地方保护及其效应辨析

摘要：关于地方保护的概念与效应，理论界界定为地方保护是地方政府保护地方局部利益的行为，这种行为会产生负效应，损害国民 经济 发展。本文认为这种界定是错误的，它诋毁了地方政府为国民经济发展所做出的贡献，与我国经济发展实践不相符合；也影响了地方政府发展地方经济的积极性，制约了地方经济的发展。本文在理论分析和实践验证的基础上，对地方保护的概念与效应进行了重新界定，认为地方保护是地方政府保护地方经济发展的行为，地方保护可以产生正负双重效应。

关键词：地方保护；效应；政府职能；经济发展

一、地方保护的一般性解释

1、对地方保护的认识

一是地方保护的概念。关于地方保护的概念，理论界给出了各种定义。王敬云认为，地方保护是指地方政府为了争夺资源以保护本地的局部利益，运用 行政 权力对本地产业和 市场 进行干涉和操纵，导致市场和服务体系相互分割、低水平重复建设及产业结构趋同等问题的行为。谭小英和于空军等认为，地方保护是指地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济利益或 政治 利益，违背国家的 法律 法规，利用行政权力干涉市场、操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产经营的行为。何友荣认为，地方保护也可以称之为行政性垄断，是指地方政府及其职能部门利用其行政职权对外地商家进入本地市场、本地企业及资本流出加以限制或歧视的行为。李德锋和王建林认为，地方保护就是地方政府不从全局、整体、长远的利益出发，而是为了自己狭隘、局部和短期的经济和政治利益，所采取的不公正行为。郭兴认为，地方保护是指市场经济运行中，某些地方团体或地方政府出于对本地利益的关心和考虑，不顾国民经济的整体利益及统一市场体系运行的要求，而采取的保护本地利益的行为。罗一民认为，地方保护是指为了维护本地利益，而以长官意志、行政干预，限制外地产品、资金等进入本地市场，搞地区封锁、部门分割和行业垄断的行为。吴家庆和易曙光认为，地方保护是地方政府在由高度集权体制下的非利益主体向市场经济条件下的具有较大自主性的利益主体转化过程中，在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和局部利益而损害长远利益和全局利益的错误行为。

二是对地方保护的评析。在我看来，理论界的同仁界定的地方保护概念是错误的，它不仅不符合我国经济发展的实践，而且也诋毁了地方政府为国民经济发展所做出的贡献。这种错误界定，产生了消极的作用。在实践上，影响了地方政府发展地方经济的积极性、主动性和创造性，制约了地方经济的发展，也导致中央政府错误判断地方政府的经济行为，错误进行制度供给；在理论上，混淆了人们的认识，制约了理论的发展和创新。地方保护概念的错误主要表现在：(1)核心观点错误。上面理论界同仁界定的地方保护概念，核心观点是认为地方保护是地方政府保护地方利益(政治利益和经济利益)的行为。这一认识是错误的，因为事实上，地方政府保护的是地方经济发展而不是地方利益。(2)内涵杂乱。地方保护概念界定的应是地方政府保护地方经济发展的行为，不能是地方政府保护地方经济发展的工具、方式、目的和结果，不能把它混同起来。但是，理论界的同仁却忽视了这一点，而把它们混同起来。王敬云界定的是地方政府经济行为的工具、目的和结果；谭小英和于空军等界定的是地方政府经济行为的目的、方式和结果；何友荣界定的是地方政府行政行为的表现；李德锋和王建林界定的是地方政府的目的；郭兴界定的是地方政府的经济目的和经济行为；罗一民界定的是地方政府的工作作风和经济行为表现；吴家庆和易曙光界定的是地方政府在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时的错误行为。

2、地方保护的效应评析

一是地方保护的效应。关于地方保护的效应，理论界给出的结论是具有负效应，或具有较大的危害。王敬云认为，地方保护扰乱了市场秩序，破坏了公平的市场竞争 环境 ，扭曲了市场信息，把国内市场分隔成若干个狭小的、封闭性的地方市场，产品与生产要素流通不畅，阻碍了规模经济的形成和产业的集聚，资源配置效率低下。石霞认为，地方保护损害了本地企业的竞争力，损害了市场竞争的效率，损害了消费者的权益，损害了地方政府的形象。邓大才认为，地方保护阻碍了全国统一、公平、规范、有序市场的建立和 社会 主义 市场经济体制的形成；加剧了重复建设和无序竞争，破坏了产业结构和宏观经济总量平衡；弱化了地方企业的竞争力和发展能力，破坏了地方的形象和 投资 环境，削弱了地方可持续发展的能力。吴家庆认为，地方保护破坏了我国的国际形象，削弱了我国产品在国际市场的竞争力，阻碍了我国国际竞争力的提高，加剧了自然资源的浪费和生态环境的恶化，弱化了经济和社会的可持续发展能力。刘正海和赵更吉等人认为，地方保护的主要危害是浪费自然资源，制假贩假，走私贩私，非法经营， 交通 运输 不畅，水质污染严重。李德锋和王建林认为，地方保护提高了交易费用，阻碍了生产方式变革，区域优势难以发挥，导致分工和专业化受阻，聚集效应难以形成。何友荣认为，地方保护危害了地方经济的发展，损害了地方政府的信誉；导致市场信号失真、资源浪费和资源配置效率低下；破坏市场秩序，影响市场经济健康发展；产生腐败，破坏法律政治制度。罗一民认为，地方保护肢解市场，阻碍统一大市场的形成；保护落后，影响公平竞争；导致地区产业、产品结构同化，造成浪费和损失；损害消费者利益，牺牲全局利益，有碍公平执法，滋生经济犯罪。

二是地方保护的效应评析。地方保护具有正负双重效应。正效应是指地方保护促进国民经济发展的作用；负效应是指地方保护损害国民经济发展的作用。在现实中，地方保护是产生正效应、负效应，还是产生正负混和效应，完全取决于地方保护的内容和方式。比如，保护短缺产品生产和创新产品生产等，将产生正效应；保护过剩产品生产和被替代产品生产等，将产生负效应。但是，在现实的地方保护效应的界定中，却完全视而不见地方保护的正效应，而片面地把地方保护定性为负效应。理论上对地方保护正效应的“删除”，产生了消极的影响，影响了地方政府发展地方经济的积极性。

从国民经济是地方经济集合的视角来看，认为地方保护损害国民经济发展的观点也是不正确的。国民经济是集合经济，是由地方经济集合而成的。因此，在地方保护下，地方经济的快速发展，必将推动国民经济的快速发展。改革开放以来，我国国民经济快速发展，经济总量大幅度增加，完全是得益于地方经济的快速发展，特别是得益于部分省份经济的快速发展。山东、广东、浙江和江苏等省是我国经济发展的领军省份，这四个省份的经济总量已经占我国经济总量的30％以上。我国国民经济快速发展的事实已经证明，尽管存在较严重的地方保护，但地方经济的快速发展还是推动了国民经济的快速发展。

二、对地方保护的合理界定

1、重新界定的理论依据

地方保护的来源可以追溯到国际 经济 交往中的“保护主义”，即在 国际贸易 往来中利用关税、补贴或进口配额限制等方式，保护本国 工业 免受外国的竞争。随着国家“保护主义”主义的发展，有学者进一步认为，国家保护的对象不应是全部产业，而应是幼稚产业。幼稚产业是指处于幼稚期的主导产业、支柱产业和战略产业。李斯特认为，“工业的不同部门也并不是一定要在同样程度上受到保护，应当予以特别注意的只是那些最重要的部门，……如果这些主要部门能够在适当保护下获得发展，工业中其他次要部门就可以围绕着它们在较低度的保护下成长起来。”同时，李斯特还对幼稚产业的选择标准、保护程度和保护手段等进行了全面系统地论述。后来，众多学者又把幼稚产业保护理论发展成为“新幼稚产业保护理论”。幼稚产业保护理论的基本观点是：以规避竞争来保护幼稚产业，等产业成熟以后在参与竞争。从国际规则来看，wto规则中专门列有幼稚产业保护的条款。该条款允许一国为了建立一个新工业，或者为了保护刚刚建立不久、尚不具备竞争力的工业，采取进口限制性措施；对于被确认的幼稚产业可以采取提高关税、实行进口许可证、征收临时进口附加税等方法加以保护。地方政府为了发展地方经济，自然会学习国家的“保护主义”，进行类似的保护。地方保护是国家保护的根基下“出生”的。根据幼稚产业保护理论，地方保护应是保护幼稚产业。地方政府应运用幼稚产业保护理论，合理选择本地的幼稚产业进行保护，带动地方经济发展，促进国民经济发展；地方政府不应不加选择地对地方全部产业进行保护。地方保护既可以促进国民经济发展，又可能损害国民经济发展。因此，界定地方保护的概念和效应，应以此为依据。

2、对地方保护的合理界定

界定地方保护的概念与效应，应先确定遵循的原则。一是应遵循客观性原则。地方保护的概念与效应的界定，应尊重其自然属性，实事求是，既不能以偏概全，主观臆断；又不能片面夸大，脱离实际。界定的对象应是地方政府保护地方经济发展的经济行为和结果，而不应是地方政府经济行为和 行政 行为的目的、方式等，更不能把地方政府的经济行为、经济行为结果、经济行为目的、经济行为方式等混同在一起。否则，就会使界定的地方保护概念与效应脱离实际，不仅难以客观地解释地方保护的正效应，难以成为地方政府合理保护地方经济的依据，也难以成为中央政府向地方政府供给合理制度的依据。二是应遵循包容性原则。依据客观性原则界定出的地方保护概念与效应，应能够解释地方保护的正效应，也应能解释地方保护的负效应。也就是说，地方保护概念与效应应具有广泛的包容性和解释力。

依据客观性和包容性原则，我们把地方保护概念界定为，地方政府保护地方经济发展的行为。地方保护实施的工具是地方政府的 政治 权利、行政权力和经济权利。地方保护的方式可以是积极的，也可以是消极的。地方保护的目的主观上是发展地方经济，客观上是发展国民经济。地方保护的一般结果，既发展了地方经济，又发展了国民经济。依据客观性和包容性的原则，我们把地方保护效应界定为，地方保护对国民经济发展产生的作用。既可能产生积极的作用，即产生正效应；又可能产生消极的作用，即产生负效应。

三、发挥地方保护正效应

地方保护具有正负双重效应，所以应抑制其负效应，发挥其正效应。要充分发挥地方保护的正效应，不仅应该制定地方保护的政策法规，而且还应该变全面地方保护为幼稚产业保护。

1、制定地方保护的政策法规

地方保护的政策法规应由两个层次构成：第一个层次是全国性的、 指导 意义上的政策法规，由中央政府制定。比如，《全国地方幼稚产业保护条例》等；第二个层次是地方性的、操作意义上的政策法规，由地方政府制定。比如，《本地区幼稚产业保护条例》等。应该注意的是，制定的各类地方保护政策法规，不能违反国家有关 法律 法规，也不应违反wto等国际规则。中央政府制定的有关地方幼稚产业保护的政策法规，其主要内涵为：允许或授权地方政府按幼稚产业的选择标准，选择和保护本地的幼稚产业；幼稚产业由中央政府组织专家学者，考虑全国产业布局和经济发展核定；对核定的幼稚产业规定保护时间、限度和手段，防止保护过度；监管地方政府幼稚产业保护过程，防止地方政府扩大保护或滥用保护；规定地方政府保护的权力范围，严禁超出范围保护；评估地方幼稚产业保护的总 成本 ，预测幼稚产业保护的整体效应；鉴定幼稚产业保护的成果，取消或延长幼稚产业保护等。地方政府应制定的有关本地区幼稚产业保护的政策法规，其主要内涵为：落实中央政府地方幼稚产业保护的授权，依据幼稚产业的选择标准，选择本地的幼稚产业；确定幼稚产业保护的时间、保护的程度和保护的手段； 管理 、协调和落实本地幼稚产业保护；评估幼稚产业保护的地方成本，预测幼稚产业保护的地方效果；提出取消或延长幼稚产业保护，等等。

2、确定地方保护的对象

进行地方保护，核心是确定保护的对象。要确定地方保护的对象，应先确定地方保护对象的选择标准，即先确定幼稚产业的选择标准。只有准确确定幼稚产业的选择标准，才能准确确定地方保护的对象，进而有效地实施地方保护，推动地方经济和国民经济快速发展。确定幼稚产业的选择标准，实质上是确定未来能够带动本地经济发展的主导产业、支柱产业和战略产业的特征。也就是说，依据幼稚产业的选择标准选择出来的幼稚产业，经过保护发展起来以后，能够带动本地产业技术进步，带动本地一大批产业发展，推动本地经济结构高级化，提高本地经济整体水平，增强本地产业综合竞争能力。

要达到这个目的，幼稚产业就应该具备以下特征：一是强关联性产业。强关联性是指产业自身发展对相关产业的发展影响程度较大。选择具有强关联性产业作为幼稚产业保护，可以有效地带动相关产业的技术进步和快速发展，实现地方经济和国民经济双增长。幼稚产业通过保护成为经济发展的主导和支柱。比如，汽车产业就是强关联性产业。汽车的生产和使用涉及到 社会 各个方面，其零件数以万计，产量以千万计，保有量以万万计，技术程度也代表了本国的科技水平，而且，汽车产业又是全球化产业。因此，汽车产业的发展，将带动相关联产业的技术进步和发展。二是参与国际分工产业。随着生产力的发展，国际分工已经深入到各产业结构体中部门内和企业内，使各个国家的产业结构体相互依存、相互联系。因此，选择幼稚产业保护既要考虑到该产业在本产业结构中的地位，又要考虑到该产业在区域产业结构中的地位，还要考虑到该产业在国际分工体系中的地位。三是节约资源和环保产业。21世纪，我国的能源、矿产、水等资源均很紧张，所以，节能、节材等产业在21世纪产业结构中将占有重要地位。改革开放以来，受多种因素的影响，我国不太重视发展环保产业。但是，随着经济的发展，我国现在已经开始高度重视发展环保产业。环保产业将是