浅析PPP模式的风险研究

公私合营（Public-Private Partnership， PPP）是指由政府发起的、在政府公共部门与私营合作方之间针对特定新建公共项目所形成的长期性合作伙伴关系，作为基础设施及公共服务供给方面增长最快的一种融资方式，PPP模式能够减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设和提高投资管理效率。2014年国家相关部委出台了一系列的相关文件，鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资与运营，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加速转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。截止到2015年上半年，黑龙江省运用政府与社会资本合作推出的PPP项目有41个，投资额220多亿元。在财政部公布的第二批PPP示范项目中黑龙江省占据三席，分别是哈尔滨市地下综合管廊试点项目、鸡西市生活垃圾焚烧发电项目和抚远县东极小镇开发项目。随着越来越多的PPP项目上马。PPP项目的风险问题也随之显现，有些风险甚至会导致项目走向失败，或者公共部门与私人部门在风险问题上处理不好而分道扬镳，所以PPP项目的成功与否在很大程度上取决于对于风险的分析方式。公共部门在项目初期必须对项目进行完整的风险分析，才能尽可能的规避以后项目运作过程中产生的问题和争端。

在PPP项目的运作中，风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键，在特许权协议及合同设计中应当权责对应，把风险分配给相对最有利承担的合作方。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险。

政策风险分为反向性政策风险和突变性政策风险，反向性政策风险是指市场在一定时期内，由于政策的导向与资产重组内在发展方向不一致而产生的风险。当资产重组运行状况与国家调整政策不相容时，就会加大这种风险，各级政府之间出现的政策差异也会导致政策风险。突变性政策风险是指由于管理层政策口径发生突然变化而给资产重组造成的风险。国内外政治经济形势的突变会加大企业资产重组的政策风险。因此当政策缺乏一定稳定性时，私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。有鉴于此，有些地方政府出台了有关法规，为基础设施特许权经营的规范操作提供了一定的法律法规保障。为PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。

汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这毫无疑问会减少收入的价值，降低项目的投资回报。私营合作方在融资，建设经营基础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了能够抵御外汇风险，私营合作方必然要求更高的投资回报率。政府可以通过承诺固定的外汇汇率或确保一定的外汇储备以及保证坚挺货币（如美元）的可兑换性与易得性承担部分汇率风险，这样私营合作方的汇率风险将大为降低，在其他条件（盈利预期等）相同的情形下，项目对民营部门的吸引力增强。

技术风险可依据工程项目风险定义进行等级区分。通常分为低、中、高风险三个等级。低风险是指可辨识且可监控其对项目目标影响的风险；中等风险是指可辨识的，对工程系统的技术性能、费用或进度将产生较大影响的风险，这类风险发生的可能性相当高，是有条件接受的事件，需要对其进行严密监控。高风险是指发生的可能性很高，不可接受的事件，其后果将对工程项目有极大影响的风险。技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担。以BOT为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此私营合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报，这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。

财务风险是指公司财务结构不合理、融资不当使公司可能丧失偿债能力而导致投资者预期收益下降的风险。财务风险是企业在财务管理过程中必须面对的一个现实问题，财务风险是客观存在的，企业管理者对财务风险只有采取有效措施来降低风险，而不可能完全消除风险。财务风险大小与债务偿付能力直接相关。基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成PPP模式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财务风险。私营合作方可能独自承担此类风险，如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。

营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险，所以理应是营运风险的主要承担者。私营合作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。

金融机构抵御风险的能力较差，这可归因于它对项目的控制权最弱，因此金融机构提供资金时事先收取风险附加率作为化解风险的一种手段，预测的风险最大，事先要求赔付的风险附加率也就最高（利率二纯粹利率+通货膨胀附加率+风险附加率）。为了降低金融机构的风险预期，从而减少金融机构要求赔付的风险附加率，私营合作方必须全力化解风险或是将风险转移给其他团体。

PPP项目融资模式会对公共部门、私人部门和消费者都带来各种好处的同时，不能忽略其中存在的风险问题。PPP项目的风险分析问题简单地说就是发现项目中有哪些风险，然后评价这些风险，根据各种风险的特点使风险能够在公共部门和私人部门之间获得合理的分配。由于国内对于PPP项目的风险分析研究处于初始阶段，各个方面的研究并不是很完善，所以在具体研究过程中，需要分别的甄别与判断。公共部门作为PPP项目合作的一方，在项目初始阶段要慎重选择合适的私人部门来进行合作，而考虑的因素是多种多样的，其中非常重要的一环就是PPP项目中的风险分担问题。公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因。私人部门要求在合理的风险分担的基础上，要达到预期的投资回报，这是私人部门参与PPP模式的初衷。为了实现更好、更有效的对PPP进行风险管理，就必须识别出项目风险，对这些风险进行合理的分担。