促进内蒙古新能源产业发展的财政政策研究

新能源，通常被简单认定为区别于传统石化能源以外的一切能源。联合国开发署（UNDP）将其具体概括为三类：大中型水电，新可再生能源，包括小水电、风能、太阳能、现代生物质能、地热能、海洋能。但大多数学者习惯于将技术比较成熟且被大规模利用的能源称之为常规能源，而将尚未大规模利用、正在积极研究开发的能源称为新能源。我国《可再生资源法》对新能源给出了较权威的定义：新能源，是指在新技术基础上开发利用的非常规能源，包括风能、太阳能、海洋能、地热能、生物质能、氢能、核聚变能、天然气水合物等。根据内蒙古新能源的特点与优势，本文所研究的新能源领域包括：风能、太阳能、地热能、现代生物质能、核能、深度开发的常规能源、新能源汽车等。

一、内蒙古新能源产业发展及财政扶持状况

近年来，为了落实国家和自治区一系列支持可再生能源发展的政策，自治区各级财政部门纷纷出台相应的财税扶持政策，同时加大资金投入力度，大力支持新能源产业的发展，取得了明显的成效。截至2010年6月底，风电累计并网发电装机容量达到760万千瓦，占全国风电装机容量的1/3，风力发电量85.24亿千瓦，占全国风力发电量237.4亿千瓦时的1/3以上，二者均位居全国第一。光伏产业也起步发展。目前，已投产的太阳能发电量205千瓦，有13个项目（总容量为2.56万千瓦）已被列入国家“金太阳工程”，还有包头市、阿拉善盟、巴彦淖尔市的3个2万千瓦光伏发电项目和鄂尔多斯市杭锦旗的太阳能热发电项目已经列入国家近期开展的特许权招标项目；生物质发电项目已投产5.4万千瓦；已建成沼气发电1660千瓦；安装农牧民户用风光互补系统1.8万套。此外，围绕风电和光伏产业的发展，已投产或正在实施的风电制造规模达3870台套，容量750万千瓦。其中，整机制造厂12个，零部件生产厂30个，设计生产能力为风机主轴1000只、塔筒2745套、叶片2740套；单晶硅、多晶硅在建规模3.75万吨，已形成产能5000吨。

自治区各级财政大力支持煤炭的清洁利用和深度加工。神华集团108万吨煤制油和伊泰集团16万吨煤制油、乌兰察布市新奥集团地下煤气化示范项目、通辽20万吨乙二醇等项目已投产；神华集团60万吨和大唐集团46万吨烯烃项目今年投产，赤峰市克什克腾旗大唐40亿立方米煤制气和鄂尔多斯汇能16亿立方米煤制气项目得到了国家核准并已开工建设。

二、内蒙古新能源产业发展过程中存在的问题

内蒙古的新能源发展整体看属于起步阶段，虽然取得了一些发展成就，但发展过程中仍存在着一些问题。

（一）对发展新能源的重要性认识不够

近年来，国家高度重视新能源产业的发展，出台了促进新能源发展的政策和措施，我区有关部门在落实国家政策方面与国家的要求仍存在差距，突出表现为思想认识不足、政策落实不够到位。如我区是资源大区，资源型经济发展比较繁荣，但对经济发展过程中的能源资源制约感受不深，对通过发展新能源促进我区优化经济结构、转变发展方式、培育新的经济增长点的作用认识不够，对支持新能源产业发展的政策研究不够深入，未能根据国内外新能源产业的发展态势，及时出台和完善相应的产业激励机制、政策配套措施。另外，一些新能源企业满足现状，对目前新能源产业的残酷竞争性和不进则退、小进亦退的现实认识不足，缺乏企业发展的大战略、大举措，而且所有制结构单一、缺乏战略投资者的支持，没有完整清晰的公司发展战略。从消费者的角度看，由于消费者对新能源产品了解不够，而且产品的成本一般偏高，价格补贴政策不健全，导致消费者对新能源产品的消费积极性不高，也影响了产业的发展。

（二）相关配套政策和措施亟待跟进

内蒙古的新能源产业处于发展初期，当前的技术、市场等条件还不成熟，如蒙西电网范围内目前风电装机占发电总装机的14.2%，占最高发电负荷的25%以上。加之蒙西电网内电源结构单一，缺乏水电等灵活的调峰容量，蒙西电网再增加风电接入能力非常有限，风电的市场消纳问题制约着风电产业的发展。发展新能源产业仅仅依靠企业自身是不够的，还需要相关部门在投资、税收、价格、财政等方面出台针对性强的激励、扶持政策，才能对新能源产业的发展进行有序、有效的引导和扶持。而我区已出台的新能源产业激励政策力度较弱，稳定性和协调性较差，且没有形成长效机制，亟待跟进。

（三）新能源产业结构单一、整体规模小

目前，我区的新能源产业初具规模的是风电产业，而生物质能开发利用、地热能开发利用和光伏产业等仅仅处于起步阶段，新能源汽车、核能及替代能源钍的开发利用尚未开始，产业结构单一，产业整体规模小，市场竞争力弱，急需采取有效措施加快新能源产业的发展，进而促进我区产业结构的优化和发展方式的转变。

三、国外发展新能源产业的成功经验

新能源产业具有投资成本大、投资回收期长等特点，产业的发展需要予以大力的政策支持和消费激励来推动。本文主要分析归纳了美国、德国、日本等新能源产业发展领先的国家其政府有效推进新能源产业发展的经验。

（一）对生产企业进行财税补贴

在美国，政府对新能源发电企业一般采取财政直接补贴的方式，如在新能源发电企业开始生产的前10年，对其提供的全部电能给予1.5 美分/kwh的资助。德国颁布的《电力供应法案》，要求电力公司必须让风能等新能源发电上网，按居民电力零售价格的90%收购全部电量。对投资新能源的企业，以低于市场利率1―2%的优惠向其提供相当于设备投资成本75%、长达12 年的优惠贷款。此外，还实行投资直接补贴政策，对风力发电 1kw 安装提供120 美元的补贴。

（二）对产品市场给予政策推动

美国《公用事业管理政策法案》（PURPA）规定，电力公司必须收购由新能源输出的电力。《能源税法案》（ETA）规定，对安装太阳能光伏系统提供每瓦3美元的资金补贴，家庭安装专用的太阳能热水系统，也可获得相当于成本30%或2000美元的减税。美国农业部还将从2008年起的两年内，每年拿出1.5亿美元补贴生物柴油等生物燃料的使用。日本2001年制定的《关于推进采购环保产品法》，规定政府机关、公共设施建设必须依法采购太阳光发电系统和利用太阳能的热水器系统，采购低能耗、环保型汽车等。2003 年出台的《可再生能源配额制法》，规定所有能源公司提供的能源总量中新能源和可再生能源要占有一定的份额。

（三）组织实施新能源发展专项计划

美国政府每年安排7.7亿美元在36个州的大学、国家实验室等成立46个能源前沿研究中心；拨款4400万美元用于促进核能技术的升级；拨款7.9亿美元，推动下一代生物燃料的发展。1997年，宣布实施“百万太阳能屋顶计划”。法国政府划拨4亿欧元，用于研发清洁能源汽车。德国于1999 年实施了“10 万个太阳能屋顶计划”，通过 5.1 亿欧元的财政扶持使其成为本领域世界最大的政府扶持项目。从1974-1993年，日本先后制订并实施了“阳光计划”、“月光计划”和“新阳光计划”，其目的都是促进新能源的技术开发和产业化。

（四）制订完备的产业发展规划

科学系统的产业发展规划对企业和市场具有显著的引导作用，对处于发展初期的产业尤为重要。美国2009年制订的新能源战略计划在未来10年内，每年投资150亿美元，创造500万个新能源、节能和清洁生产就业岗位；确保新能源发电量到2012年达到总量的10%，到2025年达到总量的25%。核电在2020年前，要实现新增核电装机5000万千瓦的设想目标。德国明确提出到 2020 年新能源发电量占总发电量要达到20%的目标，强调将进一步采取市场刺激措施，用贷款优惠及补贴等方式鼓励新能源企业进入市场。欧盟27国出台了新的共同能源政策，计划到2020年实现生物燃料乙醇使用量占车用燃料的10%。

从政策的作用机理来看，美国、德国、日本3个国家都是着眼于在新能源发展的市场建立及扩张、技术开发扩散、外部环境创造等方面提供一些政策支撑。这些政策成为推动新能源产业发展的强有力举措。

四、国内部分地区发展新能源的成功经验

在新能源领域，我国一些沿海发达地区起步较早，发展较快，其中不少地区已经具备了良好的产业基础和广阔的市场前景，但主要集中于风电和光伏两大产业，总结其成功的经验主要有如下四方面：

（一）加强组织领导，统筹协调新能源发展工作

江苏省成立了省级新能源暨光伏产业推进协调小组，建立协调统一的管理机制。协调小组由副省长担任组长，由省发改委、省经贸委、省科技厅、省财政厅、省建设厅等多个部门联合参与。

（二）以科技创新为先导，建立健全以企业为主体的技术创新体系，构建太阳能光伏关键技术和共性技术的研究平台

江苏省组建了“江苏省太阳能光伏能源工程技术研究中心”和“产业技术国际转移中心”等科研机构，全省在单晶硅拉制、电池片产业化关键技术、光伏组件工程化技术、应用产品集成化技术等方面拥有自主知识产权60多项，发明专利近 20项，部分产品获得多项国际质量和技术认证证书。一些领先企业还建立了实验室或产品研发中心，如无锡尚德建有300多人的国际尖端实验室，最近研发成功的冥王星技术刷新了全球光伏产业的新纪录，令单晶硅转化效率提高到了18.8%，多晶硅提高到了17.2%。其生产的电池组件比传统技术能够多输出约12%的电量。

（三）积极推进试点示范，提升光伏发电应用水平

江苏无锡尚德于2008年底建成的总投资超2亿元，设计容量为1兆瓦有光电幕墙正式投入使用，全年发电量将超过100万度，占尚德总用电量的80%以上。江苏首座10千瓦的光伏电站――天合太阳能屋顶电站已成功投入使用，较好地发挥了示范效应，这些都推动了全省的规模化光伏发电。

（四）加快光伏装备制造基地建设和产业科学布局

江苏省围绕高纯多晶硅、晶硅电池、薄膜电池、生产及检测设备、集成系统设备设计和制造等关键环节，狠抓基地建设。以徐州、扬州和连云港为重点发展硅材料产业，以无锡、常州、苏州、南京和镇江等地为重点发展光伏垂直一体化产品，以苏州、南通等地为重点发展新一代薄膜太阳能电池，以苏州、无锡和常州等地为重点发展光伏生产与检测设备产业，以镇江和泰州等地为重点发展配套材料和集成系统。与此同时，江苏一些城市还加大对光伏产业配套企业的招商引资力度。通过在土地出让、税收优惠、财政补贴、科技专项资助、产业生态环境等方面制订优惠政策鼓励和吸引新能源领域高端人才、优质企业进入光伏产业园区，以完善当地的光伏产业集群和产业链条。

（五）加大资金支持力度

江苏还设立了光伏发电专项资金，用于支持省内光伏产业的发展。另外，总额为20亿元的重点产业调整和振兴专项引导资金、10亿元科技成果转化资金也明确将扶持重点向新能源等新兴产业倾斜。

五、促进内蒙古新能源产业发展的财政政策建议

一个产业的持续健康发展离不开财政、税收、价格、法律以及上下游产业配套支持政策。一方面，要严格贯彻落实已有的各项新能源产业政策，努力用足、用好国家政策，将各项优惠政策落实到具体项目建设上来；另一方面，要逐步建立和完善配套支持政策体系，为新能源产业发展提供了坚强的政策和法律保障，促进新能源产业健康持续发展。

（一）构建多元化投融资平台，破解新能源产业融资难题

新能源产业具有投资大、成本高、回收周期长等特点，民间资本和外资不愿积极投入。因此，应建立健全“政府引导、市场主导”的新能源产业投融资机制，引导和激励社会资金支持内蒙古新能源产业发展。

1.强化政府引导功能，搭建新能源产业投融资平台

内蒙古政府要加大新能源产业投入，通过对日信集团等已有的自治区级投融资平台注资等方式，搭建我区新能源产业的投融资平台，提高新能源产业投融资能力，重点投入新能源产业和项目，并积极引导境内外资本加大对我区新能源产业的投入。

2.支持新能源重点企业发行企业债券和信托基金融资

鼓励并支持符合政策条件的新能源企业向国家有关部门申请发行中长期企业债券，以信托公司为平台，开发设计新能源产业信托基金，帮助新能源企业扩大融资能力。

3.加大对新能源企业贷款和融资担保的支持力度

积极引导金融机构对新能源企业提供贷款支持，推进新能源资源和金融资源的结合。各级政府的融资管理机构在分配政府信用贷款额度时，将成效突出的新能源企业纳入支持范围。建立中小企业信用担保机构风险补偿资金的长效机制，鼓励中小企业担保机构积极开展对新能源企业的融资担保。

4.支持新能源企业重组上市融资

新能源企业投资数额大、回报周期较长，通过银行贷款等传统方式融资十分困难，而通过上市融资，是新能源企业获得快速发展的有效途径。目前，国内新能源领域有上市公司70多家，而内蒙古没有一家上市公司以新能源为主营业务。建议各级政府应将上市融资作为新能源产业融资的重要手段。争取重组从事新能源产业的公司，也可由地方投资公司和其它战略投资机构参股，组建新的市场经济主体，尽快谋求上市融资。这样，既扩充了资本规模，增强了抗风险能力，也有利于企业的快速发展壮大。

（二）统筹规划，明确重点扶持对象

1.鼓励发展风电、太阳能光热应用及光伏发电、煤层气发电、核燃料或其替代燃料钍资源开发利用、生物质能源利用、煤炭清洁利用及其他配套或相关产业，构建特色鲜明、带动能力强的新能源产业。

2.鼓励光伏发电与光伏产品制造一体化开发建设,鼓励光伏发电企业与光伏产品制造企业联合开发光伏发电项目，鼓励光伏产品的生产企业使用自治区本地化产品，建设光伏发电项目。

3.支持符合条件的新能源企业申报国家的各项专项资金和科技重大专项、高技术产业化专项、重点行业结构调整专项和装备制造业发展专项，积极争取中央预算内补助资金和国债资金的支持。

4.积极推动新能源装备制造业本地化，重点发展兆瓦级以上风力发电机组、太阳能光伏电站等成套装备以及整机装备，提高关键组件、零部件专业化协作配套能力。通过配套服务形成新能源装备制造业产业链及产业龙头，带动和促进新能源产业的发展。凡使用本地化风机及太阳能光伏发电材料的风电、光伏发电项目及其配套项目，优先列入自治区年度重点项目计划。

（三）设立专项资金，扶持新能源产业

按照“存量调整结构、增量适当增加”的原则，在争取国家支持的同时，建议将我区高新技术产业引导资金，节能减排专项资金、清洁生产专项资金、新能源汽车推广奖励资金等进行整合，按一定比例安排作为新能源产业发展专项资金，并每年适当增加预算。

1.设立新能源产业发展专项资金。自治区财政设立新能源发展专项资金，通过财政补助和贴息方式，重点支持以下项目:一是新能源产业基地的建设；二是新能源开发利用重点示范工程的建设，包括学校、医院、政府机关等公共建筑实施的屋顶及建筑一体化示范项目和集热利用示范项目；三是在农村地区实施的农村屋顶光伏发电示范工程；四是自治区内光伏发电骨干企业建设的国家级和自治区级企业技术中心、工程(技术)中心和工程实验室等科技创新支撑平台；五是填补自治区新能源上下游产业链空白并形成一定市场份额的项目；六是对国家支持的“可再生能源示范城市(县)”以奖代补。

2.设立新能源科技发展专项资金。自治区财政设立新能源科技发展专项资金，支持和鼓励自治区相关企业和机构研发具有自主知识产权和国内先进水平的新能源领域内关键、核心技术。

3.设立新能源产业风险投资资金。自治区财政设立新能源产业风险投资资金，建立与企业投资风险共担机制，鼓励企业进行新产品、新技术的开发，重点是太阳能电池新材料开发、风电核心部件国产化、太阳能光伏并网和风力发电并网技术和控制系统研究、屋顶光伏并网电站安全性技术研究以及上述成果的转化应用。支持和鼓励企业突破关键技术瓶颈，降低单位能耗，减少材料损耗，提高转化效率，降低光伏产品和光伏发电直接成本所进行的相关活动，支持企业对秸秆和垃圾发电、煤层气发电技术和项目的风险投资。

（四）完善新能源产品政府采购制度，推动新能源产品推广应用

要把新能源汽车、节能灯、节能建筑材料、生物质燃料等新能源产品纳入政府采购目录，实行优先采购；对太阳能屋顶工程和城市美化亮化工程，优先推广采用我区太阳能光伏和光热制造企业的产品。我区公共基础设施建设要优先采购节能建筑材料和节能照明材料；在经济条件较好的地区和旅游景区，要推广或要求使用一定比例的新能源交通工具。此外，在自治区境内开发建设的风力发电项目，在本地风机规格、性能价格比与区外风机相近的条件下，鼓励优先使用本地化生产的风机。

（五）完善新能源产业税收优惠政策，营造良好的政策环境

一是对研究开发新能源技术而进口的机器、设备、材料的企业免征进口关税和进口环节增值税；二是对利用风能、太阳能、核能、生物质能发电的企业，一律实行低税率的增值税优惠税率；三是对生产开发利用风能、太阳能、核能和生物质能的专用设备和产品的，实行增值税超3%税负部分即征即退；四是对购置并使用风能、太阳能、核能、生物质能的专用设备或产品的投资额，允许按照投资额的40%从当年的应交企业所得税（或个人所得税）中抵免，当年不足抵免的，可以在以后5个年度结转抵免；五是对购置电动汽车、混合动力汽车或其他新能源汽车的，免征车辆购置税，并按最低档征收车船税率；六是对从事垃圾、秸秆、沼气等生物质资源废旧物资回收利用的，争取可再生资源增值税先征后返的优惠政策；七是由政府投资主管部门核准的风力发电、太阳能光伏发电、地热能发电等新建项目，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，在一定年限内免征企业所得税、减半征收企业所得税；八是国家鼓励类的煤炭清洁利用工程项目建设，生产引进的设备、零部件、催化剂、专利技术，除《国内投资项目不予免税的商品目录》中明确不予免税的设备(专用设备)外，享受免进口关税政策；九是对新能源企业缴纳城镇土地使用、房产税确有困难的，可报经自治区地方税务局批准后酌情减免房产税和城镇土地使用税；十是对使用50%以上本地化光伏产品(主要为逆变器、自动跟踪装置及使用内蒙古硅材料并在本地生产的光伏电池、电池组件)的光伏发电项目的企业，酌情免征一定年限内的土地使用税。

（作者单位：内蒙古财政厅财政科学研究所）