经济责任审计管理

1999年《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》以来，对乡镇党政领导干部进行经济责任审计，已成为全国各地县级审计机关的重要职责。各地积累了不少成功的做法和经验，为进一步规范和完善乡镇任期经济责任审计制度奠定了基础。同时，也要看到各地开展审计时在审计的内容、范围、程序和方法、评价标准等方面做法不一，存在审计质量不高、审计风险较大等问题。规范乡镇党政领导干部任期经济责任审计的内容和方法是审计机关亟待解决的问题。

一、乡镇党政主要负责人任期经济责任审计内容

乡镇党政主要负责人任期经济责任审计总的目标是核实家底，查清问题，明确责任，促进管理。通过对乡镇财政、财务收支及有关经济活动的真实、合法和效益情况审计，核实乡镇党政主要负责人任职期间财政、财务收支工作目标完成情况，资产、负债的真实情况，遵守财经法纪和领导干部廉政规定的情况；界定乡镇党政主要负责人对审计发现问题应负的经济责任，为党委、政府和干部管理部门管理和使用干部提供参考依据；促进乡镇党政主要负责人更好地履行经济管理职责，促进乡镇经济的健康顺利发展。

乡镇党政主要负责人审计的范围和内容取决于审计的目标和要求。乡镇党政领导每届任期三年，从审计的时间范围上讲，是任期内审计，如果任期超过三年的，以最近三年为重点。审计发现的重大问题可以进行追溯或延伸。审计截止日一般应以职务正式任免时间为审计截止日，但任免时间往往与离任人和接任人交接日不同，离任人可能在离任公布几天内突击花钱或转移财产，所以，应以双方权力交接日为审计截止日。从审计单位范围上讲，不同于对一个单位的财务收支审计。按照乡镇党政主要负责人行使权力的环节和方式以及所担负的直接经济责任和间接经济责任的相关程度划分为必审、抽审和延伸审计调查三个层次。乡镇财政所、乡镇党政办和直接分管单位为必审单位，镇属行政事业单位、镇办企业和村则根据乡镇的实际情况进行抽审或延伸审计调查。从审计的内容范围上讲，包括乡镇财政、财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性。审计的主要内容：

（一）乡镇财政、财务收支情况。重点审查预算内外的收入、支出是否真实、合法，有无虚收虚支和违规使用专项资金等问题。

（二）乡镇资产、负债情况。主要审查固定资产是否建账管理，有无管理不规范、固定资产未入账、账实不符、私分资产以及管理不善造成国有和集体资产损失浪费问题。要对政府债务进行重点审计。全面摸清政府债务总量，审查任职期间形成的账内、账外债务和提供的担保金额等。

（三）执行国家财经政策法规情况。乡镇党委、政府和有关部门是否认真贯彻执行国家财经政策、法规和规章制度，是否全面实行政务公开、“收支两条线”和集中核算、集中支付制度，有无违规收费等问题。农民负担是否符合有关规定，有无乱加价、乱集资、乱收费、乱罚款等加重农民负担问题。

（四）经济责任目标完成情况。审计核实的基本指标是财政收支，其他指标如农民人均纯收入、教育卫生农业投入、固定资产投资、企业和农户用电量、镇村公路里程等级、规模企业和种植大户等，能通过审计手段核实的，则加以核实；若不具备核实指标数据真实性的条件，要注明数字来源。在核实数字的基础上，将各指标与上年数、责任目标数、历史最高水平、相同条件的其他乡镇数等进行比较，考核其增减变化情况。

（五）国有和集体资产保值增值情况。选择部分重点企业延伸审计，审查企业资产、负债、收入、利税等指标的真实性，国有、集体资产保值增值情况。

（六）重大投资项目情况。审查投资决策的程序是否合法，有无盲目投资，管理混乱，造成重大损失等问题。

（七）个人廉洁自律情况和其他需要审计的问题。主要是与财政、财务收支审计相关的执行党纪、政纪、财经纪律和廉洁自律情况，有无重大违纪违法问题。

由于审计对象不同，对乡镇长和党委书记的审计内容应有所区别。党委书记和乡镇长是党政主要负责人，从党政分开来讲，对乡镇党委书记的经济责任审计应侧重于经济决策和宏观经济管理活动的审计，重点是任职期间重大经济决策的效果、重大投资项目的效益、贯彻执行国家经济政策情况、财政收支、农民人均纯收入、农民负担等重要经济指标的真实性和变化情况。政府是行政执行机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，同时也对上级政府负责并报告工作。对乡镇长的审计应当侧重于经济决策，侧重于审计乡镇财政财务收支和有关经济活动的真实性、合法性和效益性。

乡镇是我国的基层政权，同县以上政府的工作不同，主要体现在党政之间的职责和权力不好划分，党委书记是真正的主要负责人，对乡镇的各项工作负全面责任。对乡镇的重要工作一般是书记靠上抓，直接分管。乡镇长配合党委书记工作，抓好党委或党委书记决策事项的落实工作，行使职责的权限较小。乡镇党政主要负责人的审计工作也要根据各地的实际确定审计对象，凡是乡镇长与党委书记权责划分明确，由乡镇长行使财政财务管理权的，可以把乡镇长作为经济责任审计的对象。凡是把乡镇党委书记作为第一责任人的县，可以把书记作为审计对象。在乡镇换届时，乡镇长和党委书记都要变动的，也可同时安排经济责任审计，分别划清经济责任。

二、乡镇主要负责人任期经济责任审计方法

审计方法是沟通审计主体与审计客体的桥梁，是审计主体实现审计目标、完成审计目的的工具。以有限的时间和审计力量完成好预期审计目标，需要从三个方面把握好审计方法。一是抓住关键环节搞好审计工作的组织协调。二是分层次、抓重点。这是乡镇党政领导干部经济责任审计的特点所决定的。三是运用适合乡镇党政主要负责人经济责任审计特点的审计方法和技巧。除一般查账方法外，经济责任评价和责任界定，需要对与财政、财务收支相关职责的管理活动和经济活动进行调查核实，要求我们采取其他一些工作方法以弥补查账方法的不足。如：分析性复核，个别谈话或召开座谈会，发放调查问卷或调查表，审计公示和受理举报线索，查阅会议纪要和文件资料，经济责任审计与其他财政财务收支审计相结合，借鉴其他审计或检查成果等。

（一）搞好审前调查，摸清被审计对象的基本情况。乡镇主要负责人任期经济责任审计的特殊性和复杂性，决定了审前调查的重要性。对初次审计的对象，要做详细的审前调查；对任期中审计过，基本情况已经掌握的，调查可以从简。审前调查包括但不限于以下内容：

1.乡镇机构设置和职责分工情况。通过调查机构和职责情况，弄清乡镇政权的特点，党政主要负责人各自所承担的直接经济责任以及履行经济责任所涉及的部门、单位和事项。

2.乡镇的主要经济和社会发展指标情况。从统计部门了解乡镇的所属行政村、人口状况，工业、农业和第三产业发展情况，国内生产总值、财政收入、农民人均纯收入等指标及在本县（市）内各项指标所占位次。根据调查情况，进行分析性复核，通过分析弄清乡镇的经济工作着重点。对一些相关经济指标进行分析，找出相互间那些不合逻辑的“矛盾点”，即审计的风险点或称之为审计重点，如，国内生产总值发展速度与财政收入增长速度、当地用电量的增长速度之间的关系比较，农民人均纯收入和城乡居民储蓄之间的关系，财政收入增长和乡镇职工、教师工资兑现发放情况的关系。

3.乡镇财政、财务管理体制和会计核算体制情况。县（市）对乡镇实行的财政体制，乡镇财政预算编制程序和执行管理办法，乡镇对所属机构、事业单位是否实行了“收支两条线”、“集中支付”、“集中采购”和“集中核算”管理办法。

4.任期内重大经济决策及其落实情况。通过查阅党委、政府办公会议纪要、年度工作总结等有关文件资料，对乡镇出台的重要经济决策事项列出清单并了解决策执行情况。调查的重点放在兴建公益设施、国有和集体土地转让、企业改制、小城镇建设、农业综合开发项目等涉及经济责任较大的方面。

5.有关部门对乡镇经济工作的考核和检查情况。县（市）党委、政府和县（市）直机构对乡镇从不同的方面进行定期或不定期考核检查，其检查考核结果对开展对乡镇党政领导任期经济责任审计具有重要的参考价值。要通过走访纪检、监察、、财政、经贸委、统计等重点部门收集这方面的情况资料。对这些情况进行综合分析研究，从中把握乡镇的基本情况，主要业绩和经济工作中存在的主要问题，找准审计工作重点，提高工作效率。

6.乡镇内部审计工作开展情况。许多乡镇设立了专职或兼职的审计机构，对所属机构、企业和行政村的财务收支进行审计，对这些单位的负责人开展经济责任审计。了解内部审计结果并进行评价，尽可能地利用和借鉴其审计成果，缩小审计延伸面，减少重复审计。

7.审计机关以往对乡镇财政、财务审计或任中审计情况。

（二）要以财政收支审计为基础。财政收支审计既是乡镇党政主要负责人任期经济责任审计的基础，也是审计的切入点和出发点，因为乡镇财政收支综合反映了乡镇经济活动和乡镇领导履行经济责任情况。乡镇财政的主管责任人是乡镇政府和行政主要负责人，具体管理责任主要由财政所承担，还涉及国税、地税征收部门。经济责任审计就是要在财政收支审计的基础上进一步评价管理责任，从审计角度考核乡镇党政主要负责人的政绩，界定审计发现问题的责任归属。县级审计机关作为乡镇财政决算审计的主体，又负有对乡镇党政主要负责人经济责任审计的职责，在审计实践中要把二者有机结合起来，深化财政收支审计，减少重复审计。做到统一审计计划，统一审计方案，统一组织实施，统一工作要求。作为经济责任审计，在对乡镇财政收支审计的基础上要侧重以下方面：

1.摸清乡镇财政家底，包括资产家底、政府债务和财政赤字情况。核实家底，不能只是停留在账面核对上，更要注意未在账上反映的问题，如：账外资产；以政府名义担保的借款或对外借款未纳入预算管理；未决诉讼、外欠会议费、招待费等。核实家底的工作量较大，一般在进点审计前部署被审计单位先进行清产核资，清理往来账，盘点资产。审计组再根据自查结果进行抽查。

2.地方制定的“土政策”是否与国家财经法规相抵触。查阅会议纪要、地方发文和领导批示，年度工作总结等文件资料和召开座谈会等，可以直接发现这方面的问题线索，再通过查账加以落实。

3.财政收入和支出增长和构成分析。是否按照“保工资、保稳定、保法定支出”的顺序，把职工工资发放放在财政支出的首位。教育、科技、农业等法定支出的实际增长幅度是否达到教育法、科技进步法、农业法的要求。

4.把握需要延伸审计或核实的重点。一是从账面资金流入和流出入手，分析认为属于非正常和有疑点的资金，管理上有明显漏洞的资金作为重点。二是从票据入手，对财税部门管理发放的票据进行突击盘点、核对。财税部门和有关部门领用的票据反映的资金收支与账面反映是否一致，有无资金“体外循环”、虚列挪用资金和偷漏税金等问题。三是从银行账户入手。清理银行账户，审阅收支事项。四是调阅有关文件资料载体反映的财政收支数字与账面数字衔接核对，寻找需要延伸或核实的问题线索。五是从群众和社会关心的热点问题入手，如：农民负担、职工工资发放、挪用扶贫等专项资金、重大资金损失浪费问题。

（三）把乡镇党政办公室作为必审单位进行审计。党政办是直接为乡镇党政主要负责人服务的办事机构，负责综合协调、督导检查和后勤保障等。党政办的会议纪要、信息简报、统计报告、财务报表等是党政主要负责人履行经济管理职责活动的载体。除一般财务收支审计需注意的问题外，作为经济责任审计要特别关注与党政主要负责人履行职责直接相关的财务收支和经济事项。

1.资金管理制度是否健全、严格。乡镇制发的文件和会议纪要保管是否完善，其中涉及经济和财政资金管理方面的内容有无明显与国家和上级政府规定冲突的问题。重大开支事项是否经集体研究决定，管理责任是否明确，各项开支审批手续是否严格。

2.除财政所正常拨款外，还有那些资金来源，有无乱集资摊派乱收费行为。核对收费票据存根以确认资金是否纳入账内管理，有无私设“账外账”和“小金库”。

3.核查乡镇党政主要负责人履行职责活动所发生支出情况。如：差旅费、招待费、汽车维修费等开支是否合规，用车、住房是否符合标准；有无公款装修；有无公款旅游、公款送礼、报销假发票和应由个人负担的费用、借用公款长期不还、在公务活动中严重铺张浪费等问题。

4、有无账外资产和未进行国有资产登记的资产，资产出租收入是否入账核算，已调动干部使用的办公用品是否及时办理移交手续。

（四）抽查审计乡镇所属单位。乡镇有“七站八所”之说，国税所、地税所、工商所、公安派出所、土管所等是上级部门垂直管理的单位，经费不纳入乡镇财政，一般不列入审计单位，必要时可就有关事项进行调查核实。经贸办（委）、建委、文教办（教委）、计生办（站）、民政办、综治办、经管站、统计站、水利站、林业站、农机站等经费纳入乡镇财政管理，可列入抽查审计范围。各地经济发展不平衡，乡镇机构设置不一，资金和核算方式不同，审计时须根据乡镇的实际情况确定具体抽查范围和重点。一般说来，应当关注以下方面问题。

1.经费收入方面。上缴财政的应税和非税收入、财政拨入款项与财税部门是否核对相符，核对从财税部门领用票据的情况，看是否有截留、隐瞒收入、挤占挪用资金、代开发票和收据、偷漏税费等问题。

2.对照财政、物价部门确定的收费项目和标准看有无乱收费、超标准收费和变相收费增加农民负担和企业负担问题。

3.经管站代管村级财务情况，有无挤占挪用代管资金问题。

4.国有和集体土地转让情况。转让价格的确定是否合理，有无领导干预，以明显底价转让从中牟取私利，给国家和集体造成严重损失问题。土地转让是否履行法律手续并缴纳税费，有无私自转让偷漏税费问题。应兑现给村户的征地补偿款是否及时兑付。

5.企业国有和集体资产保值、增值情况。乡镇对国有和集体国有资产管理一般在财政所和经贸办，有的还专门成立了资产经营公司。对国有和集体资产保值、增值情况进行审计时，首先要摸清国有和集体资产底数和企业改制情况，有无管理不善造成资产流失和损失。其次，延伸控股和国有资产数额较大的企业，看是否如期缴纳国有资产收益，有无截留私分和滞留企业问题。三是调查企业严重亏损和破产的原因和责任。最后，还要关注有无乡镇领导授意瞒报、虚报税收和其他经济指标问题，向企业乱收费、乱摊派和乱集资问题，在企业报销应由机关和个人负担的费用问题，违规占用企业资产问题。

（五）延伸审计相关单位和事项。在财政财务收支审计的基础上，理出影响乡镇党政主要负责人政绩、业绩的重大经济活动，如重大投资项目和专项资金管理和效益进行进一步核实。现以当前乡镇资金投入较大的农业投入为例进行分析。

农业投入体现了党和国家的农业和农村政策，农业投入多少，效果如何体现着乡镇党政领导的工作水平。从目前情况看，农业投入涉及面较广，资金渠道很多，主要有乡村道路、水利电力设施、农村引水工程、农田整治和改造、种子种苗、抗旱、抗洪、抗灾，民房改造、扶贫及造林项目等。投资来源既有上级拨入专项资金，也有当地配套资金和农民义务工或劳务集资。项目管理方式也各不相同，有的成立专门的项目办，有的由乡镇所属机构负责，有的以村为主实施。对农业投入情况调查核实的重点，一是了解项目资金来源和运用情况，投入是否到位，涉及拨款到村的资金，以现金领取的，要延伸抽查，有无挤占挪用资金影响项目进度造成损失浪费问题，是否存在集资摊派增加农民负担问题。二是了解项目立项、可行性研究、施工、物资设备采购、竣工验收等环节的管理情况，有无因管理失误造成重大损失浪费，是否达到预期目标。

三、经济责任的评价和界定

评价是审计结论，是审计人员基于审计和调查情况所做出的职业判断。审计范围就是评价的范围，但正如审计要抓重点一样，评价也要抓重点，即最能反映审计对象经济责任的方面。

1.评价内容

（1）对财政财务收支的真实、合法性的评价；

（2）对财政状况，主要是财政收入增长、财政支出增长和政府负债的评价；

（3）国有和集体资产保值、增值情况的评价；

（4）对财政经济政策执行情况，尤其是农民负担情况的评价；

（5）对重大经济决策事项，主要是投资决策和效益的情况进行评价；

（6）对领导干部本人遵守廉政规定情况的评价。

对审计评价范围和内容各地做法不一，可归纳为有限评价和无限评价两种。有限评价只是对财政财务收支真实性、合规性的评价，体现不出经济责任审计的特点。无限评价则大大超出了审计职责范围。我们认为应当适度评价，即在财政财务收支真实合规性评价的基础上根据审计延伸和调查的结果评价相关的经济活动和效果。

2.评价指标。

用指标数字量化业绩、反映政绩的前提是指标科学合理，数字真实可靠。能够反映经济责任的综合性指标较多，如国内生产总值、财政收入、农民人均纯收入、招商引资等。县（市）对乡镇年度考核的指标和考核结果可以作为审计评价的参考。经济责任审计评价的只能是通过审计或调查能够确认的指标，因此，财政收支指标可以作为经济责任审计评价的基本指标。当地党委政府有特殊要求，需要加以核实的，审计部门又能够核实的，列为补充评价指标。审计部门无法核实，审计报告确需要引用其他指标时要注明数字出处。有的地方通过党委、政府出台规定，明确属于统计指标的由上级统计部门负责核实，审计汇总核实结果以便评价一个领导干部的业绩，这是值得借鉴的做法。

评价指标体系主要包括：

（1）任期内各年度财政收入目标完成额和每年的增长率；

（2）财政支出增长率；

（3）本级税收增长率；

（4）任期内新增政府负债额；

（5）政府负债占财政收入的比重；

（6）违规增加农民负担额。

3.评价标准。

审计部门不可以自己制定评价标准，但可以选择标准或与有关部门协商制订标准。财政财务收支真实性、合规性按照有关法规和制度评价，个人廉政情况按有关党纪、政纪进行评价，业绩、政绩能够量化的按有关部门制定的量化标准进行评价。如财政、税收完成额和增长率的评价，可以政府向人大报告的经济和社会发展计划为标准，也可以县（市）对乡镇的目标责任考核计划为标准。

目前，领导干部职责不明确和缺乏科学的考核标准给审计评价带来了困难，审计部门有责任通过审计促进完善这方面的管理制度。

4.责任界定

经济责任分为直接责任和主管责任。经济事项可划分为决策、主管和经办等环节。有的是三者为一，即决策、主管由一人负责到底，这种责任明确，属直接责任。一般来说，问题原因出在哪个环节，就明确哪个环节的责任人为直接责任。但现实问题是比较复杂的，如乡镇党委书记和乡镇长之间职责不分的情况就非常普遍。在实践中可以把握以下原则：对未经集体研究的事情，出现决策失误，谁最终决策谁负直接责任。这就要求把问题产生的前因后果搞清楚，实事求是划分责任，而不是谁分管就是谁的责任。对党政领导班子集体研究决定的事情，在执行过程中出现问题，谁主管谁负责，谁承办谁负责。根据问题发生原因，划分直接责任或主管责任。对党政领导班子集体研究的事情，出现决策失误的问题由党委书记负主管责任。对上级部门决策的事情，出现决策失误问题的，责任在上级部门。但具体执行中出现的问题责任则由主管和经办人员负责。过去的遗留问题，主要责任在前任，但后任采取不负责任的态度，致使问题更加严重的，应负主管责任或直接责任。有些问题过于复杂，确实难以划分责任的，可采用写实方式，叙述决策过程和执行过程中有关责任人员的具体情况。