关于内蒙古新牧区建设的几点思考

新农村建设的五大要求与目标是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”那么，新牧区建设的目标与要求是什么呢？根据草原牧区自然生态与社会经济的特点，我们认为，新牧区建设的主要目标应该是：生态改善、生产发展、生活富裕、家园美好、社会和谐。要实现既生态改良，又经济发展，还要家园美好、社会和谐的目标，就必须有效推进草原生态经济的良性循环、持续发展。

一、关于草原资源轻度利用、放牧利用

草原资源的自然再生产过程纳入到经济生产过程时，即自然再生产过程与经济再生产过程交织在一起时，就意味着利用；草原资源利用的本质就是自然物质能量运转的经济社会化以及自然物能和经济物能运行的一体化与作用的互辅化。合理利用草原资源就要在保护与利用的广度和深度上下工夫，使其一切效用都能得到最充分的发挥，不仅使草原的第一性生产力和第二性生产力最高，也使草原生态系统的生态维护作用最强。草原资源的合理利用包括三方面的含义：一是充分利用，二是有效保护，三是大力扩展；即在使用中保护，在保护中使用，在使用和保护中实现资源的扩大再生产。

合理利用草原资源的基本目标，是实现永续利用和获取持续最大的产量。永续利用就是根据草原资源的再生特性，通过使用和保护相结合以及资源的不断增值，使之源源不断地、永无止境地供应经济社会扩大再生产的需要。而最大持续产量就是在永续利用草原资源的基础上，在一定社会经济和自然生态条件下，获得最大的、持续的草原生物有机体的生产量和以畜产品为主的经济产品的提供量，而又不损害资源的更新能力、不减弱其生态效能。

草原资源利用的适合度。由于草原资源的数量、质量以及再生能力的有限性，即自然的生态环境阈限的存在性(属于自然规律)，决定了对其开发利用也应有一个适合度。达不到适合度，是资源利用的不充分；达到这个适合度，利用效率就最高；超过这个适合度，就超出了草原生态系统的承载能力，严重的就会引起系统崩溃。而这个适合度正是草原资源合理利用的生态阈限和经济阈限。一般来说，草原资源的利用速度，不应低于因环境拥挤效应带来的死亡率，即牧草因自生自灭而形成的资源浪费；但不能高于资源的更新速率，即妨碍牧草再生而形成的资源退化；这可以作为草原利用的生态上限与下限。草原资源利用的经济下限是资源利用收益不为负值即总产值大于等于总成本时的资源利用量，其经济上限应与生态上限相对应，即寻求在自然生态和社会经济约束下的收益极大值时的资源利用规模。适度利用资源，就是要使资源的利用量限定在生态阈限和经济阈限范围之内，使资源的破坏以及闲置和浪费降到最低限度，使草原生态经济的效益极大化。

美国、澳大利亚等畜牧业比较发达的国家，在20世纪曾受到严重超载的危害，于是大量压缩了实际载畜量。如20世纪80年代美国西部地区草原载畜量仅是同世纪初期的40%左右，澳大利亚南澳洲的干旱草原在20世纪30年代末40年代初的草原载畜量比同世纪80年代高近4倍。澳大利亚的经验是实际载畜量不能超过干旱年份产草量的理论载畜量，美国的草场利用率一般控制在45%-50%。可见，我们的草原牧区应适当降低草场的利用率，因地制宜地对草原实行轻度利用。

草原既要轻度利用，也应主要采取放牧的方式进行利用。草原畜牧业主要是放牧畜牧业，舍饲圈养在草原牧区不可普遍推广。如果把舍饲圈养作为草原牧区牲畜的主要饲养办法，是不符合草原畜牧业的两个最基本条件的，即草原资源条件与畜种资源条件，也会使其畜产品丧失在国际与国内市场的竞争优势。舍饲需要大量的饲草投入，牧户自身的打草场不具备这样的供给条件，只能主要依靠购买，这会大大增加生产成本与牧民负担，使草原畜牧业成本低、效益高及产品价格具有竞争力的优势受到冲击；舍饲还需要一定的棚圈条件与饲养技能，特别是适宜圈养的牲畜品种，牧区现有的绵羊、山羊、牛及骆驼等适宜圈养舍饲的不多，若普遍实施舍饲圈养，就需要大规模更换畜种、品种，这样草原畜牧业特色牲畜及其特色产品、绿色产品的优势也难以保持。

二、关于草原基本建设

近年来，内蒙古草原基本建设与生态保护不断加强。2000年以来，国家相继实施了京津风沙源治理工程、退牧还草工程等，拉开了草原生态建设的大幕。 “十五”期间，全区草原建设总体规模年均达8219万亩，比“九五”期间年均增加4575万亩。“十一五”期间，草原建设总规模5亿亩，禁牧休牧面积7.8亿亩。草原围栏建设的速度明显加快，2003年达到3790万亩，2004年达到4623.1万亩，2005年达到4837万亩，2006年达到3.3亿亩，2007年内蒙古草原围栏已发展到3.74亿亩。

要科学分析围栏的利与弊，停止盲目的、不合理的围栏封育。“草场公有承包，牲畜户有户养”的改革过程中，为了明晰产权特别是牧户对草场的使用权，就强调牧户围栏其承包的草场。现在为了保护草场、恢复草原植被，也把围栏封育作为重要的办法，这是正确的。在气候干旱、土质沙性的北方草原地区，如果也把造林种草作为生态建设保护的主要内容，其生态建设的同时必然要引起更大程度的生态破坏，这样的教训是深刻的。然而，“围封”既要考虑保护草场、明晰产权，也要顾及草原资源的合理利用，“围封”应因草场的类型、退化的程度及草场的利用方式而异，封育可采用围栏封育与人工管护封育相结合的办法。不是围栏越多就越好，也不是所有牧户把其承包的全部草场都围起来就是围栏追求的目标。禁牧区既要适当围栏封育，也要雇用草场管理员，使围栏封育与人工封育有机结合；轮牧区应主要按照划分轮牧场的方式来进行网围栏建设；休牧区可在饲料地周围建设网围栏等。

要非常谨慎地在草原牧区进行饲草料地和人工草地的建设。我国的北方草原牧区绝大部分属于干旱、半干旱地区，降水量稀少、一般在300毫米以下、有的甚至仅有几十毫米，地表水非常稀少、地下水也极其缺乏，土壤为沙性质地，能够建设永久性饲草料基地的地块微乎其微。即使有一些水土条件看似相对好的地块，也一般是第一年有水可以种植，第二年水少了难以种植，第三、四年水没了，饲料地及其周围的草场就都沙化了。这些沙化点扩展、连接，就能形成连片的沙漠。

发达国家的人工草地主要集中在湿润和半湿润地区，而不是在干旱地区。对于干旱半干旱的草原，主要采取科学合理的保护利用方式，维持、恢复天然植被，实现草原资源的永续利用。澳大利亚人工草地的发展有严格的地域特点，在干旱地区几乎全部保留原始植被，而在东部及东南部的湿润和半湿润地带集中建设人工草地。可见，我国的人工草地也即饲草料地也不应该建设在干旱、半干旱的草原地区。草原牧区不应该大力进行饲草料地及人工草地的建设，否则“建设草场、增加牧草、维护草原”的初衷，往往会变成破坏草原的后果。

三、关于草原畜牧业生产经营规模

科学知识与历史经验告诉我们，轮牧式利用草原可以说是实现草原资源永续利用、牧区生态经济可持续发展的最佳方式。轮牧式利用草原必须具备几个基本条件：一是经营使用的草场面积要足够大，二是经营使用范围内的草场要有一定的小类型之分――冬春营盘、夏秋营盘及放牧场、打草场等，而当今草原牧区的大部分地方不具备这样的条件。由于规模狭小的制约，使得轮牧不能进行，牧户对一块固定的、不大的草场长期的重复利用、高强度利用，草原退化沙化岂能避免。

草原畜牧业牧户小规模经营的实施，既调动了牧民发展生产的积极性，同时也在一定程度上打乱了草、水、畜、林以及牧道等的固有组合与模式，忽视了放牧劳动的连续性和畜牧业对分工协作的特殊要求，给畜群组合、草畜配置、疫病防治、科技推广、产品收获等带来了困难，使得草原畜牧业经济增长方式由粗放型向集约型转变的步子滞缓。草原畜牧业的小规模经营，很难形成理想的畜种结构、畜群结构等。传统的合理的牛、马、山羊、绵羊、驼的五畜结构逐渐被单一的、欠合理的牛、羊结构取代，科学的分群放养、季节性轮牧有向粗放的混群放养、只在一块草场放牧逆行的可能。户营经济的小生产与不断发育的社会大市场之间的矛盾加剧，牧区特别是畜牧业生产领域、流通领域等均提出了对规模化、专业化、组织化的迫切要求。发展牧民专业合作经济组织和家庭牧场，可以说是草原畜牧业逐步实现规模化、现代化的比较适宜的途径。

四、关于牧民转移

近年来，牧区人口及劳动力转移的数量不断增加。内蒙古1998年全区牧区转移出牧业劳动力不足3万人，到目前达到了30万人左右。牧区人口及劳动力的转移主要是通过“生态移民”等项目进行的，是政策性转移、被动性转移，而自发的、主动的转移较少。牧区人口转移过程中返回现象非常普遍，一般的返回率在50%左右。转移出的牧区人口及劳动力就业比较困难，职业选择和未来的发展等都比较迷茫，少数家庭的生计难以维系。转移出的牧区劳动力大部分从事以体力劳动为主、技术含量较低的服务业性行业，如饭店服务员、保安、环卫工人等。工作缺乏稳定性，收入水平也较低 。

牧民及牧户向异地转移（移民）或向非牧产业转移，必须坚持自愿、可能与逐步推进的原则，决不能一哄而上、一刀切齐。要在妥善解决了转移人口的生活与生产条件，并切实寻找到了发展出路的基础上，再实施转移。还要特别注意草原文化、草原文明的保持与发展。生态移民的宗旨是减少牧区人口对草原资源的直接压力，所以要向草原地区以外迁移为主体，实行自治区范围以及全国范围的较大跨度转移。在一个旗县内，甚至一个苏木、乡或嘎查、村内搞迁移，从长远看要有“拆东墙补西墙”的负作用。

永久性禁牧区的牧户可考虑实行生态移民、异地开发、妥善安置；无畜户与少畜户可向生态（保护性）草业专业户转变；适当引导有条件、有意愿的牧户向第二、三产业转移等。要确保二、三产业户及生态草业户、生态移民户的收入、生活水平不低于畜牧业户。从长远看，应该是少数牧民经营科学的轮牧式畜牧业，多数牧民转移到第二、三产业，成为非牧民。但这样的进程需要很长的时间，是一个自然的、自发的过程，决不能揠苗助长、盲目强行转移。

五、关于牧区工业化、城市化

牧区工业以矿产资源开采及其加工为绝对的主体，其他工业类型所占的比重很小，即使有一些其生存发展的能力与活力也比较缺乏。牧区的矿产资源开发企业，对当地农牧业剩余劳动力和城镇需要就业者的吸纳能力较弱，其对地方经济的贡献主要是增加了财政收入等。随着时间的推移，矿产资源开采难度增加、开发成本上升，甚至会出现矿产资源枯竭的现象，这些矿产资源开发企业就要大大萎缩或者干脆撤离，这样牧区未来的发展特别是非资源性产业的开拓等要早日谋划。牧区畜产品主要交易市场及价格形成过程中的主导者一般都在牧区的区域之外、离原产地很远，牧民讨价还价的能力十分微弱，大都处在被动的价格接受者和利益受损者的地位。

不合理的开矿、办厂，已造成一定程度的草原资源破坏与环境污染。如“七五”期间，陕晋蒙三角区能源基地建设，仅铁路与公路施工、煤矿开发与建设就造成近300平方公里的草原沙漠化。截止到2007年，内蒙古全区矿山开发占用破坏土地75801.27公顷，其中占用破坏草地占44%，林地占3%，耕地占9%，其他地类占44%；内蒙古东胜矿区面积3481平方公里，其中沙漠化面积占57%，且沙漠化土地还以每年0.5%的速度扩展。内蒙古锡林郭勒盟的部分旗近年来加快了工业化的步伐，开矿、建厂愈来愈多，但所引起的草原破坏、生态环境污染也不容忽视。

一些地方没有正确处理好经济发展与生态保护的关系，单纯追求当前GDP和财政收入的增加，过分强调招商引资、开矿办企业等，忽视了生态建设与环境保护，忽视了和谐发展、可持续发展。有的企业片面追求经济效益，不顾生态环境保护和群众利益，忘记了企业的社会责任，甚至存在滥开滥采、破坏草原、生产运输严重影响群众生产生活的问题。这些尽管是个别现象，但影响较大、危害也较重。目前，自治区党委、政府正在采取切实可行的办法、措施，及时处理、及时纠正，特别是严厉打击各种无证勘查、无证开采、违规占地等违法行为，坚决制止各种破坏生态环境的行为。

牧区的城市化率比较高，一般都在50%以上。但是，牧区的城镇居民中有相当一部分经营的是草原畜牧业，主要依赖在草原上牧养牲畜来维持生计，这部分人中有城镇的下岗人员、分流人员、失业人员、退休人员等；有的机关干部、事业单位工作人员、企业职工等，也在他们的亲戚等牧户的畜群里寄养着自己的牲畜。城市化，通俗一点讲就是非农化、非牧化，而在牧区实质上非牧化的人口有限，所以说，牧区真正的城市化水平并不像其城市化率显示得那么高。

近年来，牧区市（盟）所在地的城市、县（旗）政府所在地的城镇，拓展比较迅速，其城市范围扩大，城市人口特别是流动人口增加，城市基础设施建设加强、市容市貌改善。然而，由于诸多因素的影响，如合并乡镇（苏木）、集中办学等，使得牧区的部分小城镇出现了萎缩甚至荒芜的现象；这些小城镇机关搬走、学校停办、人口流失，一些服务行业也十分萧条。而这些小城镇往往又是实现城乡统筹、发展社会主义新牧区的主要建设点，其发展不良不仅制约着牧区城市化的整体推进，也使得城乡统筹的连接点、新牧区建设的支撑点和着力点不太稳固。

可见，草原牧区要选择新型工业化、科学城市化的发展道路。第一，要彻底摈弃西方发达国家已走过的先污染后治理、先破坏再恢复的传统工业化、城市化发展老路，关注不合理的开矿、办厂、城建等造成的草原资源破坏与环境污染问题，大力发展清洁生产、生态产业、循环经济，实现生态与经济、生产与环保协调持续建设发展，发展物质能量消耗少、少污染甚至无污染、少废物甚至无废物、物质循环利用综合利用节约利用的新型产业，建设洁净、舒适、便捷的绿色化、生态化的城市家园，走协调、高效、快速、可持续发展的工业化、城市化拓展道路，大大提高工业化、城市化的生态经济效益水平。第二，要充分发挥劳动力资源丰富、劳动力价格较低的比较优势，既要提高劳动生产率、注重效率，也要讲求公平、高度重视劳动力的普遍就业问题；特别要有效提高二、三产业对农牧业剩余劳动力的吸纳能力，要加速实现进入城市的农牧民与城市居民各种待遇的平等化、一致化，从而大幅度提高工业化、城市化的社会经济效益水平。第三，要以工业化、城市化促进信息化，以信息化带动工业化、城市化，实现工业化、城市化与信息化相辅相成、共同发展；既要发展高新技术产业，也要用现代技术改造传统产业；既要拓展大中城市，也要建设小城镇，尤其要使小城镇的发展与新牧区的建设有机结合起来，从而有效提高工业化、城市化的技术经济效益水平。第四，要在开矿、办厂引起原生植被破坏、环境污染的区域，选择抗逆性强的草种及树种，采取切实可行的办法，大力开展以育草为中心的植被营造与恢复，切实有效地治理、防止环境污染与生态破坏，实现矿产资源开发、工业产品生产与绿色植被营造、环保设施修建、净化设备运行等协调同步，经济效益、生态效益及社会效益同时提高。

六、关于草原生态补偿

国内对草原牧区有关补偿的研究，近年来主要针对“退牧还草”、“围封转移”、“禁牧休牧轮牧”等草原生态建设保护工程政策等的实施给当地特别是牧民造成的经济损失的补偿或赔偿进行了一些调研；对真正意义的草原生态补偿即对草原生态效益的补偿的探讨，基本还没有展开，各级政府也没有制定并实施真正意义的草原生态补偿制度与政策。因此，要尽快制定并实施具有草原牧区特色的草原生态补偿制度，进一步调动广大牧民建设草原、保护草原的积极性和创造性。草原生态补偿制度，是以维护与修复草原生态环境，促进草原牧区生态、经济与社会协调持续发展为目的，根据草原生态系统的各种生态服务价值、生态保护成本等，确定科学合理的补偿办法及补偿标准，对草原牧民给予适当的经济补偿，从而理顺草原生态功能维护者与草原生态效益享受者以及政府等相互之间利益关系的公共制度。要根据牧民为有效保护、永续利用草原资源，为恢复、维持、放大草原生态系统的生态效能所做出的贡献进行长期的生态补偿；可按照户（牧户）、人（牧民）承包草原的面积与等级、草原生态效益的评估值等，每年进行一定金额的补偿。

（作者系内蒙古社会科学院牧区发展研究所所长、研究员）