国家审计体制的宪法思考

摘　要：　本文通过对我国及各国审计体制的对比，指出了我国国家审计制度中的问题产生的根本原因，从层面分析了我国现行审计体制的劣势，阐述了我国进行立法性审计体制改革的必要性，并进一步提出审计制度作为国家的基本政治制度，是宪法制度的组成部分，审计工作具有宪法实践性质，我们应当把审计问题放在国家权力架构的现实选择与发展中，结合中国社会主义民主政治和政治制度的发展要求实现审计体制从行政型向立法型转轨，以期对我国国家审计体制的改革与完善有所裨益。

关键词：　国家审计；宪法思考；审计体制

引　言

有一股风暴，从2004年6月23号开始：当日，在十届全国人大常委会第十次会议上，审计署审计长李金华提交了一份触目惊心的、“沉甸甸的审计”清单“，不仅中央一些部委赫然在榜，而且资金使用”黑洞“之大也使人瞠目结舌：国防科工委、科技部将几十亿元的专项资金预留；长江堤防工程款大量被侵吞；体育总局动用奥委会1亿多元资金用于职工小区建设……报告中的18项内容每一项都足够震撼，而且很多都与最基本的国计民生有关。这场”审计风暴“，成为2004年一道道风景线中最为亮丽的一条，使审计署和审计长李金华在一夜之间成为热门话题和舆论焦点。不可否认这一系列的行动，产生了一定的成效，然而，风暴者，一阵狂飚也，纵使电闪雷鸣风狂雨骤，终难为持久。为什么审计署一年又一年还是审计出越来越多的经济问题？其根本原因就在于我国目前的国家审计制度问题。政府应该建立一个合理的审计制度来堵塞漏洞，如果没有合理的机制和制度做保障，不能从源头上解决问题，‘风暴’刮一阵就会过去，审计部门仍摆脱不了‘年年审计年年忙，按下葫芦起来瓢’的尴尬状况。

一、我国现行审计体制的劣势

现行的审计体制中审计机关是政府的一个组成部门，政府是审计机关的直接领导，审计与政府工作紧密联系，是政府管理系统的一个环节，是政府管理和监督经济的一个重要手段，又由于行政政府在现代国家政治生活中的强势地位和丰富资源，因此审计效率比较高。然而，正是这种审计机关与政府的相互关系，又必然衍生出现行审计体制的劣势：

1.独立性问题

独立性是审计的灵魂，独立审计原则是审计监督的一项基本原则。然而，现实中审计机关很难真正做到依法独立审计。审计署是在政府序列中，审计机关是政府的内部机关，是政府管理系统的一个环节，我国的国家审计实际上属于政府内部审计，即使搞得再好充其量也还是政府的内控机制范畴，哪块审哪块不审以及审到什么程度，还要服从一届政府的首长意志，同时政府还实际上掌握着人、财、物分配权限，审计工作条件特别是经费方面都受到政府的控制，在这样的体制之下，审计机关的工作肯定要受政府目标和政府自身利益的掣肘，审计机关必然陷入一种自身的利益冲突之中，缺乏超然的独立性，其公正性、客观性和权威性就要受到一定的影响，那么其工作成果审计报告，也就难以得到社会的合理信赖和认同。因此，独立性问题是一个综合性问题，是所有体制问题的核心，正是这一问题影响到了审计工作的安排、审计问题的处理和披露、审计工作的深化等许多方面。

2.上下级审计机关问题根据《宪法》规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”。但是在现行的审计体制之下，因为地方审计机关直接受制于当地政府，结果就是地方审计机关的现行双重领导体制已演变成事实上接受当地党政领导为主的单一领导体制，上级审计机关的被虚化，下级审计机关对上级审计机关的依赖性越来越弱，“双重”领导实际上已演变为地方政府的“单向”领导，双重领导体制越来越趋于分化，形成不了合力，地方审计机关日益趋向于地方利益，以致在当前的审计体制下，地方审计机构却始终难以有所作为。

3.审计监督空白问题

宪法规定审计机关在政府首长领导下，由政府首长支持，但这并不能从根本上解决问题。如果说在领导的支持下审计机关对下级部门的审计还是卓有成效的，当政府首长和部门领导存在问题时，审计机关如何处理？实际上，当前的审计实质上并没有审查到政府或首长的行为，审计报告中并没有多少直接与政府或首长有关的问题，目前的审计指向只能是平行的或者向下的，而对政府或首长的责任和行为难以构成监督。而政府和领导如果出现问题，危害性更大，其更应当成为审计监督的对象。

4.审计结果的披露问题

在现行体制下，审计机关是政府的职能部门，是在政府领导之下，而不只在人大领导之下，审计机关首先把政府的要求和利益摆在第一位，审计结果在提交人大常委会审议之前，必须先由政府审查并同意，那么政府对审计报告有权表达意见，如何对外披露怎样对外披露就由政府决定而不是政府之下的审计机关决定。审计机关代表政府向人大及人大常委会去做经过政府审查同意的审计报告，人大常委会再将审计结果函告政府及有关部门并要求加以整改。有人形容这种情况是“问题由我（政府）先点出，然后你再告诉我，我不告诉你不知”，这种循环式的监督意义上只能是一种程序性或形式性的。

二、我国立法型审计体制改革的必要性

基于以上的分析，现行审计体制下存在的问题已经严重影响了审计监督的质量和效力，阻碍了审计工作的进一步深化。改革现行体制，尽快克服其缺陷，使其与我国社会主义市场经济的发展及审计环境的变化相适应，势在必行。审计监督是国家行使政治与经济管理职能的一个重要方面，审计制度作为国家的基本政治制度，其形成与制度建设有着密切的历史渊源。审计制度是宪法制度的组成部分，审计工作具有宪法实践性质，我们应当把审计问题放在国家权力架构的现实选择与发展中，结合中国社会主义民主政治和政治制度的发展要求来探索审计体制改革的方向。因此，随着中国社会主义市场经济和民主政治的的发展，随着人民民主和依法治国等宪法思想在国家政治生活中的深入，必然会对中国现行审计制度及审计实践产生根本性的影响，促使我国审计体制从行政型向立法型转轨。现代国家审计是民主与法治的产物，更是推动民主与法治的工具，是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动。审计体制从行政型向立法型审计体制的转轨的合理性和必要性可以从民主和法治的趋向中得到更充分的论证。

1.从现代民主政治的制度的发展看我国审计体制改革的必要性

现代国家审计是现代民主的产物，更是民主的工具。现代国家审计的本质是什么？为什么需要国家审计？从审计产生来看，审计产生的客观条件之一就是财产所有权与经营管理权的分离，其主要目的就是为了保护财产的安全和完整，保证会计资料的真实和可靠，明确财产经营管理者的经营管理责任。最初的国家审计是随着国家管理事务中经济责任关系的形成，为了促使经济责任的严格履行而诞生的。而现代意义上的国家审计是近代民主政治发展的产物。按照民主政治的原则，现代民主国家，任何政府机关均应对人民承担一定的责任，各级政府机构和官员在受托管理属于全民所有的公共资金和资源的同时，就应当受到严格的经济责任制度的约束，而国家审计就是用来评价政府受托经济责任履行情况的一种约束性设置或制度安排。

从我国的民主政治的权力构架来分析，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，宪法中明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；政府、人民法院、监察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民有权对国家事务和人民财产的管理进行监督。

人大制度体现了人民当家作主的政治理念和宪法思想，人民代表大会是人民当家的主渠道。因为在现代国家和政治形势下，人民不可能都直接去行使民利，而是要通过各种各样直接或间接的方式去实现民利。在现代社会中，更多的是以间接制为特征的代议制民主形式，在中国，表现为人民代表大会制。审计机关向全国人大及常委会报告工作，就是向全国人民报告，接受人民的监督。政府接受人民委托行使国家权力、管理国家事务，人民群众或纳税人需要了解和监督政府是如何使用和管理属于他们的“钱财”，即监督国家财政收支和公共资金使用的具体情况，而保障人民群众这种“知情权”和“监督权”的手段和途径必须通过人大法定程序以公开、透明、求实的组织方式进行，就必须借助于国家审计机关独立、客观、公正的审计报告。如果审计机关不把人民的利益放在第一位，如果审计机关不把人大作为自己的服务重点，如果审计报告的决定权在于政府，仅仅每年审计机关代表政府就财政预算执行情况在人大常委会上作一次工作报告，就不能反映政府对人民受托责任的执行情况，不能算是做到了“为人民服务”，这与现代民主制度和宪法的要求存在差距6.

因此，“立法型”改革的政治基础建立在中国政治制度发展要求上，即“立法型”改革有利于完善人大制度和加强人大立法监督，这是中国根本政治制度的现实要求。

2.从依法治国和权力制衡的角度看我国审计体制改革的必要性

法治是民主制度得以建立和实施的保障，是以民主为基础，以全体公民在法律上享有平等权利为重要特征。法治就是依法治理国家，就是树立宪法和法律在国家生活中的最高权威，它严格区别于一种个人凌驾于法律之上的国家为“个人狂想所统治”的人治的制度。从权力的性质看，绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。1789年法国《人权宣言》第十六条规定：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。” 也就没有真正的法治。通过对国家权力在立法、行政和司法机关之间的划分，以实现权力之间的相互制约与平衡。在我国，人大作为国家权力机关，在整个权力约束机制中，是一个中心环节，起着直接监督执法权力和联结、启动其他各方面监督（特别是执法机关内部监督）的作用，这是人大在我国政治结构中处于中心地位及作用的一个重要体现。而目前中国国家权力监督约束机制的最大缺陷是人大监督功能不到位，现实中的各级人大，普遍存在着既缺乏财政监督的手段，也缺乏财政监督的能力（没有配备专业财会人员）的状况。现代国家审计是法治的产物，更是法治的工具。国家审计机关作为一个独立的机构，显然在制衡和牵制系统中发挥着重要作用。通过审计体制改革，把国家审计纳入人大监督之中，就使得人大拥有了组织化的直接审计监督权，就实际延伸和细化了人大的监督权力，加强了人大的监督力度，丰富和完善了人大的立法监督体系，从而把人大对政府特别是对政府在国家财政管理中的责任和行为的监督与评价落在了实处，这也是把依法治国的原则落在了实处9.

三、结束语

党的十六大提出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”，提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督……发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。”可以说，在我国以发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明为目标的公共行政理论和相应的监督体制的基本框架已初步显现，行政型审计体制向立法型审计体制的变革，有利于人大对政府公共权力的监督，有利于从源头和制度上遏制并根除腐败，促进高效廉洁行政机构的建立。

假如能有这样一套合理有效的制度正常运转，就能确保国家权力沿着良性的轨道有序运行，我们也就不至于每年都只能靠一场审计风暴来解决财政资金使用中的痼疾了。

参考文献

[1]　廖洪。论我国国家审计体制改革[ED/OL].科技在线论坛网，2005-01-09.

[2]　杨肃昌。中国国家审计：问题与改革[M].北京：中国财政经济出版社，2004.57；9；157；133；285；257.

[3]李金华。国家审计的本质和战略思考[ED/OL].