纽约市流动商贩管理的历史演变及其对广州的启示

一、广州市流动商贩概况和管理现状

广州目前拥有流动商贩约23万―25万人，高峰期超过30万人，其中户籍居民不到30%。这些商贩多分布于流动人口数量大、低收入人群规模大的地方，如城乡结合部、城中村等。他们多为文化素质较低的无业者或下岗者，摆摊是因为找不到更好的工作或是根本找不到工作。根据相关调查发现，流动商贩有如下特征：（1）相对稳定性：在较长的时间段有流动性，但在一定时间内，其经营地段、贩卖商品种类较稳定；（2）收入参差不齐：月均收入从787元到1742元不等，小部分收入高于3000元；（3）经营特征：全职经营占82.5%，经营时间跨度长，早餐类摊贩早上5、6点就开始准备营业，烧烤饮食类则可能营业到凌晨两、三点。

广州市目前主要根据《广州市城市管理综合执法条例》、《广州市市容环境卫生管理规定》等作为相应的执法依据。但法律依据薄弱、缺乏专门的管理部门、管理经验不足等问题依然凸显。在广州市城管委等单位的努力推动下，《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》已于2011年推出，并沿续2009年开始启动的设置“流动商贩街临时疏导区”的做法，引导流动商贩入室经营，限时限地摆卖。广州正尝试在便民利民和维护市容的两难境地中走出一条新路。

二、纽约与广州相似情况对比

纽约市位于美国纽约州东南部，是美国最大城市和第一大港，世界的经济、金融中心。2006年纽约的财产总值为804.4万亿美元，控制全球40%的财政资金，是全球最富裕的城市之一。而作为广东省政治、经济、文化、科教中心、交通枢纽的广州市，2010年地区生产总值完成10604.48亿元，成为国内第三个GDP过万亿的城市。

纽约人口分布较为密集。据美国人口调查局2000年统计，一平方公里约10,194人，曼哈顿更是高达一平方公里25,846人，居全美之最。广州城区的人口密度相当高，越秀、荔湾、海珠、天河四区平均达到15,000人/平方公里，越秀区更是达到30,364人/平方公里。两个城市的交通量都十分庞大，每逢高峰时段或节假日，大量人潮、车潮流动于市区之间，常导致重要干道交通阻塞。

纽约一直是外来移民的入境点。据统计，约有36%的纽约人口是在国外出生的，且外来人口的国籍非常多。广州从古代大南迁形成的广府人，到改革开放人口迁移，呈现族群多元化。不同宗教、地域的人聚居，湖南人、湖北人、四川人等在城中村里聚居，就连外国人也很多元。

尽管制度环境、国情和国民素质等情况不同，但是广州与纽约在城市的重要程度、经济发展程度、人口密集和异质化程度以及交通的拥挤程度上都具有较高的相似性。因此，广州市可辩证地借鉴纽约的流动商贩许可制管理思路和模式，结合实际情况，探索良好的管理对策。

三、纽约流动商贩管理制度的历史演变

作为一个国际化大都市，纽约市居民异质化程度很高，在管理上需要平衡的利益关系很复杂，在对流动商贩的整治和管理经历几番变革后，它所形成的流动商贩许可制模式在现实中颇具代表性。

1707年，纽约当局禁止流动商贩摆卖，期间几经易改但不是关注焦点。19世纪末，大批欧洲移民将摆摊作为职业或兼职，流动商贩再次引起关注，并在随后的“进步运动”中被认为降低了现代城市的效率。从1880年到1930年，纽约逐步建设室内市场，引导流动商贩入室经营。由于市场选址不当，入室安置以失败告终。

1970年代，纽约市政府设立了街头集市协调管理办公室，流动商贩管理正式规范化。1995年增设审查委员会，由小型商业服务部门、交通部门、城市规划部门委派，市长提名的形式组成，是流动商贩的规划机构，负责规定摆摊的路段和时间。自此，纽约流动商贩所占用的街道与时间受到严格限制。20世纪90年代中期，纽约很多街道禁止摆摊，政府提供一些废弃区作为商贩市场，收效甚微。最后，消费局提高许可证违约金并要求商贩保持清洁，流动商贩才得以再次上街。

目前，纽约市依据《纽约市行政法典》和《商贩保护第一修正案》来管理流动商贩。纽约把流动商贩分为三种：食品商贩、一般商贩和第一修正案商贩。食品商贩指在公共街道上贩卖食品的人；一般商贩则是在公共街道上出售、租赁物品或提供服务的人，不包括食品商贩和需要特别许可的报商。第一修正案商贩销售的是受第一修正案所保护的表达自由的商品或作品。食品商贩和一般商贩需要营业许可证，分别由纽约市健康与心理卫生部和消费事务部颁发，并交纳一定的许可费。食品商贩还必须参加培训课程、符合卫生标准并得到有关部门许可。第一修正案商贩不需要营业许可证。所有摊位大小都受到限制，一般深10英寸、宽10―20英寸。

街头集市的地点和时间表一般会在消费局的公告栏、政府网和报刊杂志公示。需要者可凭身份证和报税卡填表申请。当局会在10天后给出批准信和摊位编号，申请人再据此到消费局领取临时摆摊许可证。由于每个摊位可销售3种产品，常有2、3个商贩合租一个摊位以降低成本。流动商贩摆摊时必须展示其许可证，并按时更新许可证，书面记录每笔交易的时间、价格等，并在第二年的前四个月向政府报税。警察部门负责取缔无照营业，无照营业将被判处250美元到1000美元的罚款或3个月以下的监禁。

四、纽约市流动商贩管理的绩效和不足

目前纽约市约有流动商贩10000名，持照与无照经营的商贩各占一半。根据相关调查报告显示：2006年纽约市在5个区共举办367个街头集市，约24%的流动商贩来自外州，为200万家庭和上千艺术家创造了商贩机会，被赞“为城市带来了生气与商机”。

但是，纽约市对流动商贩的管理也颇受诟病。严格的数量限制使无证商贩不得不以高额租金租用他人执照。过于严厉的处罚使很多商贩生计艰难。此外商贩审查委员会规划摆摊区域和时段过于专断和随意；规制商贩的法律庞杂分散且杂乱难懂；管理职权划分不明确等问题一直存在。目前，纽约的一些NGO（非政府组织）正致力于推动纽约市的商贩管理制度改革，倡议统一监管、取消数量限制、取消街头商贩评审委员会、结束罚款制度等。

由此可见，纽约市的流动商贩管理经历了自由生长、政府干预、禁止和规范四个阶段。流动商贩管理在维持中低层家庭收入、激活城市文化、增加社会福利等方面发挥了一定的作用。与此同时，纽约市对流动商贩的管理仍存在规划摆摊地段过于随意、管理机构过于庞杂、规章制度杂乱难懂以及罚款过重等等问题。这些经验和问题，都值得广州借鉴和注意。

五、借鉴和启示

（一）流动商贩有利于缓解物价高居不下的压力，活跃城市“马赛克经济”

纽约流动商贩不但为部分中下层家庭提供生活来源，还带动所在区域的生意和人气，成为城市“马赛克经济”。如今广州物价高居不下已造成中低收入阶层不同程度的忧虑和恐慌。借鉴纽约经验，合理引导流动商贩，或为附近居民提供更加便利和低廉的商品和服务，或为区域商铺带来人流，扬流动商贩便利、廉价、活跃人气之长，避其堵塞交通、影响市容之短，缓解高物价压力，促进经济多元化，创造社会福利，可谓一举多得。

（二）改“堵”为“疏”，平衡复杂利益关系，创建和谐广州

广州市现有居住人口近1500万，其中登记的外来人口为726万，甚至本地人口与外来人口倒挂，人口结构复杂，异质化程度不亚于纽约。城市管理需要平衡的利益关系比较复杂。而流动商贩作为无业、失业、半失业阶层，他们生活在城市最底层，亟需得到关注。目前的生存诉求、我国整体的国情事实说明：完全禁止流动商贩是不可行的。按照堵疏结合和便民原则，合理规划设摊地点，引导流动商贩就地规范、入室经营，使其获得合理的谋生空间，减少矛盾与冲突，才是建设和谐广州所应有的长效机制。

（三）出台《流动商贩登记程序》，设立流动商贩登记管理部门，实行准入许可制

纽约的《纽约市行政法典》、《商贩保护第一修正案》以及协调管理办公室使流动商贩的管理更加规范化。广州可设立专门的流动商贩登记和管理部门，负责规定摆摊的地段和时间并定期公布；接受申请登记、负责资格的审批或取缔；规范经营，防止造成交通拥挤或者对公共安全构成威胁。

申请者可凭身份证、居住证等填表申请。得到许可的流动商贩摆摊时应出示许可证，并按时向税务部门申报纳税，税收可用作流动商贩的管理经费。

（四）合理规划、科学设点，使“引流入固”多样化

纽约市曾先后两次建设室内市场或提供废弃区作为商贩市场，收效甚微。“入室经营”不是广州的唯一途径。在普查区域容纳能力和科学规划设点的前提下，倡导“引流入固”的多样化，包括地点、内容的多样化和时间的灵活化。

1.地点多样化

根据附近居民需求，在城区较宽阔街道的两侧、天桥、车站、社区、公园、农贸市场、企业闲置场地等，都可以较为低廉的租金为流动商贩提供临时的固定经营场所。在现有空间紧张的情况下，可采取办法提高空间的利用率。如农贸市场“一场多用”，早上卖蔬菜、水产，中午卖水果、小商品，下午可辟出部分摊位卖熟食、炒货，晚上可以办饮食夜市。

2.内容多样化

可根据具体情况，打造具有岭南特色的传统饮食街市、夜市或小商品跳蚤市场。定期利用广场、公园举办文化、主题集市等，合理疏导流动商贩，弘扬岭南文化，增强广州活力。

3.时间灵活化

根据街道、天桥、车站等规划设点的客流峰期以及社区居民的正常生活作息时间，合理、灵活设置摆摊的容量和时间。在疏导流动商贩与便民、保持交通畅通之间找到一个平衡点。

（五）税费合理、惩罚恰当，防止流动商贩因成本过高再次非法摆摊

对流动商贩要制定优惠的税费政策，既可以制造稍为公平的市场竞争，又能减轻流动商贩的负担。据相关调查报告，流动商贩收入不高，过重的税费容易导致流动商贩再次非法摆摊。对于犯错的流动商贩，可通过教导、诫勉或者警告的办法，及时纠正错误。屡教不改的，可适当罚款，避免发生激烈冲突。情节严重的，如涉及食品安全问题等，可取缔其资格。

（六）制定升级转型退出机制

有意识地培训流动商贩，如设立会计、税收和市场职能等培训项目，让他们有机会提升经营能力，为其走向正规化经营创造条件。管理部门还要善于发掘现实中起家于流动商贩的成功人士，树立学习榜样和奋斗目标，促使他们慢慢转型，以达到减少流动商贩的目的。

（七）建立流动商贩组织

流动商贩组织既可以在自我管理中发挥着重要的作用，又能在个体商贩与政府之间扮演上传下达、有效沟通的桥梁角色，并向管理部门提供一些成员信息，有助于管理部门出台相应的管理政策，降低管理成本，进行有效管理。培育流动商贩自治组织，使政府从管理的职能逐渐向服务、监督的职能转变。

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