民事诉讼督促程序论文

【前言】民事诉讼督促程序论文由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。我国1982年民事诉讼法(试行)中没有规定督促程序，为了应对司法负担过重带来的挑战，借鉴国外的立法经验，1991年民事诉讼法增设了这一程序，以适应不同案件的需要，切实维护债权人的利益。该程序在德国、日本等国家运行良好，已不同程度成为债权债务案件的主要纠纷解决...

【摘 要】以支付令为主要载体、以高效性和经济性为制度根基的督促程序在司法实践中因债务人恣意异议等长期"休眠"，为真正发挥督促程序独立价值，本文在理性检视我国督促程序的现实困境，剖析困境成因，考量督促程序独立价值的基础上，以20__年民事诉讼法修正中督促程序与诉讼程序相互转换为视角，探寻督促程序激活路径之建构。

【关键词】督促程序 困境 激活

督促程序是我国现行民事诉讼法中的一种特别审判程序，是指人民法院根据债权人提出的要求债务人给付一定的金钱或者有价证券的申请，向债务人发出附条件的支付令，以催促债务人限期履行义务，如果债务人在法定期间内不提出异议，该支付令即具有执行力的一种程序。简单地说，督促程序就是人民法院催促债务人向债权人履行债务的程序， 目的在于解决无争议的请求权。

督促程序是一种非讼程序，在性质上，类似于特别程序。 与一般审判程序不同，督促程序因债权人的申请而开始，没有对立双方当事人参加诉讼，当事人不直接进行对抗。债权人是申请人而不是原告，其权利请求仅限于向人民法院申请以支付令的方式催促债务人履行到期债务。

现代意义上的督促程序起源于德国。1877年，德国在其民事诉讼法中规定了督促程序以后，一些大陆法系国家也先后对督促程序作了规定。

我国1982年民事诉讼法(试行)中没有规定督促程序，为了应对司法负担过重带来的挑战，借鉴国外的立法经验，1991年民事诉讼法增设了这一程序，以适应不同案件的需要，切实维护债权人的利益。该程序在德国、日本等国家运行良好，已不同程度成为债权债务案件的主要纠纷解决方式。但在我国司法实践中，该程序的运行效果陷入了"消解-异化"的中国式困境。本文在理性检视我国督促程序的现实困境，剖析困境成因，考量督促程序独立价值的基础上，以20__年民事诉讼法修正中督促程序与诉讼程序相互转换为视角，探寻督促程序激活路径之建构。

一、督促程序现实困境之检视

在司法实践中，督促程序的困境表现在：

（一）量效萎缩功能消解。督促程序的结案数远远低于简易程序案件和调解案件，已成为被闲置、被遗忘的程序，处于"休眠"状态。

（二）适用类型过于狭窄。主要集中在借贷类案件，其中以金融借款为主。其他纠纷类型如买卖合同纠纷、追索劳动报酬纠纷等虽有涉及，但数量较少。督促程序适用类型过于狭窄，影响其作用的发挥。

（三）解纷实效事倍功半。督促程序的结案方式包括：当事人撤回申请、法院裁定驳回申请、法院裁定终结（因债务人异议终结和因无法送达终结）、支付令生效。支付令生效是债权人实现债权的前提。大量申请支付令的案件以异议终结或其他方式结案，解纷目的未能达到。

（四）恶意申请功能异化。恶意诉讼的潜入已成为近年来民事诉讼中比较突出的问题，督促程序适用中也不例外。一些当事人利用督促程序非对抗性、审理周期短、诉讼费较低等特点规避法律，非法转移财产，致使督促程序功能异化。

二、督促程序司法困境之剖析

我国督促程序面临的困境，原因复杂。

（一）从司法环境来看，我国社会信用体系尚未建立。通过考察发现，督促程序运行良好的国家大多建立了健全的社会信用体系。 而我国社会信用制度建设尚处于初级阶段，债务人的失信行为在社会经济活动中很少受到制裁，这是导致债务人滥用异议权、恶意申请，进而导致督促程序生效率低、恶意申请丛生的一个重要原因。

（二）从制度设置来看，督促程序制度安排多有缺漏。表现在：

（1）程序衔接不畅。1991年民事诉讼法规定，支付令经债务人书面异议失效后，督促程序终结，债权人如需寻求司法救济则应另行，督促程序和诉讼程序割裂。这种规定虽然体现了诉讼自由和处分原则，却不利于债权人利益的保护，也有悖于诉讼经济原则：一方面债务人的异议权欠缺后续诉讼程序制约，使债务人滥用异议权 "有恃无恐"；另一方面债务人一旦提出异议，督促程序即成为诉前 "热身"，徒增债权人诉累，严重地影响了当事人适用督促程序的热情。

（2）申请费标准设定不经济。20__年4月1日起施行的《诉讼费用交纳办法》将督促程序的收费标准从100元调整为财产案件受理费标准的1/3，大大提高了标的额2万元以上督促程序案件的申请费，使其与诉讼程序、诉前调解程序相比失去了原有的优越性，导致案件数量大幅下降。

（3）申请费负担设定不合理。因督促程序与诉讼程序割裂，故在申请费负担上必然导致债务人提出异议的由债权人承担申请费的不合理后果。

（4）纠错机制欠缺。支付令是经债权人申请，未经债务人对抗机制即发生法律执行力的法律文书，存在瑕疵在所难免。但现行法只规定了"人民法院院长对本院已发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销支付令，驳回债权人的申请"， 缺乏利害关系人直接异议制度和恶意申请支付令的惩罚机制，不利于恶意申请的发现。

（三）从司法实践来看，督促程序的运行空间被不断挤压。表现在：

（1）立案引导的缺失。司法实践中，大多数人对督促程序比较陌生，缺乏了解，更谈不上主动适用，而法院也很少主动引导当事人适用督促程序，即使出现当事人主动申请的情形，部分法院也以各种理由引导其进行调解或。究其原因在于：一是价值定位偏差。督促程序往往被误解为特殊程序。而特殊程序的特点是确认某种法律实施或权利是否存在，并不解决权利义务争议。故法院对督促程序的考核，只关注程序本身运行的效率和公正，不关注纠纷解决的效果，对督促程序的适用自然缺乏热情；二是财政收入制约。一些办案压力小、经济比较落后地区的法院出于诉讼费收入的考虑，拒绝受理督促程序；三是强势调解挤压。近年来，各地法院掀起了"调解热"，确立"调解优先、调判结合"的工作原则，调解已成为民商事案件诉前首要程序，调解率也成为衡量法院审判工作是否达标的重要指数和评估法官 办案效果的重要指标。因此，法院重诉前调解轻督促程序亦在情理之中。

（2）送达不能的制约。债权人适用督促程序的一个必备条件是支付令能够送达至债务人。但司法实践中，大量的金融贷款、信用卡纠纷案件因无法送达贷款人而不能适用督促程序。

三、督促程序现实价值之考量

在制度环境不佳、程序设置缺陷、司法实践阻却的重重压力下，督促程序的运行空间被不断挤压，其存在必要性也受到了质疑。因此对督促程序现实价值的考量尤为重要。

（一）当前司法语境下督促程序的价值解读

（1）程序简化，有助于接近正义的实现。20世纪中叶以来，许多国家掀起了一场接近正义的运动，其主要内容为解决诉讼迟延和降低诉讼成本。经济生活中，相当一部分案件当事人对债权债务金额并无争议，只是债务人不愿主动履行或拖延履行，或无资力履行。督促程序所具有的启动简单、程序简化、审理快捷、费用低廉等优点恰好为这类纠纷提供了便捷高效的解纷路径，以最大限度地实现接近正义。

（2）繁简分流，有助于诉讼压力的缓解。当前我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，大量纠纷越过本来可以通过其他途径解决的路径，以始料未及的速度直接涌入法院，涉诉纠纷数量持续增长，纠纷类型更加多元，诉讼爆炸与司法资源不足之间的矛盾日益突出。有关国家和地区的实践表明，督促程序在案件的繁简分流、提高司法效率、节约司法资源方面具有显著的功效：德国每年通过督促程序审结的债权债务纠纷为一审民事案件数量的2.5倍。而所需的司法人员，督促程序比诉讼程序节省了近七分之一。 督促程序潜在功能的发挥对于缓解我国审判压力具有重要意义。

（3）路径培育，有助于诚信意识的构建。督促程序的有效运行能为债权债务的履行提供一种良好的解决模式：债权人对于私力追讨不能或不便追讨的债务通过最快捷的方式借助法院的强制力予以解决，债务人则无需因与债权人对簿公堂而脸面尽失或信用受损。这种模式一旦畅通，则将对社会心理和社会行为产生重大影响，并通过惯性依赖得到互动和强化，对社会诚信意识的构建起到重要作用。

（二）关于督促程序价值评价的误区澄清

随着诉前调解和小额速裁的蓬勃发展，实践中有观点认为督促程序的制度功效完全可以由诉前调解和小额速裁替代，其存在已无实际价值。笔者认为三者共同发展是满足多元化司法需求的现实要求，并且督促程序具有存在和发展的独立价值，激活督促程序具有现实意义。

（1）三者的适用场域虽有重合，但仍存在较大差异。诉前调解和小额速裁主要适用于事实清楚，争议不大的案件，在金额上一般限定为标的较小的案件，而督促程序的适用场域为给付金钱和有价证券的无争议案件，标的额未作限制。

（2）督促程序在处理信用卡、金融借贷、消费贷款、物业、拖欠电费等纠纷时具有显著优势。这些案件的债权人为银行、物业公司、电力公司等单位，所面对的债务人多为群体性的个人，双方对债权债务的金额基本没有争议，只因债务人主观或客观原因未按时履行债务。这类案件与督促程序具有天然的契合性，可以通过督促程序的程式化操作、电子化改造得到快速处理。相反，这类纠纷如果通知双方当事人到法院适用诉前调解或小额速裁则可能会产生两个问题：一是案多人少的审判压力进一步加剧；二是容易诱发双方不必要的争执和矛盾。

四、督促程序激活路径之建构

督促程序的现实困境，系多方不利因素相互交织、作用的结果。对督促程序激活路径的建构应立足于我国的社会和司法环境，借助比较法和系统论的视角，逐步推进。本文以督促程序与诉讼程序转化与衔接机制的配置等为视角，探讨督促程序激活路径之建构。

（一）更新观念，重视督促程序的独立价值。法院应改变将督促程序只作为一种特殊程序看待的传统观念，而应将督促程序定位在非诉纠纷机制看待，充分认识其在诉前过滤案件、实现繁简分流、有效缓解诉讼资源短缺压力等方面的潜在作用，提高对督促程序的重视程度，通过考核机制的调整、财政制度的保障等措施，有效提升法院和法官适用督促程序的积极性。

（二）区分类型，合理引导当事人进行程序选择。合理区分诉前调解、督促程序、小额速裁的最佳适用范围。对于信用卡、金融借贷、消费贷款、物业、拖欠电费纠纷等符合督促程序适用条件，能够发挥督促程序优势功效的案件，应在充分告知其相应诉讼风险的基础上，积极引导当事人适用督促程序。

（三）能动司法，创新送达方式，排除督促程序适用障碍。针对大量信用卡、金融借贷纠纷等案件因为无法送达而导致不能适用督促程序的问题，法院应能动司法，通过发送司法建议等方式促进流动人口管理制度和贷款人信息收集、核实、后续跟踪制度的完善。同时，创新送达方式，积极探索运用电子邮件、短信、留置拍照、微博、QQ等新型方式进行送达，为信用卡、消费借贷等案件程式化适用督促程序排除障碍。

（四）程序分流，审前准备程序引入督促程序。从20__年开始，立法机关着手民事诉讼法修改方案的研究起草工作。修改工作一是秉持中国特色社会主义法治理念．认真总结民事诉讼法实施的经验，针对实践中出现的新情况新问题，进一步保障当事人的诉讼权利，维护司法公正；二是遵循民事诉讼的基本原理，科学配置司法资源，提高诉讼效率，这是正确适用法律，维护司法公正的重要前提和基础。针对司法实践中存在的督促程序运用不足甚至在有些地方被搁置的问题，完善了审前准备程序。根据审判实践并借鉴国外好的做法，20__年修改后的《民事诉讼法》第一百三十三条第（一）项规定"当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序"。值得反思的是：赋予法院将受理后的诉讼案件转入非讼程序的职权，在未赋予当事人以程序选择权和陈述权的情况下，不仅有剥夺当事人有效行使诉权的危险，更会因为引发程序倒流而违背了民事程序构建所必须遵循的原理和规律。因此，上述条文中"当事人没有争议"似应理解为"征得当事人同意"为妥。

（五）加大异议审查力度，从形式审查进入实质审查，提升债务人异议成立的标准。针对司法实践中债务人滥用异议权，导致督促程序无果而终结，债权人无法通过督促程序迅速获得执行依据的现象，20__年修改后的《民事诉讼法》切中时弊，在第二百一十七条第一款规定"人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。"2013年1月1日起，人民法院对债务人针对支付令提出的异议，不仅应当予以形式审查，而且还要实质审查。具体审查的内容包括但不限于：异议期限是否超过、理由是否充分、事实是否清楚、证据是否真实确凿、是否属于法定异议情形等。 人民法院对债务人提出的异议是否成立加以审查，不仅与督促程序的性质、特点和目的并不矛盾，而且与20__年《民事诉讼法》总则新增加的诚实信用原则遥相呼应--具体体现了"民事诉讼应当遵循诚实信用原则"，有利于遏制债务人滥用异议权的现象。

（六）增设督促程序与诉讼程序衔接机制，提升督促程序吸引力。德国、法国、日本、韩国等建立督促程序的国家，均规定了只要债务人提出异议，债权人提出的支付令申请即视为状，自动转入诉讼程序。借鉴上述立法经验，20__年修改后的《民事诉讼法》第二百一十七条第二款规定" 支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提讼的除外。"这样规定，既可以使督促程序与诉讼程序相互紧密衔接，实现无缝对接，发挥程序协作的潜在功能，降低诉讼成本，提高诉讼效率，保护债权人利益，又尊重了债权人意愿，完美解决了程序直通车与尊重债权人意愿之间的关系问题，极大地调动了债权人适用督促程序的积极性。

（七）健全恶意申请惩戒机制，发挥督促程序正能量。为防止督促程序因恶意申请而功能异化，有效发挥督促程序正能量，应完善恶意申请惩戒机制。一是拓宽错误发现主体。细化本院院长发现错误的途径，将债权债务人、与债权债务有关的利害关系人、检察院、上级法院均纳入院长发现错误的途径，扩大纠错信息的获得途径；二是加大惩戒力度。对于申请人与被申请人恶意串通损害国家、集体和第三人利益的，以及一些当事人利用督促程序非对抗性、审理周期短、诉讼费低等特点，恶意串通申请虚假支付令以规避法律、非法转移财产的，人民法院裁定撤销错误支付令的同时，应参照虚假诉讼的处罚和惩戒机制对申请人与被申请人予以处罚和惩戒。

（八）开展诉讼诚信建设，推进社会诚信体系的完善，为督促程序的运行创造良好的社会环境。开展诉讼诚信体系建设，应坚持警示与惩罚并举，通过构建信息收集机制、信息机制、失信行为惩戒机制，一方面，对于情节严重的诉讼失信行为给予法律上的制裁，另一方面通过失信信息的，使失信人在贷款融资、就业、公司注册、出境、高消费等方面受到限制，提高其失信成本，切实加强司法对社会诚信的引导、培育与保障作用，为督促程序的良好运行创造条件。

五、督促程序激活之展望

通过上述督促程序激活路径之建构，可以期待，以支付令为主要载体的督促程序将回归督促本义，因债务人的恣意异议等而长期近乎休眠的支付令将从《民事诉讼法》的条文中昂首阔步地走进活生生的司法实践中，便捷高效地维护债权人的合法权益，从而发挥督促程序在方便群众诉讼、提高办案效率、完善债权制度、及时解决债权债务纠纷、加快民事流转、稳定社会经济秩序等方面的司法应用价值。（编辑：琛哥）