关于我国就业地方保护现象的研究

在劳动力市场日益发育、成熟的大背景下，与户籍、劳动用工、人事管理等制度密切相关的就业地方保护仍然以各种各样的方式存在着。这些保护造成劳动力市场的分隔，对劳动力的自由流动形成一定阻碍，延缓劳动力市场的进一步成熟，影响了劳动力资源的最优配置，并进而在一定程度上影响产业结构的调整和整体经济的发展，对和谐社会建设构成挑战。我们有必要对这一问题进行探讨，理清就业地方保护存在的原因、打破的条件及思路，为劳动力市场的完善和成熟创造更加适宜的环境。

一、就业地方保护的若干表现

就业地方保护，指的是地方政府为了保证本地劳动者的就业权益而采取的排斥、歧视外来劳动者的各种政策措施。地方政府根据是否具有本地正式户口将劳动者区分为本地劳动者和外地劳动者，针对不同人群实施不同的就业政策，从而达到保护特定人群就业权益的目的。

在我国，就业一般是指劳动者在城市的就业，农村地区的劳动者则处于自然就业状态，从未计入失业范畴。因而就业地方保护所保护的劳动者，主要是指具有本地城镇正式户口的劳动者。

劳动者的就业权益主要涉及三个方面：职位准入、工作待遇以及政府提供的就业培训、职业介绍等公共服务。受保护的劳动者有机会在用人单位提供的所有职位中进行选择，其他劳动者则存在不被允许进入的就业领域，如各地招考公务员一般都不允许外地户籍劳动者报考；与其他劳动者相比，受保护的劳动者在相同的工作岗位上往往可以拥有更高的收入、更好的福利待遇以及更全面的社会保障，如某些单位正式职工与临时工待遇差别悬殊，而外地户籍劳动者一般不可能成为正式职工。另外，外地户籍劳动者（如农民工）即便有社会保障也往往只能享受的其中的几种，远不如本地劳动者全面，标准也远低于本地劳动者；本地劳动者比外地户籍劳动者更有可能获得政府提供的就业培训、职位介绍等公共服务。

二、就业地方保护的原因分析

就业的地方保护是各级地方政府实施的，这些政策的实施是基于以下几个方面的因素：

首先，大量集中失业给地方政府带来巨大压力。在我国现行的财政分权体制下，地方政府对于促进本地经济社会发展负有重大责任，降低本地失业率成为他们特别关注的内容。在户口不能自由迁移的情况下，本地失业率由本地城市居民的失业率所替代，因此，促进本地城市居民就业成为地方政府的一大要务。市场化改革以来城市的就业压力一直存在，尤其是改革初期知青返城和上世纪90年代末期国企深化改革时两次大量集中失业的出现，成为地方政府实施就业地方保护的一个重要原因。

在城市就业压力增大的同时，居民粮油供应制度、就业制度、社会保障制度等发生了重大变革，人口迁移政策也有了一定程度松动，城市中涌入了大批来自农村的剩余劳动力以及来自其他地区的求职者，成为本地劳动者的潜在竞争对手。如果赋予他们与本地劳动者同等的就业权益，无疑他们与本地劳动者的竞争会成为现实，对地方政府降低本地劳动者失业率的目标构成挑战。因此，采取措施保护本地劳动者的就业权益，以牺牲外来劳动者的就业权益为代价，成为地方政府的现实选择。

再次，地方政府能力有限。要降低失业率，无论是提供职业培训、就业咨询服务，还是通过投资各种项目直接开发和创造就业岗位，甚至仅仅是与国有企业谈判要求其以一定条件接收部分下岗失业劳动者，都需要政府提供人力、财力等方面的支持。据2007年12月25日《北京商报》，近年来，市财政部门对与就业领域的财政投入不断加大。2003年至2007年5年间，全市共安排就业再就业资金52.7亿元，其中，各级财政预算累计安排就业资金21.6亿元、失业保险基金预算安排31.1亿元。

在这种情况下，一方面，地方政府进行决策时的理性是有限的，他们只对本地居民的生活状况负责，外地户口居民享受不到同等的就业权益对相关政府官员的政绩考核不造成任何影响，因而通常不在他们的考虑范围之内。另一方面，赋予外来人口更多的就业权益，意味着政府必须加大人力、财力的支出，这当然会挤占其他方面的支出，在财政预算并非无限的情况下，这是地方政府不愿意实施的。

第三，户籍制度为就业地方保护的存在提供了制度保障。从1958年颁布实施《中华人民共和国户口登记条例》开始，人们的迁移受到严格限制。市场化改革过程中，大量束缚人口自由流动的相关制度都得到了改革，取消了城市居民粮油供应制度、改革了劳动用工制度、社会保障制度等，户籍制度在不同地区也有不同程度的松动，但户口迁移的事前审批始终没有根本变革。不同地区、不同性质的户口仍然代表着不同的身份，地方政府就在这些户口身份上添加了各种就业利益，使之成为实施就业地方保护的有力工具。

三、就业地方保护的影响分析

就业的地方保护，造成了阻碍劳动力自由流动和劳动者之间的不公平两种效应。

阻碍劳动力自由流动效应，对流入地、劳动者个人和经济社会全局会分别产生如下不良后果：

对劳动力流入地来说，劳动者不能自由流动弱化了劳动力市场的竞争，这一方面避免了本地劳动者陷入恶性竞争，从而保护了本地劳动者的利益，另一方面也滋生了本地劳动者的怠惰和不思进取，同时阻碍劳动力自由流动也会阻碍一些本地需要的劳动者进入本地劳动力市场。

对于受限制的劳动者个人，阻碍自由流动既缩小了他们选择就业的空间，又降低了他们在流入地找到工作的概率，不利于劳动者充分发挥自己的各种能力，对劳动者的工作效率及自身收入带来一定损失。

从经济社会全局来看，劳动力自由流动受阻，不利于劳动力市场的健康发育，不利于劳动力资源的最优配置，并会进而在一定程度上影响产业结构的调整和整体经济的发展。根据蔡（2003）的研究，改革开始到2003年，我国平均每年9%的经济增速中有21%是由于农村劳动力从低效率的农业生产中转移到高效率的工业生产中带来的。可见劳动力优化配置对经济社会发展全局的影响重大。

因此，就业的地方保护从短期看对劳动力流入地的政府和劳动者是有利的，能有效维护地方劳动力市场的相对稳定和社会安定，但是是以外来劳动力的权益受损和全局发展缓慢为代价的，而从长期看，缺乏竞争性、不和谐因素的存在，都有可能成为经济社会发展的障碍。不过，在目前社会发展状况下拆除各种就业地方保护措施确实会带来地方政府的不稳定，近年各地户籍制度改革力度加大又因各种矛盾陆续中止的现象就是明证，但是，我们没有足够的证据和可靠的指标能够用来具体比较这些发展损失与保护存在状态下外来劳动力的损失及全局发展缓慢的损失何者为大。因而我们认为，就业的地方保护至少在目前、在一定范围内仍然有其存在的基础。但我们也不能忽视就业地方保护对社会公平性的损害及对市场化进程的阻碍，建立城乡通开、劳动者自由流动、公平竞争的市场环境应该是我们的最终目标，因而有必要分析消除就业地方保护需要满足的条件及途径。

四、消除就业地方保护的条件分析

根据制度经济学的相关理论，制度变迁只有在变迁主体预计变迁收益大于变迁成本时才可能实现，而卡尔多补偿原则又认为，制度变迁可能同时既给一部人带来收益，又给另一部分人带来损失，但只要总的收益能够弥补总的损失，这种变迁就是一种改进，应该实施。从上节的分析我们知道，消除就业地方保护是一个对地方政府、劳动者、宏观经济都有重要影响的制度变革，而不同的主体往往会站在不同的角度上考虑制度变革的收益与成本，我们需要从不同角度来探讨制度变革的条件及其实施的可能性。

（一）地方政府主动消除就业地方保护的动力不足。对于地方政府来说，消除就业保护的条件是这种制度变革至少不会给本地正常的经济社会发展带来太多负面影响。如果就业地方保护消除，赋予进城劳动力更多权益，还是可以预期会出现大批农村剩余劳动力进入城市求职、大量劳动者向就业条件优越地区拥挤等现象。劳动力的大规模增加很可能对城市原有劳动者带来冲击，带来城市劳动力市场的恶性竞争。在所有这些可能的影响能够得到有效控制之前，地方政府基本上没有动力主动取消就业的地方保护措施。

（二）受歧视的流动劳动者是消除就业地方保护的最有力支持者。改革开放以来，就业制度、社会保障制度等的变革使得劳动力流动的规模越来越大，但地方就业保护又使流动劳动力付出了多种成本、经受了种种痛苦和失落。因此他们热切期盼消除就业地方保护，但在现行的制度安排下，他们又没有足够的力量促进这项改革。地方政府重视他们的唯一可能性在于，如果他们所感受到的不公平、受到的歧视过于严重，他们可能铤而走险，做出有损于社会安定的行为，这对于地方的安全、地方政府的形象都会构成一定的威胁。

（三）中央政府对消除就业地方保护持谨慎态度。尽管从宏观方面看就业地方保护对经济社会发展有不利影响，但制度改革面临的实际成本也是中央政府必须考虑的问题，因此，虽然期望改革早日到位、劳动力市场早日完善，中央政府并没有具体要求地方执政者消除地方保护，而是积极地推动一些能够弱化地方保护效果的制度改革，如医疗卫生保障制度、养老制度等等，以期以成本最小的方式推进就业地方保护等一批妨碍社会公平和市场化进程的制度变革。从另一方面看，就业地方保护之所以存在，地区发展不均衡和劳动力供过于求是两个重要的背景因素，这些制度的改革，也有利于弱化地区发展不均衡带来的人民生活水平的差异，有利于减少发达地区人口与劳动力过度拥挤的状况。

五、消除就业地方保护的政策建议

综上分析，我们认为，在当前劳动力供过于求、地区发展不平衡的大背景下，就业地方保护不可能在一夜之间消失。但各级政府应该通过相关领域改革及促进经济发展等多种方式为这一现象的消除创造必要的条件。具体说来，可从以下几个方面考虑：

1．努力增加劳动力需求，改善目前劳动力供需状况是解决问题的根本之道。增加就业、促进农村剩余劳动力的更快转移，优化产业、社会结构，本身也是构建和谐社会、加快经济、社会发展的题中应有之义。就业的增加，主要取决于三个方面，一是经济的不断增长，二是经济增长要保持一定的就业弹性，三是劳动力市场的职能得到充分发挥。因此，政府在促进就业的过程中，既不能放松对经济增长的支持，又要注意经济增长对就业的带动，要努力创造可持续性的、高质量就业增长，还应加强劳动力市场各方面的建设、发挥其服务职能，减少劳动者与职位之间信息沟通差及不匹配问题，为就业增加创造积极、便捷的环境。

2．合理规划，逐步增加城市容量。我国目前正处于经济转轨及快速城市化的过程之中，根据有关学者估计（吴向阳，2007），到2020年，随着农业生产率的不断提高，中国城市化率将提高到57%，届时还将有2-3亿农业人口转移到城市中。作为城市，不能因为人口增加带来压力就一味采取措施进行阻碍，还应看到人口的增加同时也是人力资源的增加，能够为本地的经济社会建设做出贡献，应该积极适应这一变化，根据本地人口发展趋势增加基础设施、服务设施的建设及其便利性，节约土地、水等资源利用，努力提高政府自身的管理水平，从而有效增加城市容纳更多人口的能力。随着人口压力逐渐减小，就业地方保护的作用会越来越小，改革也将水到渠成。

3．推进相关制度改革，增加制度与政策的公平性，逐步并轨内外有别的政策规定。在就业增加、城市容量不断扩大的情况下，政府还应该适时推进相关制度的改革，逐步消除对外来劳动力的歧视性政策，例如，当前各地正在为农民工建立社会保障制度，但无论所享受项目、缴费标准还是待遇标准都低于本地劳动者。目前，这种差别对于有效减少雇佣农民工成本、增加农民工就业有一定益处，但在制度建立之后，政府应根据劳动力市场状况及时提高农民工保障水平，逐步与本地劳动者并轨，实现劳动力市场的公平待遇。

（作者单位：特华博士后科研工作站）