在大会会议期间来不及作出相应修改该怎么办?是必须在会议议期内草草修改提交大会表决，还是可以在人大会议闭幕后将修改后的预算草案报人大常委会审批?亦或事后加开一次人大会议通过?最后一种情况在某些县级人大曾经发生过，但如是在级别较高的，如省级人大、全国人大审议时发生预算不通过，加开人大会议可能会在实践中有很大困难，届时该如何操作?第三，如果发生政府拒绝按审查结果报告的全部要求进行修改的情况，应如何处理?尽管在目前的政治实践中，发生上述可能性的机率并不大，但仍不能将这些问题径行忽略。
再次，我国的预算信息尚不够透明，人大对预算的审批过程也缺少公众监督。
预算信息全面、准确、及时的批露，不仅是人大代表对政府预算实现有效审议的关键，也是社会公众参与预算审议的前提。但目前我国社会公众对预算信息的了解总体上仍十分困难。根据以往常规，我国有关预算执行情况和预算草案，每次人大会议上均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解，公众更无从知晓其内容。公众申请了解预算信息，政府部门要么以公共预算属于机密，要么以预算内容跟申请人无关等理由拒绝。这一现象在《政府信息公开条例》公布实施后有了一定改观，该条例明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”。与之相适应，2007年，广东省预算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申请的公民公开了深圳市本级2008年度部门预算（草案）；10月27日，卫生部向申请者公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。[29]2009年3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。如上海律师严义明关于请求财政部公开4万亿投资预算的申请就被两次驳回。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开“如何花钱”，只得到两份完整答复。[31]预算上网也非普遍做法，大多数地方的政府预算，公众仍是可望而不可即。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]
在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。人大代表根据残缺的预算报告，很难判断预算的收支是否合理，只能根据惯性投票，根本无法切实行使审批权。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年GDP的32％。而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。再如，上海市14年内对私车车牌进行拍卖收入约为137．54亿元，这些天价车牌拍卖费也游离于人大监督之外，用到哪里去了?至今成谜。[34]
在人大对审批预算过程的信息公开上，也同样不足。尽管我国《议事规则》规定，大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定，[35]但20年过去了，相关办法至今未能出台。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。媒体报道也将主要精力放在总理作政府工作报告上，而对大会分组讨论一般仅有有限的几个镜头。这与在美日等预算法制较为健全的国家，国会讨论通过预算案，全程公开，公众可以旁听，媒体可以报道，电视台直播国会讨论的全程公开形成了较为鲜明的对比。
可见，尽管我国近年来在政府预算信息公开方面已经有了长足的进步，但在预算信息的公开上，仍可谓任重而道远。
最后，目前人大对政府预算草案的表决方式也不利于人大审批权的落实。
我国预算长期以来一直采取综合审批制，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。尽管这种做法简化了预算审批程序，但也会使得预算草案局部的不合理影响整体的效果。所以，综合审批一般不为预算法制发达的国家所用。在综合审批制下，一旦预算草案被否决，将会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。但我国进行部门预算制度改革后，预算草案被细化到部门和项目，较之以前直观性已大为增强。[37]完全有条件按部门或项目对各部门或项目的预算分别进行审查和批准。但综合表决制这一已显落伍的表决方式却至今仍在沿用。
（二）人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。修正案与修改建议本质一致，都是对某问题的修改意见，却具有截然不同的法律后果。当符合一定法定人数要求的代表对预算草案的部分项目提出修正案后，经过表决程序，该修正案就能直接具有法律拘束力，预算案中的相应部分就必须按被通过的修正案所确定的内容进行调整。而目前人大代表所拥有的修改建议权曾并不具备这样的法律效果。代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。有评论就称，在人民代表大会上行使否决权，中国目前的条件尚不成熟。“除了技术原因外，个人意识也跟不上，最为关键的是，他们可能会因此利益受损。”[38]所以，许多对预算草案不满意的代表在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。
审议预算本是民主国家议会最重要的权利。而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。其实，正如有学者所指出的：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。
四、强化人大预算审议权的路径选择既然强化人大对政府预算的审议是宪政的基本要求，也是建设责任政府，建立“对话、合作”的政府与民众关系，建设社会主义和谐社会的重要保障，就应当将人大对政府预算的审议权力从沉睡中“激活”，使其真正发挥作用，从源头上斩断滥用公共资金、公共权力的渠道。但在选择强化人大预算审议权的现实路径时，现阶段即对现有的人民代表大会制度做激进的改革，从代表构成、会议议期等方面彻底改革现有制度可能尚不具备条件，更具可行性和操作性的当是立足于现有制度，从技术上寻求一定的突破口，进行渐进式的调整。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个“最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革”[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。让各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人民代表真正参与决策的能力，防止社会的激烈冲突造成民主化的夭折。[41]
（一）预算信息的公开是人大发挥监督作用的前提人大发挥预算审批作用的首要与核心制度就是预算信息的公开。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公众公开，接受公众监督，在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。
预算信息的公开应该既包括人大审议之前预算草案信息的公开，也包括人大对审批预算过程的信息公开。其中预算草案信息的公开主要应有三方面要求：（1）政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细批露。政府报送的预算草案至少应详细到项，而不能仅仅列出类或款。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门“公车使用、公款接待、公款出国”等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。并且，应将目前游离于预算之外的收入和开支均纳入预算，以杜绝庞大的预算外资金的滥用。（2）预算信息应该能让人大代表和纳税人、媒体、分析人士及时、便捷地获取。要做出科学的判断和决策，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。财政部门应将详细预算在将预算草案提交财经委和预工委初审时也一并交给人大代表，让他们有充分的时间审阅、判断和进行必要的调研。这在目前网络极其发达的条件下通过给代表发送电子邮件等方式就能轻易办到。同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。（3）预算信息必须易于理解、具有可读性。由于预算本身涉及很多专业知识，如果预算编得象“天书”，代表看都看不懂，谈何审议?因此，政府预算信息应该力求一目了然，用词避免模糊概念，详细说明各种收支的标准和依据，为代表和公众理解预算信息提供背景知识。同时，预算信息还应包括对上年度财政资金使用效益的评估说明，从而为本年度改进支出结构提供依据。
除了预算草案信息的公开以外，财经委、预工委对预算草案的初审、人大对预算草案进行会议审查过程的信息也应向公众公开，包括允许公众旁听、对一些涉及公共利益的重大项目的审议举行公听会，以使公众及时了解预算审议中的热点、争点并参与到审议过程。这可以使预算审议不再成为与公众距离遥远的冷冰冰的政治过程，而是与其切身利益密切相关的利益博弈，激发公众参与的热情。
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（二）人大获得对预算草案的修正权是人大发挥作用的关键如前所述，目前我国人大代表对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，在法律上没有就预算草案的部分内容提出修正案的权力。这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。而从其他国家的经验来看，各国的议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算案的审批权，更体现为对预算的修正权。即议会可以针对政府预算草案中的某些部分提出修改的建议或直接通过修正案。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。而赋予人大代表针对预算草案提出修正案的权力也是较为适合我国国情的一种做法，这可以对现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权，分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反应等问题一并解决。事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。[42]2009年上海闵行区人大也开始了相关试点，但迄今还没有在县以上的人大做过。[43]
不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只能作减额修正，不得为增额修正。德国议会对预算如作出增加收入或减少支出的修正，就不需要政府同意；但如果是减少收入或增加支出则需要政府同意。我国台湾地区所谓的“宪法”第70条也规定，“立法院”对“行政院”所提预算案，不得为增加支出之提议。[44]而有些国家议会对政府预算草案的修正权力非常大，几乎不受限制。如在美国，尽管总统享有预算提案权，但对于财政事项，国会拥有最终决定权，对政府预算提案拥有完全自由的修正权（但对国会通过的预算，总统拥有否决权）。[45]我国人大对预算草案的修正权是否应有所限制，特别是能否对支出作增额修正，这一问题还有待于进一步的探讨。但赋予人大对政府预算的减额修正权则不应有任何障碍。
（三）健全人大对预算草案的审批程序是人大发挥作用的重要保障西谚云：正义不仅必须实现，且须以看得见的方式实现。正当程序是实现实体正义的必要保证。欲使人大的预算审批大权不旁落，必须从程序上予以保障。英美等不少国家都直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。其预算审批的程序也都由法律明确规定，十分严格。如在德国、法国，预算草案都必须在议会经过“三读”之后方能通过。在“三读”过程中，代表各个党派的议员可以对预算案提出基本看法，财政部也可进行答复。日本国会则会通过全院会议质询、一般质询、举行公听会等方式听取意见。[46]此外，无论是在实行一院制议会的国家，还是两院制议会的国家，预算的具体审核都是由设计院的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会表决。如美国国会设有预算办公室，[47]参、众两院都设有预算委员会。国会预算办公室负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[48]
结合国外预算审批的经验，以及我国人大制度的实际状况，对于我国人大的预算审批程序可以从以下几个方面加以完善：
第一，延长预算讨论的审议时间。各国议会对预算审议时间一般都较长。美国从总统在每年2月的第一个周一前将预算草案提交议会，到6月30日前，国会完成年度拨款议案，时间长达6个月。[49]法国议会从每年10月份的第一周开始审议预算案，直到12月，议会审议时间达3个月。德国议会审议预算的时间也有3个多月。[50]这样的期限，给了议员较为充分的思考、讨论时间，能够实现对政府预算的有效监督，实现公共资金的合理配置。我国人大对预算的审议时间也应适当延长。尽管我国人大的整体会期在短期内无法改变，但至少应当适当压缩对政府工作报告的讨论，将对预算的审议时间从目前仅有半天的讨论时间，延长为2至3天。以确保预算的审批真正成为人大会议的中心议题之一。
第二，鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当将预算初步审查制度纳入立法视野，加强财经委和预工委作为专门机构的职能，为预算的细化以及合理化、科学性进行事先审查和把关。事实上，近年来，我国已经开始注重发挥人大财经委和预工委的作用，弥补了人大开会过短，人大开会期间难以进行切实有效的审议的缺陷。但即使是财经委和预工委的初审仍然存在审议时间过短、讨论不充分、缺少公众参与等问题，再加上相关委员会的人员组成、议事规则不健全等因素的影响，财经委和预工委对预算草案的审议效果仍不能说非常理想。欲进一步提高人大常委会预审的效果，可以考虑从以下几个方面着手：（1）延长初审时间。预算草案应在人大开会之前两至3个月即提交财经委和预工委初审；同时，相关信息应一并向人大代表和社会公众，包括民间团体、智库公开，以便其向人大常委会反映有价值的意见。（2）充分发挥人大其他专门委员会和人大常委会工作委员会的作用，如农业与农村（工作）委员会、环境与资源保护／环境与城乡建设委员会、教科文卫委、法制工作委员会等也应可以就各自所涉及领域的预算部分进行初审，再将其意见汇总给财经委和预工委。（3）适当扩大财经委和预工委的规模，财经委和预工委的成员应具备相应的财经知识、法律知识，并应包括一定的专业人士，以确保其初审的客观、中立和专业性。（4）细化预算初审的程序规则。如对初审中的听取意见程序，应规定各专门委员会和工作委员会在初审阶段，可以就预算草案中的部分项目举行座谈会、论证会、听取公众和有关专业人士的意见，也可以通过质询、举行听证会等方式，要求财政部门及相关政府部门就有关收支项目的合法性、合理性接受公众和委员会的提问，进行口头答辩。在这方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省预算追加听证办法》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。这一做法值得最高国家权力机关予以借鉴。此外，为了保证人大代表和社会公众的意见能够在人大常委会的初审中得以体现，应对初步审查中对公众意见的处理予以规定。如可规定，对某一部门或项目预算，如有超过一定人数的人大代表或民众都提出了相同或类似意见，财经委、预工委应当在其初审报告中对相关意见予以反映，并作出答复。（5）明确初步审查的法律后果。由于预工委毕竟只是人大常委会这个人大常设机构的工作部门，财经委也是人大下属的专门委员会，其人数占全体代表的比例极低，如规定财经委、预工委的初审可对预算草案行使否决权，未通过初步审查就不能提交人大审批，其结果可能会使财经委和预工委的权力过大，也会使我国人大常设机构委员所具有的代表性和代表权高于非常设机构成员的代表性和代表权这一问题更加凸显，这在一定程度上已经与人民代表大会制度的真正含义产生了差异，而这种差异也会影响到人大本身的地位和形象。[51]同时，尽管不少国家也建立了专门机构行使初步审查权，但初步审查机构一般都仅有建议权。因此，财经委、预工委的初步审查结论以具备“建议性”而非强制性为宜，但财经委、预工委应形成初步审查报告，在人大会议上将初步审查结果向代表予以报告，如果有政府拒绝依据初审意见修改的情形，也应一并说明，并可建议代表行使否决权。如此，虽然财经委、预工委的初步审查只具备建议权，但仍能对政府部门产生实质上的拘束力。
第三，确立分项审批的表决方式。实行分项审批方式，可以将政府预算按部门或项目分解为不同部分，由人大逐项审议通过。这可以使人大代表只对他们认为不合理的部门或项目预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。这可以减轻人大代表对预算草案遭到整体否决的严重后果的顾虑，从而大胆地行使手中的表决权，表达其真实意思。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此，这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，促使其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。[52]此外，分项审批的表决方式也有利于人大集中精力对某些重点项目，如新增收支项目、涉及巨额财政资金的项目等，进行重点审议，从而更加有的放矢地行使预算的审批监督权力。
总之，公共财政是现代民主政府的根基，其核心是代议机关掌握国家的预算审批权。[53]要真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，人民必须能够看紧政府的“钱袋子”，通过依法管钱来达到依法治权的目的。人大作为人民的代表机构，必须在这一过程中切实发挥作用，摆脱“橡皮图章”的尴尬地位，充分行使预算审批权，实现对财政权的有效监控。当然，科学、民主、统一的预算法制的建立还包括预算的编制、预算的执行监督等一系列环节的法制化，这些制度与人大的预算审批制度环环相扣，同样需要理论界予以更多关注与探讨。
【注释】
[1]参见李炜光：《最重要是公开政府花钱的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。
[2]参见王小乔：《四万亿冲刺》，《南方周末》2008年11月19日。
[3]参见洪丹：《荒谬无比的“岁末突击花钱”》，《南方周末》2007年11月29日；胡泽之、石明霞：《年底突击花钱是对纳税人权利的不尊重》，《人民政协报》2008年1月14日。
[4]参见韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第441页。
[5]参见童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第232页。
[6]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第51页。
[7]参见（英）洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第77页。
[8]（美）约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。
[9]（美）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，浙江人民出版社1988年版，第8页。
[10]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第291页。
[11]熊伟：《宪政与中国财政转型》，《法学家》2004年第5期。
[12]（美）汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第297～298页。
[13]（澳）布伦南、（关）布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第10页。
[14]葛传榘、陆谷孙等编：《新英汉词典》，上海译文出版社：1985年版，第8页。
[15]（日）井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社1990年版，第173页。
[16]参见焦建国：《民主财政论：财政制度变迁分析》，《社会科学辑刊》2002年第3期。
[17]（美）C·H·麦基文：《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版，第180页。
[18]参见魏建国：《代议制与公共财政》，《政法论丛》2005年第6期。
[19]《中华人民共和国宪法》第1条。
[20]《中华人民共和国宪法》第2条。
[21]参见《中华人民共和国宪法》第62条、第99条；《中华人民共和国预算法》第12条、第13条。
[22]田必耀：《预算监督之风劲起》，《人民之声报》2005年第83期第4版。
[23]根据已有报道，全国范围内仅有的几例人大切实运用审批权否决政府预算的例子包括：（1）1995年，河北省饶阳县人大审议预算时，针对预算安排不能保证文教人员工资，打了赤字的问题，经过两次否决，历时三个多月，第三次审查才予以批准。（12）2002年1月，湖南省沅陵县人大否决财政预算报告，4个月后，加开一次县人代会才批准预算报告。（3）2005年，新缰昌吉市人大常委会首次否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行的报告，理由是市政府2004年追加预算支出和2005年上半年追加预算支出，支出前均未编制预算调整方案，也没有依法报昌吉市人大常委会批准，违反预算法的规定。（4）2009年3月，承德人大常委会在预审阶段两次将政府预算驳回。同上注；韩永：《“政府预算被打回”背后》，《中国新闻周刊》2009年第11期。
[24]戴志勇、蔡定剑：《如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示》，《南方周末》2009年3月19日。
[25]参见李忠：《国家机关行为的形式合宪性问题——全国人大通过〈关于国家机构改革方案的决定〉个案分析》，《法商研究》1999年第3期。
[26]参见《全国人民代表大会议事规则》第31条。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条则规定：国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。
[27]《全国人民代表大会议事规则》第32条；《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第3条。
[28]王海艳、戎明迈：《代表呼吁预算更透明》，《南方都市报》2009年3月7日。
[29]黄河：《深圳公民的“公共预算之旅”》，《南方周末》2008年11月5日。
[30]韩洁、罗沙：《今年中央财政第一时间上网公布》，《解放日报》2009年3月21日。
[31]黄秀丽：《一次有关信息公开的“行为艺术”》，《南方周末》2009年5月21日。
[32]赵凌、谢小红：《破解政府“财务机密”仍是难题》，《南方周末》2009年5月21日。
[33]参见《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条。
[34]惠铭生：《代表能看懂的预算就是“阳光财政”了吗》，《中国青年报》2008年3月19日。
[35]参见《全国人民代表大会议事规则》第18条。
[36]刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第248—249页。
[37]徐杨：《现行部门预算制度：缺陷分析、法律构建与配套改革》，载《财税法论丛——中国法学会财税法学研究会学术年会论文选编（2004）》，北京大学出版社2005年版，第119页。
[38]同前注[23]，韩永文。
[39]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[40]苏永通：《五万亿财政收入怎么花，四学者公开呼吁公共预算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。
[41]参见季卫东：《网络社会中的有限宪政革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/Article—Detail．asp?ArticleId=35139，2009年7月6日访问。
[42]周红云：《公共预算中的公民制度化参与——以浙江温岭为例》，载贾西津主编：《中国公民参与——案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，117～221页。
[43]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[44]参见马骏、林慕华：《现代议会的预算修正权力》，http：／／www．budgetofchina．com/detail．asp?pararn=214，2009年5月18日访问；张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第107～113页。
[45]（美）詹姆斯·陈：《论美国重大的联邦预算法》，白彦锋译，《经济社会体制比较》2008年第1期。
[46]同前注[44]，张献勇书，第135～142页。
[47]国会预算办公室（Cortgressional Budget Ottlce，简称CBO）是设在立法机关内部的联邦机构，它由《1974年国会预算和扣押控制法》所设立，负责向国会提供经济数据。国会从此不仅拥有充足的资料来源，以对抗行政部门，而且总统的情报来源也不再具有绝对的优越性。
[48]James V Satumo，CRS Report for Congress RS20095：The Congressional Budget Process：A Brief Orelview（Nov．26，2008），http：／／www．house．gov／htbin／crsprodget?／rs／RS20095，Last uisit on 18 May，2009．
[49]Robert Keith，CRS Report 98—721，Introduction to the Federal Budget Process（Updaled on Mar．7，2008），http：／／budget．house gov／crs—reports／98—721．pdf，Last visit on 18 May，2009．
[50]蒋洪等：《公共财政决策与监督制度研究》，中国财政经济出版社2008年版，第137页。
[51]同前注[44]，张献勇书，第179页。
[52]同前注[36]，刘剑文主编书，第201页。
预决算公开自查报告篇6
一、项目前期阶段的审计
这一阶段包括：项目决策、设计、概(预)算、招投标审计，重点在概(预)算上。怎样做好概预算的审计，具体做法如下：
(一)查看公路工程项目建议书报告及批复文件。
重点审查是否符合国家规划要求，审查立项程序是否到位，手续是否完善。防止可行性论证变为“可批性论证”，杜绝“三边”工程；同时，将效益审计和重大项目决策透明化、民主化、社会化有机结合起来。促进有关部门规范重大投资决策程序。
(二)查看公路工程可行性研究报告的批复及评审意见。
重点是查看评审意见。现代高速公路和一般公路都有其建设标准，如车流量、车速、车道数量、高架桥等，建设标准越高，投资越大。对于道路的宽度，预先流量，经济效益，在审计中发现设计普遍高于实际。如我们随机抽查我区五条高速公路和三个二级公路收费站，2007年的通行费收入与效益都不理想，与工程可行性研究报告的预测相差甚远。因此，对项目建设的必要性、建设规模和建设标准等应进行认真审计。
(三)查看公路工程初步设计文件及批复文件。WWw.133229.COM
初步设计阶段的目的是确定设计方案，审计人员应着重审查设计文件的合法与完整，并且熟悉、掌握设计情况。一般初步设计文件由总说明书、总体设计、路线、路基、路面及排水、施工方案、设计概算等13篇和附件组成。
(四)查看公路工程施工图设计及概(预)算批复文件(一阶段或两阶段施工图设计)。
建设项目概(预)算是设计人员根据初步设计图纸和技术资料、概(预)算定额或指标、费用标准，按规定的编制程序、编制方法确定建设项目投资的一种设计文件。，审计应注重几方面：一是概(预)算或是调整概(预)算是否按国家规息的编制办法、定额、标准，由有资质单位编制，经有关权力管理机关批准；二是设计变更的内容是否符合规定，手续是否齐全；三是单项工程问投资、调整和建设内容变更，是否按规定的管理程序报批，有否扩大规模和提高标准；四是核实概(预)算总投资，审查概(预)算调整原则、调整系数、调整增加的费用；五是审查设计单位收费内容、标准和计算方法及签订的合同是否符合国家规定。
(五)查看公路工程建设用地申请报告及批复文件。
对公路审计，特别是竣工结算审计，一是应对公路工程建设用地申请报告及批复文件与实际征用土地面积对比。从中找出多征土地量，进而得出路基、服务、生活区的用地最，最后得出是哪里多征土地。二是落实征地拆迁安置补偿问题。有必要加强对地方政府和项目建设单位征地拆迁补偿费的审计，一是审查有无违规征地；二是有无截留、挪用和拖欠农民征地补偿款。
(六)查看公路工程年度计划及投资安排。
主要审查年度投资计划是否真实、有效，建设资金能否及时到位，是否经济性使用公共资金。
(七)查看公路工程招标资格预审及评审报告。
公路工程招标资格预审的审计主要是审查建设单位是否按《公路工程施工招标资格预审办法》办理，程序是否到位，资格预审工作是否遵循公平、公开、公正、科学、择优的原则。对资格评审报告的审查，一是审其内容是否完整，二是审其是否报交通主管部门备案。
(八)查看公路工程招投标。
根据招标文件和设计图纸明确的范围和规模，审核业主提供的工程量清单，把符合招标条件的各家承包商，通过合理竞侨确定的投标总价与中标总价相比较，然后进行审核。审查投标单位有否串通招标投标行为，招标者有否向投标者泄露标底等行为。
(九)查看公路工程开标及完成评标报告。
1、开标应当公开进行。
2、施工招标的评标方法可以使用合理低价法、最低评标价法、综合评估价法等。此阶段主要依据文件和设计图纸明确的范围和规模由业主提供工程量清单，符合招标条件的承包商通过合理竞价确定中标总价。
3、合同签约时应对下述涉及工程价款事项进行约定：(1)预付工程款的数额、支付时限及抵扣方式；(2)工程进度款的支付方式、数额及，时限；(3)发生变更的调整方法、索赔方式、时限要求及金额、支付方式；(4)发生工程款纠纷的解决方法；(5)约定承担风险的范围和幅度的调整方法；(6)工程竣工价款结算及质量保证金的支付办法；(7)有关保险及担保事宜的约定；(8)其他有关事宜。
(十)查看公路工程质量监督申请及下达质量监督计划。
当前，我国实行公路工程质量监督管理制度，建设单位应当向项目所在地的质监机构提出工程质量监督申请，提交相关资料。
(十一)查看公路工程开工报告及批复。
确定开工日期，确定施工日期。
二、竣工决算审计
(一)对工程决算资料应进行全面了解。
对工程前期文件材料，重点审查建设单位是否按，照基本建设程序办理各种手续；对招投标文件和施工合同或协议，重点掌握造价的确定依据；对施工图和竣工图，重点审查图纸修改部分是否符合设计变更要求和工程量的增减；对施工管理、工程质量和检验评定及竣工验收，重点审查资料是否合法、完整和真实；对工程决算书应全面审查。项目建设决算阶段的审计重点：
1、工程量计算。如：审核工程量计算规则与方法是否与定额要求相一致；核实图纸及有关现场签证的施工是否真实；分析施工方案的必要性、效益性等。
2、定额套用。第一，要关注结算选用的定额是否正确；第二，要审查相关的定额子目套用是否合理，有无高套定额现象；第三，要格外关注“定额缺项”的相关造价确定是否合理，有无利用缺项子目套取投资的情况；第四，对于实行工程量清单报价的工程结算，要严格核实结算单价是否与中标时的报价相一致。
3、工程取费。结算中各项费用的计取比例、计算基础是否符合规定等也是该阶段的审计重点。
4、材料价差。工程用料在工程造价中占较大比重，也是确保工程质量，保证项目健康运行的关键。因此，应注意以下几方面的监督：第一，材料质量是否合格，有无质量合格证书；第二，材料价差调整依据的市场指导价和预算价是否正确；第三，施工企业自行采购的材料，其质量和单价是否经过监理工程师的认可，相关手续是否齐全；第四，对于特殊材料、新型材料的使用和定价，是否建立了相应的审批程序和必要的测试论证等等。在办理竣工决算时，如发现事项未作约定或约定 不明的，承发包双方应依照下述原则办理：(1)国家有关法律和规章制度；(2)国家建设行政主管部门省自治区直辖市或有关部门的工程造价计价标准及办法等有关规定；(3)建设项目的合同、补充协议、变更签证和现场签证以及经发承包人认可的其他的有效文件；(4)其他可依据的材料。
(二)决算审计可采用几种方法。
1、对比法。公路工程一般用清单计价的方式进行招投标，工程量清单计价方法，是在建设工程招标中。招标人按国家统一的工程量计算规定提供工程数量，由投标人依据工程量清单自主报价，并按照经评审低价中标的工程造价记价方式。具体指投标人采用综合单价法完成由招标人提供的工程量清单所需的全部费用，包括部分项目工程费、措施项目费、其他项目费和规费、税金。其中，综合单价法是指在完成规定计量单位项目所需的人工费、材料费、机械使用费、管理费、利润的基础上考虑风险因素。用清单价计量和结算，各子目的单价、数量一目了然，这种形式便于进行分析和对比，在同一工程不同标段能查证工程结算中的单价及数量问题。
2、审核施工方案法。投标的施工方案与实际的施工方案相比较，只要方案不同，得到的成本结果就不一样。
3、现场勘查法。是指审计人员到达施工现场，对照施工图、竣工图和竣工结算书，对工程量进行实地测量。这种方法适用于公路路基高填深挖地段。
4、抽心法。对难以采用开挖验证的隐蔽工程，可以采用专门设备进行抽心检测，例如对公路的沥青、混凝土路面，可采用抽心法确认厚度。
5、工程与财务结合法。通过两者结合，检查材料消耗量。
(三)决算审计，要重视设计变更问题。
一是变更设计必须遵守设计任务书和初步设计审批的原则，符合有关技术标准设计规范，提高工程质量、方便施工、利于工程进度、节约投资；二是设计变更的审批程序是否履行，当施工方提出变更的内容、理由、申请、方案、工程量、单价和费用，要报现场监理工程师审核。现场监理工程师对变更内容、技术方案和工程数量审核，签批意见报建设单位现场工程部审查和核实，再报建设单位(该项目)负责人批准；三是审核变更工程过程中，把竣工图、施工图、设计图结合查阅，比较工程量，去伪求真。
(四)决算审计，要分清工程决算与竣工决算(财务决算)的关系，掌握其特点。
预决算公开自查报告篇7
一、五年来工作的简要回顾
(一)狠抓了全区国民经济和社会发展计划工作监督
一是紧跟经济形势，以监督促发展。为进一步推动全区“十一五”规划的顺利实施，常委会组织各工委对全区“十一五”规划纲要及41个专项规划的实施情况的中期评估工作开展了全面调研。在听取和审议区政府《东西湖区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要实施情况中期评估报告》后，根据部分主要指标和任务在“十一五”后期完成压力较大的现状以及适应重大宏观政策调整的需要，常委会同意区政府对部分指标进行调整，使全区的“十一五”规划得到进一步完善，更加符合我区发展的实际情况。
(二)狠抓了审计工作支持监督
一是预算审查工作。结合监督法的实施，我们根据区内公共财政建设的实际制定出台了《武汉市东西湖区预算审查监督暂行办法》，该暂行办法实施后，区财政局按暂行办法的规定，每月向区人大常委会报送有关预算收支情况的报表，并按季度报告预算执行情况，同时关于预算调整情况、预算超收收入使用情况、上级转移支付资金使用情况、向下级财政转移支付情况、区长预备费使用情况也主动向区人大常委会进行了汇报，从而使得我区财政预决算工作更加科学合理，在经济发展中发挥了较好的作用。换届以来，常委会坚持提前介入预算编制工作，促进预算编制的合理性。区人大各工委在每年部门预算编制的时候，分别走访相关对口联系部门，收集各单位对部门预算、专项资金预算、政府采购等方面的意见和建议。区人大常委会专门召开主任会议，将各工委收集的意见归为发展类、调整类、支持类、民生类四类，汇总后交财政部门编制预算时参考，督促区政府依法足额安排教育、农业、科技和社会保障等重点支出，加快社会事业的发展，解决好人民群众关心的热点难点问题。二是本区本级预算调整的审查和监督。对区政府向区人大常委会提请审查和批准调整预算的情况，按照《预算法》和《预算审查监督暂行办法》的有关规定，区人大常委会授权财经工委进行预先审查，形成审查报告并向主任会议汇报，然后由常委会会议进行审查批准，以保证人代会批准的预算和重点支出落实到位。如，因拉动内需安排地方政府债券资金和今年因中央政策规定要求将土地出让金及部分行政事业性收费全额纳入财政预算管理引起预算调整，区人大常委会财经工委会对区政府提请常委会审查批准的预算调整方案的报告进行了预先审查，将审查情况向主任会议作了汇报，并在常委会上作了审查报告，常委会会议同意了财经工委提出的审查意见，审查批准了预算调整方案，形成了常委会审议意见并交区政府及有关部门办理落实，较好地规范了预算行为。三是充分发挥审计监督作用，促进预算严格执行。区人大常委会督促区政府审计部门依法对区本级预算执行、部门决算、政府采购等情况，以及预算外资金、重大项目资金的管理和使用情况进行审计监督，并依法对审计中发现问题进行处理、处罚。同时，区人大常委会对审计查出问题整改和处理工作情况依法实施监督，跟踪了解审计查出问题的整改落实情况，适时听取和审议区政府关于审计查出问题整改情况的报告，督促了审计查出问题的整改落实，有效地促进了预算编制和执行工作。如，常委会听取和审议了度财政预算执行和其他财政财务收支的审计工作报告，根据《关于对审计查出的问题整改和处理情况审议监督的暂行办法》，先后两次听取和审议了政府对审计中查出问题整改落实情况的工作报告，针对审计报告反映的问题，向区政府发出督办函，要求区政府及审计、教育、财政、监察等相关部门各司其职，纠正问题，完善制度。在整改工作中，常委会进行了跟踪，重点对教育部门查出问题的整改工作进行了督办，督促对涉嫌犯罪的当事人进行了法律追究，使整改取得了较好的效果，利用审查查出问题较好地促进了政府预算执行和财务管理工作。通过近年来在预算监督上的努力，我区财政预算编制及执行情况都发生了可喜变化。如预算编制范围进一步扩大，支出结构不断优化，财政预算刚性逐步增强，财政预算管理进一步提高等。四是加大审计整改工作力度。以来，区审计部门认真履行审计职能，对问题单位进行了客观真实的披露。区人大常委会充分利用审计成果，督促被审计单位进行整改，取得了较好的效果。如区八届人大常委会第三次会议听取和审议了关于区教育局审计及整改情况的工作报告。报告反映了区教育局财务管理不规范，核算不真实，专项资金的管理不规范等问题。为了进一步深化区教育局对于审计查出的问题的整改工作，区人大常委会向区政府发出督办函，要求区政府将落实情况在60日内回告区人大常委会，同时向区政府财政部门、教育部门提出了具体要求，并要求审计部门依据相关法律法规，加大对重点部门和专项资金的监管力度，严格部门预算和支出管理。区政府及相关部门认真按督办函的要求，积极对教育局审计查出的问题进行了整改，理顺了教育局的财务体制，并追究了相关责任人的刑事责任。又如区八届人大常委会第十二次会议听取和审议了审计工作报告，对于报告中所反映的专项资金管理不规范以及利用国有资产对外投资收效甚微等问题十分重视，专门发出审议意见书，督促区政府进行整改。会后区政府及有关部门高度重视整改工作，多次召集专门会议落实整改事宜。各有关部门积极配合,加强整改工作,努力解决实际问题。经过各方面的共同努力,整改工作取得了一定成效。
(三)狠抓了重大项目的监督
国有投资建设项目是国民经济和社会发展计划的重要内容，对地方经济社会的发展有着强有力的支撑作用。因此，科学合理的建设国有投资项目，有利于推动经济和社会事业持续、快速、健康发展。区人大常委会始终将这项工作作为经济监督工作的重点，每年年初听取和审议全区重大项目编制情况的报告，并批准该年政府投资的重大项目，年中组织一次项目建设情况的视察活动，年底听取和审议重大项目实施情况的报告，从而使项目从立项到竣工整个过程都处于人大的监督之中。例如年初常委会在作出批准区重点投资项目的决定的同时，要求区政府合理调配资金、加强对公共基础设施建设的投资。年中，根据《区人大常委会关于加强对区政府投资重点项目审议监督的暂行办法》的规定，对全区17个新审批项目以及16个续建和结转项目的建设情况进行了跟踪调查，掌握项目建设进度，并适时召开常委会审议了政府投资重点项目实施情况的报告，向政府发出了审议意见书。区政府高度重视常委会对《关于区国有投资建设重点项目实施情况的报告》的审议意见书，下发了《关于加大重大项目和重点工作督办的通知》，进一步明确了项目建设责任单位和协办单位以及项目推进的时间。从下半年开始，区政府每月召开一次重大项目调度会，及时协调解决项目建设中存在的困难和问题，广大群众特别关注的全民健身中心等一批项目加快了建设步伐。2008以来，国际金融危机逐渐向实体经济蔓延，我区大批中小企业都遇到了融资困难的问题。为解决中小企业贷款难、担保难的问题，搭建一个更大的担保平台，为全区中小企业提供更加持续稳定的担保服务，区中小企业担保有限责任公司拟增加注册资本2,000万元，按比例代表区政府投资的区城司需追加投入334万元。根据《东西湖区人民代表大会常务委员会关于加强对区政府投资重点项目审议监督的暂行办法》的规定，由区政府及其所属部门立项、区财政单项投资在300万元以上的经济项目须报区人大常委会审议。5月31日，区八届人大常委会第十八次会议审查批准了《区人民政府关于增加区城司在东西湖区中小企业担保有限责任公司中注册资本的报告》，同意区财政增资，从而使区内中小企业融资难问题得到一定程度的缓解。
(四)狠抓了调研工作
围绕全区重点经济工作开展调研，积极向区委政府献计献策。根据区人大常委会主任会议要求，为了深入了解全区企业在发展中所遇到的实际困难，督促政府部门开展“企业服务年”活动，区人大财经工委在常委会副主任黄良华的带领下，相继走访了区财政局、区劳动和社会保障局、区工商分局、区质监分局等职能部门，实地查看了亚东水泥、海德龙仪表、煜昌化工、孚特电池、森六汽配、飘飘食品等企业目前的生产经营情况，并先后在慈惠街道、中小企业城组织相关中小企业进行座谈。在调研过程中，财经工委收集了一系列中小企业发展过程中存在的具有代表性的问题，如中小企业融资难、融资渠道窄、融资成本高的问题；土地房产办证手续多、时间长的问题；企业周边道路破旧、出行困难的问题；企业周边治安环境不好的问题等，并以东西湖人大的形式积极向区委和政府反映，得到了区委和政府的重视。同时，财经工委特别是上半年还开展了我区财源结构分析、全区招商引资工作、全区质量技术监督工作、“两型社会”及循环经济建设等调研工作。，财经工委已在《东西湖人大》上发表了《加快落实“企业服务年”相关措施的建议》、《我区财源结构分析》、《关于进一步加强全区招商引资工作的建议》等5篇文章。二是深入开展预算执行情况调研，认真开展常委会审议。开展对计划、预算执行情况的专题调研；听取财税部门对重要情况的汇报；根据区政府按月报送的预算收支情况报表和有关经济、财政、金融、税务等综合性统计报告等资料，进行认真分析，把握财政经济运行状况和基本走势；跟踪了解国家财政政策变化对区本级预算的影响。在每年第三季度召开常委会会议听取和审议全区半年财政预算执行情况，提出坚持转变经济发展方式、调整优化产业结构、培植壮大财源、优化财政支出结构等方面提出意见建议，并督促政府及有关部门办理落实。
(五)狠抓了法律监督和执法检查调研工作
一是支持深化部门预算及其配套改革。督促区人民政府有关部门深化部门预算、国库集中收支、政府采购和收支两条线改革。实行部门预算是预算制度改革的中心环节，也是加强预算审查监督的重点。区人大常委会提前介入预算编制过程，加强与财政部门沟通联系，支持深化部门预算改革，完善预算编制内容，规范预算编制程序，推进阶段工作安排和预算编制时间的有效衔接，提高预算编制质量。重点推进专项资金特别是政府性基金预算的细化工作，督促财政部门加强非税收入管理，支持加强预算基础信息库、项目库体系建设和国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线管理等配套改革及政府收支分类改革工作，进一步完善公共财政运行机制，推进财政科学化、精细化管理。二是加大预算执行情况的检查和监督力度。主要是加强对部门预算和专项资金预算执行的跟踪检查。近年来，常委会通过听取情况介绍、核对财务凭证、查看相关文件和实地查看等方式，对教育、农业、科技、社会保障、水务、城管、建设、土地等部门的预算和区本级基本建设支出、国有土地出让金等专项资金预算执行情况进行检查。针对项目支出不够细化、部分项目资金安排比较分散，重点不够突出，有些项目没有进行评审认定，项目经费预算流于形式，个别部门和单位财务收支不够规范，预算执行与预算脱节，预算执行中随意调整预算等问题，提出进一步提高预算编制质量、严格预算执行和加强财政财务管理工作等方面的意见建议。三是加强预算草案的预审工作。每年第三季度，在财政部门预算正式编制之前，常委会要求各工作机构征求对口联系部门对部门预算的意见，确保教育、农业、科技和社会保障等重点支出预算资金的落实。区人大常委会财经工委在年度预算草案编制完成后，抓住“两上两下”环节对预算进行初审，提出初审意见并在人代会召开前向常委会或主任会议报告，根据常委会或主任会议提出的修改意见形成初审意见书交区政府财政部门办理落实。在人代会期间组织落实好预算审查会议，起草好审查报告及其决议草案，为人代会审查预算做好服务工作。四是深入开展预算执行情况调研，认真开展常委会审议。组织有关人员听取关于财经方面的专题汇报，对经济发展和人民群众普遍关心的重大问题进行调查研究，向常委会或主任会议报告；开展对计划、预算执行情况的专题调研；听取财税部门对重要情况的汇报；根据区政府按月报送的预算收支情况报表和有关经济、财政、金融、税务等综合性统计报告等资料，进行认真分析，把握财政经济运行状况和基本走势；跟踪了解国家财政政策变化对区本级预算的影响。在每年第三季度召开常委会会议听取和审议全区半年财政预算执行情况，提出坚持转变经济发展方式、调整优化产业结构、培植壮大财源、优化财政支出结构等方面提出意见建议，并督促政府及有关部门办理落实。
(六)狠抓了自身建设
五年来，财经工委坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，组织委员们和工作人员，不断加强人大制度和人大知识的学习，特别是认真学习、领会党委、政府有关重大的财经方针和政策，联系我区的实际，抓住人大财经工作的重点，人民群众普遍关心的热点、难点，以求真务实的作风努力做好各项工作。同时财经工委还要求委员们和工作人员，认真学习劳动合同法、就业促进法、中小企业促进法等相关法律法规，不断适应形势发展对财经工作提出的新要求。为了提高财经工委对预算审查监督的业务水平，财经工委工作人员参加了全市人大预算审查监督工作培训班。通过培训，大家学习了《公共财政的基本思想和加强预算审查监督的主要办法》、《政府收支分类改革及部门预算改革的进展情况》、《<审计法>的修订情况和预算执行审计的基本知识》等专题报告，进一步提高了自己的专业知识和业务水平。
(七)狠抓了制度建设
以来，区人大常委会围绕全区工作大局，为了解决在改革发展中带有根本性、全局性、长远性的问题，制定了与经济监督密切相关的工作制度。先后通过了《东西湖区人民代表大会常务委员会关于加强对区政府投资重点项目审议监督的暂行办法》、《东西湖区人大常委会关于对审计查出的问题整改和处理情况审议监督的暂行办法》、《武汉市东西湖区预算审查监督暂行办法》等制度。这些制度的实施，使区人大常委会的经济监督工作进一步程序化、规范化、科学化。对政府投资重点项目的监督是地方人大常委会行使重大事项决定权的重要内容之一，有利于进一步规范政府重大公共投资行为，确保政府投资重点项目的质量和效益。但是在《东西湖区人民代表大会常务委员会关于加强对区政府投资重点项目审议监督的暂行办法》制定以前，对这项工作的监督在我区处于空白状态。政府在这项工作中存在立项不够严谨、建设速度缓慢、建设资金超预算等问题，自从该制度实施后，这些状况都得到了明显改善。同时，一系列规范经济监督工作制度的制定和实施大大推进了我区预算编制和管理的改革，进一步完善了公共财政的基本框架，使预算支出的方向更加符合中央的大政方针，更加贴近我区经济发展的实际。
二、取得的成效和体会
(一)主要成效
五年来财经工委，党员干部的政治素质和专业素质有了新提高；在对全区国民经济和社会发展计划工作监督、预决算工作监督、审计工作支持监督、政府投资重点项目监督，围绕全区重点经济工作开展调研、监督，协助市区人大开展法律监督、执法检查调研、对口议案和重点建议督办、工委自身建设等方面都取得了新成效，各项工作跃上新台阶，为地方经济社会发展做出了积极贡献。
(二)几点体会
一是加强学习，提高素质，是做好人大财经工作的前提和基础。“学以立德、学以增智”。实践证明，要坚持与时俱进，适应新形势、新任务的要求，把握正确的工作思路，创新人大财经工作，依法搞好履职，就必须加强学习，不断提高自身能力和素质。只有加强学习，增强责任心和使命感，才能对工作充满热情、激情和感情，才有更加充足的工作动力和奋发有为的创新精神；只有加强学习，增长本领，提高依法履职能力，才能不断开创人大财经工作新局面。二是围绕中心，服务大局，创新工作方式，是做好人大财经工作的重要保证。发展是党执政兴国的第一要务，经济建设既是党委和政府的工作中心，也是人大及其常委会的工作中心，人大财经委的一切工作和活动只有围绕中心，贴近中心，自觉地服从和服务于中心，全力促进发展，才能在工作大局中找准工作位置和着力点；只有围绕中心，服务大局，创造性地开展工作，才能使人大财经工作与经济建设同频共振，充满活力。三是正确处理监督与支持的关系，寓支持于监督之中，是做好人大财经工作的关键。人大与政府虽然是监督与被监督的关系，但总的工作目标是一致的，人大监督的目的就是支持和促进政府依法行政，促进发展。只有在监督中体现支持，在支持中加强监督，才能形成促进发展的共识和合力，才能使监督取得实实在在的成效。四是加强调查研究，注重综合分析，提出有参考价值的建议，是做好人大财经工作的基本方法。调查研究既是做好人大财经工作的基本功，也是体察民情、听取民声、集中民意的重要渠道。只有深入基层，深入群众，开展调查研究，才能密切同人民群众的联系，倾听到群众的呼声，摸到实情，提出符合人民群众意愿的建议，人大财经委的工作才能真正做到实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，真正体现“三个代表”重要思想和科学发展观，只有注重调查情况的综合分析、研究，才能提出有参考价值的意见和建议，提高人大财经监督的实效。
三、存在主要不足
五年来，财经工委按照认真按照市委、市人大常委会的工作部署，解放思想、履职尽责、真抓实干、开拓创新，充分发挥了职能作用，各项工作取得了一定成效，但这与《宪法》、《地方组织法》、《监督法》等法律的要求和人民群众期望还有不小差距。如：监督的深度和广度不够；监督的实效性需不断提高；对政府一些重要经济决策活动参与和监督的程度不够；调研工作还需更全面和深入；监督工作一般只选择某些重点工作去开展，未能顾及面上很多工作；对政府一些重要经济决策活动参与和监督的程度不够等。
四、今后工作设想
(一)加强财经知识的学习，不断提高自身素质
进一步加强委内自身建设，努力适应新形势新任务的要求，重视政治和业务学习，不断提高干部的业务素质。进一步发挥财政经济委员会兼职委员的作用，调动各方面的积极性。并及早通过举办培训班、以会代训等多种形式，为审查计划、预算做好各项基础工作和服务工作。
(二)想方设法，进一步完善计划和预算的审查制度，强化监督措施
完善计划和预算的审查制度，细化审查程序，使预算全过程都纳入依法监督运行的轨道上来，仍是今后人大财经工作努力的方向。需继续探索审查监督计划、预算工作的程序、内容和方法，强化监督措施。
(三)加强调查研究，把握重点
继续围绕立法和监督两方面积极开展调查研究，广泛听取各方面意见，及时向有关单位通报情况，加强协调，以提高法规初审质量。建议结合计划预算的审查监督工作，围绕经济运行中的热点、难点问题，如防范和化解金融风险、国有资产管理、经济结构调整、财政体制改革、社会保障等问题进行调查研究。
(四)充分发挥代表作用
预决算公开自查报告篇8
【关键词】财政资金分配；思考
自罗尔斯1971年出版《正义论》以来，分配正义便一直是当代政治哲学的核心议题，涌现出一大批重要著作，关注的焦点，都集中在社会资源的合理分配上。罗尔斯认为，我们应该理解社会是自由平等的公民走在一起进行公平合作的体系，规范这个体系的原则，必须得到自由平等的公民的合理同意。在此前提下，经济的不平等分配必须满足一个条件，便是对社会中最弱势的人最为有利。这是他有名的“差异原则”。这意味着，社会合作不是零和游戏，不是一群自利者在市场拚命为自己争得最多利益，而是有公正感的公民，虽然重视自己的自由和利益，但也愿意放下先天能力和后天环境的种种差异，在平等条件下进行互惠合作。罗尔斯认为，自由社会理应是个合作的共同体，公民之间愿意承担彼此的命运。
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民通过他们选举产生的代表和人民代表大会行使管理国家的权力。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。在国家预算过程中，人民是委托人和受益人，政府是受托人和执行人，人大及其常设机构作为人民的代表机构代表人民对政府预算行使监督权。正如有学者所言“要建立一个民主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算”。
预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一项重要权力，是立法机关财政权的核心权能。预算法一项极为重要的内容是人大与政府权力的配置与制衡，预算监督权是宪法赋予各级人大的一项重要政治权力。按照预算监督权的行使主体，可将我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式，其中立法（人大）监督是效力最高，最具权威性的监督，其实质是立法权监督制约行政权，权力机关监督制约行政机关的财政行为。
根据宪法、立法法、预算法和各级人大常委会监督法等规定，我国的各级人大及其常委会的预算监督权包括年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权等。
在这一预算信托过程中，纳税人作为信托资金（即财政资金）的缴纳者、来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托实施结果的最终承担者。预算法作为规范预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的具体制度设计来规范国家预算行为、调整各预算主体间的预算权益关系，使民众的信托利益和公共需要最大化实现。
我国《预算法》仅规定：预算草案由行政机关负责编制，由人大审批。未对人大是否享有预算草案的修正权做出规定，制约了人大预算监督作用的发挥。依据现行《预算法》规定，人大只享有对预算的概括性批准权，而无法对其具体项目分别进行表决，更无权对具体项目进行调整。目前各地立法对于预算修正案提出的主体、条件、效力等规定却不尽相同，迫切需要由作为上位法的《预算法》明确赋予人大预算修正权，并就预算修正权的行使进行统一安排。发达市场经济国家立法普遍规定：议会在预算审批过程中有质询、调查、修正权和否决权。
目前国际上关于审计机构的设置一般以外部审计模式为主，即审计机构对国会负责，以保持其对行政体系的独立性。为了促进人大预算监督权的有效行使，我国可尝试设立隶属于人大的审计委员会，负责审计预算的合法性以及监督预算执行过程。独立于政府的审计机构的设置有利于保证预算审计监督的公正性。
我国人大常委会每年要结合审议政府审计工作报告，审批上年度财政决算。但目前审计监督属于政府内部监督性质，审计机关对于政府具有隶属性，审计机关的报告要经过政府批准后，再向人大报告，可能影响审计报告的公正性、公开性和真实性，进而影响人大决算监督的效果。我国政府部门还较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，仍有数量巨大的资金如巨额财政超收收入、政府部门尤其是地方政府的隐性举债形成的资金、各地的中央转移支付资金等，没有纳入预算，游离于人大监督之外。应把好决算审查关，使人大有效行使决算监督权。