国外区域规划理念初探

梳理和归纳国外区域规划理念的最新发展趋势，对于做好区域规划编制工作具有十分重要的意义。

一、在主导思想上越来越强调人文意识。随着生产力的发展和社会经济的进步，世界各国区域规划的主导思想逐步从生产为主转向侧重于人的生活质量和生态问题，并将社会发展和环境保护视为规划的重要目标。特别是20世纪70年代以来，一些发达国家已经从物质建设规划转向社会发展规划，对生活福利、生活环境、就业等非生产领域的问题越来越重视。美国区域规划协会指出：表征生活质量的"3E"（经济-Economy；环境-Environment；公平-Equity）正日益成为评判区域在国内外竞争力大小的标准。近年来，各国更是将创造适宜的人居环境作为区域规划的终极目标之一。

二、在总体目标上越来越强调综合性和战略性。一方面，20世纪90年代以来，为解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题，区域规划在内容、范围、理论研究与方法技术等方面都发生了巨大的变化，区域规划越来越由单目标的物质建设规划或经济布局规划为主开始转向综合的区域发展目标规划。另一方面，适应全球化、信息化和网络化条件下社会环境多变的要求，为保证规划的灵活性与弹性，区域规划的目标也逐步向弹性目标转变，将原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划，体现出多目标、多方案的弹性特征，以具备更大的应变性，防范各种风险与被动的境况。

三、在关注重点上越来越强调解决核心问题。各国普遍意识到，区域是一个处于时代变化中复杂综合体，区域规划只能是有限目标的规划。因此，国外的区域规划逐步走向"核心问题"规划，强调针对每个规划的特定区域、特定时段、特定背景要求，抓住区域规划真正能发挥作用的内容进行规划，力戒面面俱到、泛而无物，以此提高区域规划的编制效率与效果。如日本的历次国土综合规划就分别确定了不同的需要解决的核心问题：第一次主要是实现生产力的最优经济布局；第二、三次主要是逐步解决全国经济发展的不均衡问题；第四次着重强调人口高龄化、信息化和国际化，把建设舒适开放的安居社会、形成安全而富饶的国土、整顿充实长寿社会中的生活空间和整备交通、信息和通信体系作为主要议题；第五次则将提高日本在全球经济社会发展中的竞争地位与能力及建立高水平的地域文化目标作为规划的主题。

四、在资源利用上越来越强调可持续发展。区域发展必然要涉及到资源的开发利用，这也是区域规划的主要内容之一。20世纪90年代以来，面对日趋严峻的资源与环境约束，主要国家普遍确立了可持续发展战略，以实现经济、社会、人口、资源、环境协调发展。目前，发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式，通过区域规划具体实践循环经济的发展理念，实现自然资源的"低开采、高利用、低排放"，促进形成人与自然和谐的经济发展模式。

五、在编制方法上越来越强调新技术手段的运用。注重科学性是当前世界各国区域规划的又一重要理念。区域规划需要搜集、储存和分析大量的社会、经济方面的资料，需要对规划成果进行表里俱佳的表达。因此，在区域规划的编制和实施过程中，需要现代信息技术及科学的调查方法发挥重要作用。基于这一认识，各国在区域规划中充分运用了RS，GIS，GPS 等高新技术和以计算机作为主要工具的数学建模技术。这一方面便于公众快捷、方便地参与规划，了解规划结果；另一方面改变了以往以定性研究为主的规划方法，对区域进行定量研究，使区域预测的发展目标尽可能接近区域实际发展。

六、在编制力量上越来越强调社会的全面参与。美国、日本、德国、英国、加拿大等国家在规划制定的各个阶段均允许各方人士参与，使规划保持了较高的透明度和参与度。实践表明，在规划过程中只依赖少数人，或单靠一方根本无法制订出科学可行的规划，不同利益者应享有均等的机会和发言权，参与制定政策、编制规划和管理全过程。另外，广泛的多元参与，还是区域协同精神、自信意识和协作能力形成的催化剂。因此，各国在区域规划编制中普遍贯穿着这样一种理念：区域发展规划不仅是一种国家行为，而且也是一种社会行为；不仅代表国家利益，而且反映公众利益。由此，区域规划的制订必须具有足够的透明度，不仅区域中的各个地方政府，而且区域中的企业、非政府组织和个人也要参与规划编制。

七、在地位保障上越来越强调健全立法体系。世界上许多国家都制订了一系列与区域规划有关的法规法律，以保证规划的权威性和规划的实施。

八、在贯彻落实上越来越强调实施手段的多样化。各国均十分重视区域规划的实施，并积极运用多种手段引导国土和区域开发按照规划的方向发展。其中有法律手段（如规划立法和相关的法律、法令和政策），有经济手段（如通过政府投资、经济补贴、设立基金、诱导资金、减免税收等方式保障规划实施的资金来源等），也有行政手段（如通过审批、发放许可证、签订合同等鼓励或限制某些地区某些项目和企业的发展），还有动员公众参与形成广泛的社会支持，以及跟踪、检查、监督等其他促进规划实施的手段。

（作者单位：国家发展改革委地区司）