美国反垄断法宽恕制度及对我国的启示

论文摘要 垄断协议是反垄断法所规制的对象中存在最普遍、危害性最大、最难规制的垄断形式,各国均将其作为反垄断法规制的重点和难点。由于其形成和存在的高度隐蔽性,常使反垄断执法困难重重,宽恕制度应运而生,同其他制度一起在很大程度上减轻了执法机关的执法难度。而我国关于宽恕制度过于简单显然给执法造成了很大困惑,关于主体、执法程序、适用条件等方面都没有具体的界限与规定,很难直接被反垄断执法机关适用。

论文关键词 宽恕制度 反垄断法 美国

反垄断法中的宽恕制度,最早产生于1978年的美国,在美国取得了很大成就,其后各国相继确立该制度。我国2008年颁布的《中华人民共和国反垄断法》亦采纳了这一制度,但由于缺乏实践经验等原因,存在诸多不足,属于笼统的、原则上的规定,很难在实践中发挥应有作用。本文试从剖析美国反垄断法的宽恕制度入手,认识其理论基础、发展进程等方面内容,以对我国反垄断法宽恕制度的完善提供一些借鉴。

一、宽恕制度概述

宽恕制度(英文称Leniency Policy或Leniency Program)是现代竞争法的基本制度之一,是指在执法机关调查垄断行为之前或之中,考察检举揭发垄断行为的经营者的态度、目的等要素,根据自由裁量权决定是否或是否对其减轻处罚的制度。宽恕制度并非适用于所有垄断和限制竞争的行为,而仅适用于反垄断法所规制的垄断协议,不适用于滥用市场支配地位和经济力量过度集中。因为宽恕制度就是为规制垄断协议量身打造的,滥用市场支配地位和经济力量过度集中这两种违法行为通过消费者的举报、诉讼或者根据法律的规定就能规制,无需宽恕制度保障。而垄断协议十分隐蔽,如果没有内部人员的“告密”,很难发现相关证据,所以通过宽恕制度渗透到垄断协议的内部将其堡垒攻破十分必要,可见宽恕制度的存在有其合理性。垄断协议是反垄断法所规制的对象中存在最普遍、危害性最大、最难规制的垄断形式,各国均将其作为反垄断法规制的重点和难点。正是由于其形成和存在的高度隐蔽性,使反垄断执法困难重重,宽恕制度应运而生,同其他制度一起在很大程度上减轻了执法压力。

二、美国反垄断法宽恕制度简介

虽然各国对宽恕制度多有规定,且此方面的规定有明显的趋同倾向,但是各国在立法模式等方面还是有很大的差别的,下面具体分析美国反垄断法的宽恕制度。美国早在1978年就开始实施宽恕制度,1993年美国司法部反托拉斯局修改了公司宽恕政策,该政策明确了公司向主管机关报告违法行为而获得宽大处理的具体条件和程序。美国的宽恕政策规定,公司需要在调查开始之前报告违法行为并且同时满足以下六个条件,才能够被宽恕:⑴在司法部反托拉斯局尚未从其他途径获得有关违法行为的信息时,公司向其报告违法行为;⑵公司必须有效且迅速停止参与所报告的违法行为;⑶公司必须在整个调查期间始终保持合作,应该真诚地、毫无保留地向司法部反托拉斯局自首;⑷对违法行为的此种承认必须是公司的而不仅是单个经理或者职员的行为,不是某个人的单独的承认;⑸公司应该在可能的情况下补偿受害方的损失;⑹该公司未强迫其他参与者从事该违法行为,并且该公司不是该违法行为的领导者和发起者。另外还规定了替代条件,在申请人不满足上述任一条件的时候,还有第二次机会,此时必须满足上述第2到5个条件,且满足这三个条件:⑴公司是首个自首者并且举报的行为符合宽恕政策的要求;⑵在申请人自首时,反托拉斯局尚未掌握能够证实指控所需要的证据;⑶反托拉斯局考虑到违法行为的性质和承认的公司在其中的作用及承认的时间后,准予宽恕并不会给其他经营者造成不公平。

这一政策出台后对反垄断的执法有一定促进作用,但尚有不足,某些情况下,公司不想举报违法行为,但是公司的高管或职工惧怕法律制裁,希望举报违法行为,但根据当时的法律,个人不是宽恕政策的主体,不会被减免处罚。于是一年后美国司法部又出台了《个人宽恕政策》,规定个人可以获得宽恕,并且规定了其条件与程序。这一政策出台之后,宽恕申请数量激增,维生素卡特尔案、石墨电极卡特尔案、动态随机存储器卡特尔案等一批国际卡特尔案件得以侦破。

美国发垄断法宽恕制度一个易被忽视的内容就是附加赦免制度。它主要是为了鼓励当时正被发垄断当局调查的公司或个人揭发他们已经参与的但是尚未被反垄断执法部门掌握的其他卡特尔行为。有了这一制度,当一家公司已经失去了在当时所被调查的卡特尔中获得宽恕的机会时,如果它可以检举另外一个卡特尔并且提供相关信息予以合作,如果对第二个违法行为的检举也满足宽恕制度的其他条件,那它就能够对第二个卡特尔行为获得宽恕,并且它所参与的第一个卡特尔行为也能够被减轻处罚。当然,如果某个公司或个人知情不报,那么当那一卡特尔行为被发现并之后,隐瞒所知情况的公司就会受到加重的处罚。然而,附加赦免制度并不完美,它存在明显的漏洞,需加以规制。首先,当一个公司已经参与一个卡特尔之后,它可能会肆无忌惮的参与其他卡特尔,因为这有可能在其被调查的时候成为其与执法当局讨价还价的资本。其次,参与一个卡特尔之后再参与其他卡特尔,已经有了实践经验,更容易成功。

美国关于宽恕制度的最新修改是2004年的《反垄断刑事惩罚加强与改革方案》,该法案对参与卡特尔的公司及个人加强了刑事制裁力度,罚金与徒刑均大幅提高。它规定对第一个提出宽恕申请的公司将不适用《谢尔曼法》的三倍赔偿,而只是普通的单倍赔偿,这就能够使第一个申请者的赔偿额大幅降低,这样企业不用担心揭发卡特尔行为之后虽然能免于刑事处罚,但却难以避免高额的三倍赔偿金。但是这有一个前提,就是已经获得了刑事处罚的豁免。这毫无疑问能够进一步激励卡特尔的参与者向执法当局举报违法行为。至此,美国反垄断法的宽恕制度形成了一个完整体系,在主体方面包含了公司宽恕政策和个人宽恕政策,在法律责任方面包含了刑事责任宽恕和民事责任宽恕,成为了美国执法当局查处垄断和限制竞争的垄断协议的一把利刃,有效维护了市场竞争秩序的良好。数据表明,从1997年开始,美国对参与国际卡特尔的公司处以罚金超过25亿美金罚金的案件中,至少90%与公司申请宽恕并协助调查相关,也正因如此,美国反垄断法的宽恕制度被称为最有效的对付国际卡特尔的法律工具,享誉世界。

三、我国宽恕制度现状及完善

同美国相比,我国反垄断法的宽恕制历史短暂, 条文规定简单,只在第46条第2款规定:经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的,反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。相对于其他国家和地区宽恕制度之规定,我国宽恕制度的设计明显过于简单,在适用条件、减免幅度、减免处罚的类型等方面均未予以明确,缺乏可操作性,必然会严重影响该制度在执法实践中的应有实效。当然,我国的反垄断法刚刚颁布,存在不足是可以理解的,我们现在需要借鉴其他国家的成功经验,结合我国的具体国情和市场情况,将我国反垄断法的宽恕制度加以完善,使其在实践中发挥应有的作用。

通过以上对美国反垄断法宽恕制度的介绍,结合我国国情,我们可以得到一些启示来完善我国的宽恕制度,主要有以下几个方面:

1.要不断发展,不能墨守成规。从美国宽恕制度的完善过程来看,其在初期也存在诸多不足,但是经过总结立法的不足和司法实践的需要,并发现卡特尔的特点,逐步完善了它的宽恕制度,并且新确立的内容总能在司法实践中发挥重要的作用,有效遏制了卡特尔的发展。

2.对责任的规定不够全面、具体。美国的宽恕制度不仅规定了对刑事责任的宽恕,也规定了对民事责任的宽恕,而我国的宽恕制度仅规定减免处罚,但却没有具体规定,这其实是致命的,因为制裁的不彻底、不严厉直接影响了垄断协议参与者衡量是否举报这一垄断协议的决心。

3.对申请宽恕主体的规定不够具体。我认为不足之处一方面过宽,一方面过窄。过宽是指我国反垄断法规定“经营者”是申请宽恕的主体,但是显然有些经营者是应该被排除在这些主体之外的,这主要是指垄断协议的发起者、领导者以及强迫其他主体参与垄断协议的主体,他们是不能被宽恕的。如果他们能够被宽恕,显然是不公平的,首先他们可以通过强迫其他参与者参与垄断协议而自身举报垄断协议来获得宽恕,减免自己的责任;其次他们还可以故意拉拢竞争对手加入垄断协议而自身举报来打垮竞争对手。而过窄则是指,应对主体规定细化,不仅应包括公司(企业),还应包括其高管、董事和员工等,这些人员在满足其它条件的情况下,应该也可以成为申请宽恕的主体,这一方面使得执法机关得到的证据会增加,降低执法难度,另一方面对这些个人也是公平的,他们可以通过申请宽恕减免自己的责任。

4.明确申请时间的有关规定。美国反垄断法律规定的调查开始前和调查之中均可以向执法机关申请宽恕,而我国的发垄断法并没有具体规定申请宽恕的时间,这不仅导致裁决困难,也给了违法者可乘之机。我国应该采取美国的这一规定,明确规定申请宽恕的最晚时间,错过则不满足宽恕的条件,将仍加以制裁,避免违法者钻法律的漏洞。

5.引入附加赦免制度,同时有效限制其缺陷。美国的附加赦免制度不仅能够给违法者另外一个自我救赎的机会,同时也有利于执法机关发现更多垄断协议。但是,前文提到了,附加赦免制度有其不足之处,即容易使参与了一个垄断协议的主体肆无忌惮地参与更多的垄断协议,我国应通过立法设法限制这一缺陷。我认为可以通过降低附加赦免的赦免幅度来实现对此缺陷的限制,也就是说,满足附加赦免条件的该参与者在第一个垄断协议和他所举报的垄断协议中都能够获得赦免,但是其赦免幅度不会像美国所规定的那样大,被赦免的幅度小于直接举报第一个垄断协议的举报者的幅度。这样,参与了一个垄断协议的参与者再参与别的垄断协议的可能性就会大大降低,因为即使他得到了附加赦免,但赦免的幅度还是低于直接举报第一个垄断协议的举报者。同样,如果不举报其所参与的其他垄断协议,那么当被发现之后会受到加倍的处罚。

四、结语

反垄断法在西方有经济宪法之称,被认为是经济法的核心,是维护经济自由和经济民主的基本法,担负着法经济专制和反限制竞争自由的重要使命。而我国的反垄断法刚刚颁布几年,是一个十分年轻的法律部门,不足很多,需要借鉴之处很多,我们还十分缺乏执法经验,这使得来自垄断协议内部的证据弥足珍贵,我们必须利用好宽恕制度这一利刃,利用好它,反垄断法的经济宪法地位才能更加稳固。