广州无证流动商贩的政府规制

[摘 要]本文主要讨论的是关于无证流动商贩的政府规制问题。无证流动商贩管理是城市管理工作的重点和难点,广州市也不例外。本文正是从广州的实际情况出发阐述了广州市政府对无证流动商贩的规制依据和规制对策。

[关键词]无证流动商贩 规制依据 规制对策 广州

规制即Regulation,意为政府运用法律、规章、制度等手段对经济和社会加以限制和控制。政府规制是指政府针对市场失灵的诸方面,依据一定的法律法规对企业的活动进行限制的行为,政府规制是政府向社会提供的一种特殊公共品。政府对无证流动商贩的规制问题属于社会性规制,即以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护,防止灾害为目的,对产品和服务的质量和伴随着提供他们而产生的各种活动制定一定的标准,并禁止限制特定行为的规制。无证流动商贩问题是长期困扰政府部门特别是城市管理部门的难点问题。只有正确认识其规制原因并根据各地实际情况制定正确的规制对策才能真正做到有效规制。

一 、无证流动商贩的政府规制依据

无证流动商贩是指那些不具有工商营业执照和固定经营场所的商贩。无证流动商贩在广州早已有之,他们涵盖了饮食、生活用品、服务等各个方面,其中饮食、生活用品、服务行业的无证流动商贩的存在尤为突出。他们在极大地方便了中低层收入人群的同时,也使得整个城市变得杂乱无章,并且无证流动商贩的经营性质使得其存在不利于消费者安全、健康的隐患和其他诸多弊端。就广州而言,政府对无证流动商贩的规制的原因主要有以下几个方面。

1.无证流动商贩对合法的工商经营者不公

无证流动商贩不受时间、空间和成本的限制,只要有需求便有其生存空间。与合法的工商经营者相比,他们可以选择黄金时间黄金地段经营而无需苦恼于没有消费者。更重要的是,他们无需向工商部门缴纳经费,也无需支付房租和除商品本身成本花费外的一切开支。这对合法的工商经营者来说是极不公平的,也不符合市场经济中所谓的公平竞争的原则。若政府听之任之,则会对现有的社会主义市场经济秩序,自然也不利于广州市经济平稳健康的发展。

2.无证流动商贩无质量安全和售后服务保障

所有的无证流动商贩都不具备正常合法的交易场所,也无法提供交易凭证。这给一些不符合安全生产规定的产品提供了生存空间。全国范围内便经常冒出因饮用路边购买的假酒而中毒的事件。一般来说,从事食品经营的无证流动商贩人员都没有合格的自身健康证明,而且其所售出的食品也不可能通过卫生部门的检验。这对购买其商品的消费者健康构成了很大的安全隐患。此外,从事服务行业和生活用品销售的无证商贩为了避免不必要的麻烦和节约成本,自然不会对其销售的产品负责,退货和售后服务是不可能的事情,消费者的合法权益得不到应有的保障。

3.无证流动商贩不利于城市道路畅通和环境面貌整洁

无证流动商贩为了方便经营和销售,多是选择人流量大的黄金时间和黄金地点。他们大多将自己的小摊设于道路两侧、人行天桥、地铁口等行人密集的地方,严重的阻碍了道路的畅通。在高峰时期,道路拥挤的问题更加严重,占道的无证流动商贩为了经营方便几乎将过道占满,给人们生活带来不便的同时甚至为偷窃提供了方便。此外,无证流动商贩往往不会清扫和打理自己所留下的废弃物,经营过后,满地狼藉,特别是一些水果档和烧烤档,这在加大环卫工人责任的同时也使得整个城市面貌显得邋遢而杂乱。

4.无证流动商贩的大量存在与广州的城市定位不符

广州市在2000年制定的《广州城市建设总体战略规划纲要》中提出将广州在21世纪建设成为一个高效、繁荣和文明的国际性区域中心城市、适宜创业发展又适宜生活居住的山水型生态城市。广州市目前的无证流动商贩的大多是外来人口,若无证流动商贩不在政府的规制范围之内,那么越来越多的无证流动商贩将从各地涌入广州,在对广州有限的城市资源形成极大压力的同时也会减少广州的城市吸引力,不利于将广州建成既适宜创业发展又适宜生活居住的城市。

5. 无证流动商贩的大量存在不利于广州市出租屋房屋管理

目前,广州市正在加大对出租屋管理的力度,特别是房中房的打击力度,事实上房中房的租户中无证流动商贩者不在少数。而在广州CBD区域内的城中村和非CBD区域如番禹区、白云区、花都区等,违章建筑屡禁不止,综其原因就是因为有大量的需求存在。户主不惜违反法律法规来加高自己的宅基地上的建筑物以获得更多的租金。广州内目前的大量无证流动商贩正是这一需求的主要推动者之一。外来的无证流动商贩收入水平偏低,生活成本也相对压缩,对住房的要求不高。无证流动商贩在给“违建”创造了生存空间的同时,也给广州市的出租屋管理带来了极大地不方便。

二、无证流动商贩的政府规制对策

鉴于以上无证流动商贩存在的许多不利于广州市城市发展的方面,政府应该对其进行有效的规范、约束和限制。同时,在现有的制度框架下,以往规范无证流动商贩的成效都不大,往往是春风吹又生。因此,广州市政府应根据广州市实际情况从商品种类和经营场所两个方面规制商贩,利用出租屋管理和改变城市管理执法方式来规制商贩。同时,政府应充分利用广州承办2010年亚运会的契机,借鉴北京城市管理部门在北京奥运会筹备期间的经验全面提高规制无证流动商贩的效率。

1. 无证流动商贩商品种类的规制

无证流动商贩就其所销售的产品而言千差万别,为了形成对政府规制的有效规制,政府应对其区别对待,有效规制。

(1)对于以服务民生为主的服务性行业,如修补单车、鞋子、再生资源回收等,政府应给予有效地保护。这些政府不能为老百姓服务的服务政府可考虑统一收编,安置到小区或路边不影响路面畅通的地点。同时,政府可考虑将这些人员也统一收编,给予统一的服装安排,让其更好地为社会服务。根据天河区五山街道城市管理综合执法队队长的估计,此项举措可有效减少广州市五分之一的乱摆乱卖人员。

(2)对于从事饮食业的无证流动商贩,如贩卖油炸食品、烧烤、盒饭、水果、早餐等。政府应予以坚决打击。因为饮食行业不同于其他产品,不仅应对销售人员的健康又严格要求,其出售的商品也必须通过必要的卫生部门的检疫。而无证流动商贩自身的健康和出售的商品都没有有效的健康证明和合格证明,存在相当大的安全隐患,稍有不慎就会危害人民群众的生命健康,应予以坚决打击。同时考虑到百姓的需求,政府是否可以像现在的放心早餐一样整顿现在的无证流动饮食业市场,提供诸如放心午餐、放心晚餐、放心水果、放心烧烤等服务。令现在市场上的无证流动商贩失去生存空间。在有效规制无证流动饮食服务行业的同时也服务了百姓,可谓一举两得。

(3)对于现在已有的集团化无证流动商贩和汽车无证流动商贩应坚决予以消灭。现在的无证流动商贩很大部分已不是所谓的弱势群体,出现了一些集体化作业的无证流动商贩,如少数民族无证流动商贩和老乡帮等。另外,现在有些卖水果和卖服装的很是“体面”,他们往往用一辆汽车作为自己的经营场所,这在方便了销售的同时也方便了其逃避城管执法人员的执法。在城管人员赶到时,他们驾车而去,由于行动突然,往往漠视城管队员和过往行人的生命安全,危险性相当的高。对于这两类无证流动商贩,政府应予以坚决消灭。

2. 无证流动商贩经营场所的规制

目前,广州市政府对无证流动商贩的规制采取的是一刀切的方式,即所有的十区两市一个标准,主次干道和内接内巷一个标准。从执行的角度上看,这将耗掉城市管理部门大量的人力、物力、财力,大大地增加了城市管理成本。从执行的效果上看,由于管理的区域面积过大,现有的城市管理力量根本不能行之有效的应对。从各区的实际情况来看,这也是很没有必要的,各区的发展水平和发展目标都不一样,同样的标准欠可行性和实际操作的可能性。

广州市政府应按照各区的实际情况和未来发展的城市规划来管理无证流动商贩。在广州市的中心城区如天河区、越秀区、海珠区确实应该做到严管严控,不允许无证流动商贩的存在。而一些非中心城区如白云区、花都区、番禹区则可适当放松管理。当然,在这样一些非中心城区或者城乡结合部也应该做到有效管理,即在主干道和次干道严禁摆卖,在一些内接内巷可适当允许其存在,但必须以不影响该范围内的民众的正常生活为前提。这样的规制一方面考虑到了部分弱势群体的生存问题也使得整个城市处于一种相对整洁和井然的状态。

3. 利用出租屋管理规制无证流动商贩

广州市的大多数无证流动商贩都是外来人口,收入水平相对有限,生活支出成本很低。适当提高出租房屋的价格水平势必会或多或少的影响到一部分无证流动商贩。其实广州目前的出租屋价格与北京上海相比是相对低廉的。适当提高出租屋的价格在有效减少无证流动商贩时还能使户主进一步改善广州市目前的出租房环境标准。

此外,广州市可借鉴上海市的做法,即城市租房者必须提供其工作单位证明。我认为这样的规定在出租屋管理中是很有必要的,其不仅可以有效的控制大都市的人口数量也有利于减少一些危害社会治安事件的发生。而且,租房者有正式工作则不太可能从事无证流动商贩的买卖,对于减少无证流动商贩的存在大有裨益。而广州市目前的出租屋管理中几乎不对租房者设置任何门槛,在一定程度上为无证流动商贩提供了方面。

4. 对城管执法的规制

管理无证流动商贩是城市管理的重要工作之一,也是城市管理过程中最容易发生矛盾和冲突的一项内容,暴力冲突屡见不鲜。由于管理方式和处理办法的不健全,在无证流动商贩与城市管理执法者发生冲突时,舆论导向和老百姓都站到了无证流动商贩这一边。这是很不正常的,连正常的执法工作都得不到百姓的理解,长此以往,不仅有损于政府的威信也不利于政府部门工作的开展。城市管理不同于其他政府部门,最高也就是市一级的单位,由于不是垂直管理,全国各地从城管条例到城管人员服装都不统一。因此,广州市政府更应该在城管条例和城管执法完善现有的对城管执法的规制。

(1)对城管条例方面的规制

完善的法律法规体系是城市管理工作中的基石,现在的广州市城市管理的所有法律法规都是别的部门和机构授权执法和委托执法的综合。无证流动商贩管理是工商行政部门委托给城市管理部门的执法内容。条例中只规定对于无照商贩应责令其停止经营活动,没收非法所得,没收商品处以50元以上500元以下罚款。却没有说明在执法人员对其行使处罚权的时候商贩不配合怎么办,商贩与城管执法者爆发冲突怎么办,商贩逃跑城管追还是不追。这些情况是城市管理工作者在执法过程中经常碰到的情况,城管条例中却没有提及,使得城管只能自我判断见机行事,无法完全按照法规管理流动商贩。因此,广州市应尽快补足目前城市管理条例中存在的法律法规的空白点,有效规范无证流动商贩管理工作。

(2)对执法方式的规制

新闻舆论的导向最容易反映老百姓的看法和意见。当下,城管背负的负面新闻太多的原因就在于处理与无证流动商贩的问题上。城管在执法过程中只能对物,即城管只能按照相应的法规没收无证流动商贩的东西。在商贩不轻易容许的情况下,冲突往往在所难免。为了减免暴力冲突和树立城管形象,以便在执法工作中得到百姓的支持和理解,政府应从以下几个方面对城管执法方式加以规制。

第一,为了防患暴力冲突,广州市政府应向兄弟城市如北京、天津、长沙等学习,在城市管理部门设立城市管理警察。根据广州市城管部门反映,暴力冲突往往是在无证流动商贩对城管的正常执法工作做出过激的反抗之后发生的。其实,城管法抗也仅仅是为了自保,只是百姓往往认为只要是穿着制服的城管人员动手就不对,才造成新闻舆论的一边倒的局面。在城市管理执法部门设立公安干警充分考虑了城管执法部门的权力的局限性。不仅可以减少暴力抗法的可能性,有效缓解城管与无证流动商贩之间的矛盾还能有效监督城管的工作,有利于城管管理无证流动商贩。

第二,城管的执法方式应由硬性执法向柔性执法转变。城管追溯起来也有二十多年的历史,可是由于以往的执法方式过于简单粗暴,城管的形象在老百姓的心中大打折扣。为了改善城管形象,以便有利于管理无证流动商贩,广州城管的执法方式应逐渐向柔性执法转变。这就要求提高城管人员的文化水平特别是提高协管员队伍的整体水平,加强对城管人员的培训,在现有的法律法规中加强对城管执法方式的监督和惩罚措施。只有从根本上改变城管的执法方式,市城管工作得到老百姓的认可,才能真正有利于政府规制无证流动商贩工作的开展。

参考文献:

[1] 谢地.政府规制经济学[M].北京:高等教育出版社,2003

[2] 刘自新.规制理论以及我国政府规制改革的探讨[J].中共杭州市委党校学报.2008,6:76-80

[3] 黄建军.轮转轨时期中国政府规制体制改革及政策选择[J].商业研究.2006,3:130-133