区域经济发展中的政府合作体制研究

［摘要］经济全球化和区域经济一体化是当前世界经济发展的趋势。随着我国社会经济的发展，改革开放的不断深化、市场经济体制的初步确立，我国区域经济的联系越来越紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，但地方保护主义也是很严重。在我国现行体制下实现区域经济一体化，需依靠地方政府间的积极合作，构建一个强有力的地方政府合作机制。

［关键词］区域经济；政府合作；合作体制

［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2011）06-0105-02

一、区域经济一体化进程中的区域政府合作发展

经济全球化和区域经济一体化是世界经济发展的两大趋势。随着我国改革开放的不断深化和市场经济体制的不断完善，中国区域经济的联系越来越紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，合作的规模不断增大，形成了长江三角洲、珠江三角洲等重要的经济区域。与此同时，计划经济时代形成的“行政区经济”以及近年来愈演愈烈的地方保护主义，则严重地阻碍了区域一体化的进程，增加了地方之间贸易的交易成本，损害了经济增长。

建国初期，中国以“三大改造”的方式将社会全部的可投资资源集中在国家手中，由国家统一支配，采取了苏联高度集中的计划经济体制，并在30年间得以不断强化。1978年，“中国财政收入占国民收入的比例为37．2％，在国民总储蓄中，政府和国有企业占94．4％，居民仅占5．6％，并且，居民这点储蓄也完全是非资本性的”。①在垄断资源配置的基础上，政府逐步对国家政治、经济和文化等方面全面垄断，建立起了一个“全能型政府”。严格地说，改革开放前，我国不存在按商品经济运行规律而进行的区域经济合作，那么地方政府间合作只限于行政。

改革开放以来，中国的经济体制、经济运行体制及调控手段、资源配置方式等都发生了重大转变，同时地方政府发展经济的主动性与积极性也因改革而被调动起来。到20世纪80年代中期，由于区域经济合作给各方带来了巨大的利益，区域经济合作全部铺开。

进入21世纪，经济全球化和区域经济一体化加速发展，我国的区域经济合作也初步迈入规范化阶段。特别是2003年中央提出“统筹区域发展”以来，国家颁布了一系列关于保护区域经济合作发展的文件，如2001年颁布了《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，2004年国务院有关部委联合了《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》，这标志着我国区域经济合作规范化与消除地区冲突有了基本的规范体制依据。在此过程中，区域经济合作发展在政府的宏观指导下取得了长足的发展，但在地方政府行政中也出现了许多问题。因此，如何打破地方保护主义，构筑区域经济的总体优势，建立合理、高效的地方政府合作机制，是当前我国政府和学界应关注的焦点。

现有的文献对区域经济发展与地方政府间关系的研究主要集中在两个领域：一是区域经济学的研究。其观点是寄希望于市场的发展和完善，以市场的力量冲破行政区划的边界，从而促进经济的合理分工与协作，促进资源的合理配置，一旦企业主导型的区域经济合作组织为区域经济合作的主角，国家便步入了兴旺发达的康庄大道。二是经济地理学和政区地理学。从管理学的管理幅度和管理层次适度的原则出发，考察我国现行的行政区划存在的种种问题，并对一些热点问题如“撤县改市”、“市领导县体制”等，提出了一些改革性对策和建议。我们必须看到上述两种思路都存在问题。从区域经济学的角度来看，依靠市场经济的发展和完善来促进区域经济一体化的实现，应是中国区域经济发展的最佳思路，但要建立在有效行政干预型的协调模式之上。而经济地理学和区域地理学的改革思路，即重新调整行政区划，在实践的角度上就更难实行。在我国现行体制下实现区域经济一体化，需依靠地方政府间的积极合作，构建一个强有力的地方政府合作机制。

二、区域经济一体化进程中区域政府合作机制的构建思路

基于共同发展的基础，地方政府机制的构建思路归为以下几点：首先，区域政府合作必须构建一个有序的市场竞争规则。区域经济一体化的关键是市场竞争规则的有序化。经济区的各政府应实行统一的非歧视性原则、市场准入原则、透明度原则、公平贸易原则，清理各类法规文件，逐步取消一切妨碍区域市场一体化的制度与政策规定，取消一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定，促进市场的发育与完善。

其次，区域间地方政府合作必须要有跨行政区的制度性的组织协调机构。由于中国区域经济一体化建立在跨行政区基础之上，为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。最后，区域间地方政府合作必须强化基础设施建设的一体化。基础设施的一体化是区域一体化的基本架构，也是区域整体规划的核心。没有基础设施的一体化，不仅使现有的资源与设施空置与浪费，而且也极大地影响地区间生产要素的自由流动，提高了区域内的交易成本。

三、区域经济一体化进程中区域政府合作机制的构建

（一）建立良好的制度环境

按戴维斯和诺斯的理解，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。②而中央政府作为全国各族人民利益的总代表，支配着各种政治资源，是维系政治系统稳定的主要力量，承担着提供宪法秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责。因此，区域政府合作机制的建立需要良好的制度环境。

1.积极推进法治建设，完善相应的法律制度

市场经济是法治经济，基于市场经济基础上的区域政府合作机制离不开法律制度的规制。在西方发达国家，法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。③因此，对于中央政府来说，首先，必须提高宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为；明确、细化违宪审查程序，切实建立违宪审查制度，以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为，尤其是抽象行政行为。其次，完善相应法规来阻止地方保护主义的行为。

2.深化财税体制改革，完善分税制

财税体制是中央与地方关系的核心问题，合理界定中央与地方的财权直接关系到全国统一市场秩序的形成。因此，鉴于长期以来中央与地方之间“治乱循环”所带来的一系列不良后果，必须深化财税体制改革，完善分税制。我国应通过“费改税”，扩大现有税种、税基或设置新税种等办法加以规范，并建立国家预算，建立以税收为主、收费收入为辅、税费并存的财政收入运行机制，同时也为地方政府建立稳定的税基。④

3.建立科学的地方政府官员绩效评价体系

一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以在这样的绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以至于地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场分割盛行。因此，必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，关注在遵守国家法律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任，从而达到协调和改善政府间利益关系的目的。

4.重建地方政府竞争秩序，促进政府职能的转变

我国20世纪80年代推行分权改革以来，地方政府间围绕着经济增长为首要目标的竞争，一方面，推动了中国经济的快速发展；另一方面，为了实现本地区的高速增长和充分就业，地方政府往往不顾资源整体配置的效率，热衷于推行地方保护主义的政策措施，致使诸侯经济泛起、地方主义泛滥。因此，重建地方政府竞争秩序，必须从以地方保护主义为策略的封闭式竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。

（二）区域政府合作中必须发展多层次组织机构

区域合作是通过区域合作组织进行的，区域合作组织本身的出现是制度安排创新的产物。从我国实际情况和西方国家区域合作的时间来看，区域政府合作机制要得以真正建立，必须从中央政府地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。

1.中央政府应建立区域协调管理委员会

在我国，中央政府尚未建立起专门性的区域协调机构，这完全有悖于区域合作的基本原则。因此，根据发达国家的经验和我国的区域经济发展的现实情况，应该建立区域协调管理委员会，并使之制度化、法律化。

2.地方政府间应建立跨行政区的协调管理机构

地方政府是区域合作的主要参与者，要建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域各政府普遍认同的、具有民主治理结构的跨行政区的协调管理机构，是区域政府合作机制能够真正建立的关键。

3.鼓励建立各类半官方及民间的跨地区民间组织

政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制定障碍，为民间组织发扎创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自上而下地推动区域政府合作，进而实现区域经济一体化。

［注释］

①胡家勇：《一只灵巧的手：论政府转型》，社会科学文献出版社2002年版，第39～40页。

②戴维斯、诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，上海三联书店、上海人民出版社1996年版。

③希尔曼斯：《美国是如何治理的》，商务印书馆1988年版。

④银温泉、才宛如：《我国地方市场分割的成因和治理》，《经济研究》，2001年第6期。