民事诉讼机制建构的思索

公益诉讼起源于罗马法，古罗马法学家把为保护私人权益以私人资格发生的诉讼称作私益诉讼; 而以保护公益为目的的诉讼，则称为公益诉讼。而现代的公益诉讼，产生于 19世纪末，其主要标志是 1890 年美国国会通过的《谢尔曼反托拉斯法案》，在 1990 年被介绍进中国。1996 年丘建东状告邮电局长途电话多收费，要求赔偿 1． 2 元，拉开了中国公益诉讼的序幕，从此，涉及公益民事纠纷案件频频发生。工行牡丹卡多收补卡费案、中国政法大学学生以河南高速公路公司高速公路不够高速案、张岩诉麦当劳彩色垫纸有毒案等等，尽管其中个别案件已胜诉，然而由于我国尚未建立民事公益诉讼制度，使得众多涉及公共利益的案件不是以败诉就是以不予立案而告终。笔者拟就民事公益诉讼制度建立的必要性及制度构想谈谈自己的观点。

一、民事公益诉讼的内涵

民事公益诉讼是公益诉讼的一个分支，它是指授权的机关、公民个人和社会组织对于违反民事法律法规，侵犯国家利益、社会公共利益的行为而提起的民事诉讼，要求人民法院通过审理和判决维护国家和社会公共利益的活动。民事公益诉讼与传统的“三大诉讼”相比，具有如下独特的法律特点:

( 一) 目的的公益性

这是民事公益诉讼的一个显著标志。民事公益诉讼保护的就是国家利益、社会公共利益等公益，目前，在我国现有法律框架下，很多涉及公益的诉讼案件不得不由侵犯私益才能提起，但是这和保护公共利益相比较，是很微不足道的，民事公益诉讼的目的就是为维护公共利益。

( 二) 主体的广泛性

为保护国家和社会公共利益，所有经过法律授权的国家机关、公民个人和社会团体都可以向人民法院提讼，而不仅仅只有具有直接利害关系人才可以成为主体。例如，美国法这样规定:“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。”

( 三) 损害的预防性

公益诉讼的提起条件与私益诉讼不同，它不需要以必须有现实的损害发生作为前提，而是即便没有现实损害，只要能合理判断出有损害公共利益的潜在可能，就可以违法行为人，要求其承担相应的法律责任。以此可以更加有效地维护国家利益免受不法侵害，将违法行为遏制在萌芽阶段，提前预防损害结果的出现，

( 四) 双方当事人力量对比的失衡性

公益诉讼的当事人其原告一方多数是社会团体或公民个人，被告一方往往是特定权力机关( 如税务部门、环境保护部门) 或大型的垄断行业( 如铁路运输、电信、供电行业) ，原、被告双方的力量对比明显不均衡。这就需要在诉讼中，对处于劣势原告一方给予更多的诉讼救济，以使双方的力量对比能够均衡。

二、构建民事公益诉讼制度的必要性

我国目前还没有建立起民事公益诉讼制度，然而经济和社会的发展以及审判实践要求我们必须建立民事公益诉讼制度。

( 一) 建立民事公益诉讼制度是维护社会公共利益的迫切需要

现阶段我国的三大诉讼制度有民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度。其中民事诉讼只能通过代表人诉讼的方式来对公共利益进行保护，刑事诉讼只能对构成犯罪程度的侵害公共利益的行为给予救济，而行政诉讼则只能通过审查具体行政行为是否侵害公共利益来达到保护的目的，这三大诉讼制度对公共利益的司法保护出现了真空，即对没有构成犯罪，但也未受到行政制裁且也没有代表人诉讼的侵犯公共利益案件出现了得不到制裁的情况。更值得一提的是，三大诉讼法也不能对公共利益进行预先救济，即在公共利益即将被侵害之时及时制止这一行为。而这部分公共利益在实践中遭到破坏的事例逐年增多，民事公益诉讼制度恰好填补了这一真空，对于有效维护社会公共利益具有十分重要的意义。

( 二) 建立民事公益诉讼制度是从根本上纠正民事违法行为、促进社会健康发展的客观要求

随着国家和经济的快速发展，损害公共利益的现象随之普遍存在着。然而由于我国没有建立民事公益诉讼制度，使得象王海一样的具有社会正义感的人，因不属于法定的直接利害关系人，在看到民事违法行为的存在时，却欲诉不能，只能眼睁睁地看着公共利益受到损害，而还有一些遭受侵害的直接利害关系人，因一个人涉案金额小，打官司耗时耗财，而不愿诉至法院，这样无形中助长了民事违法行为的存在。即便了也只能获得个案赔偿，不能惠及其他人的利益，民事违法行为仍然存在，无法根治。建立民事公益诉讼制度，将能够从根本上纠正民事违法行为，规范民事行为。

( 三) 建立民事公益诉讼制度，能够节约司法资源，减轻法院负担

因民事公益诉讼案件的特征之一就是目的公益性，当然会涉及众多人的利益，而每一个受损害的人现在或将来都向法院提讼，法院将没有更多的精力办理其他案件。另外重复受理类似案件，也大大浪费了司法资源，还会出现类似案件法院判决却相互矛盾的状况。若建立了民事公益诉讼制度，则会大大减少上述情况的发生。

三、我国民事公益诉讼制度构建的几点设想

近年来，在司法实践中，我国积累了一些涉民事公益诉讼的司法经验，再结合国外比较成功国家的先进经验，笔者认为我们可以从民事公益诉讼的提起主体、适用范围、措施保障等几方面进行制度设计，建立符合中国国情的民事公益诉讼制度。

( 一) 民事公益诉讼的主体

结合国内外成功的经验，笔者认为以下主体可以成为提起民事公益诉讼的主体:

1． 检察机关。无论是英美法系还是大陆法系国家，都规定了检察院可以作为国家和社会利益的代表。在我国，随着我国改革开放的不断发展，损害国家利益和社会公共利益的行为日益增多，检察机关作为国家法律监督机关，它具有维护国家利益、社会公共利益的职责，由它作为公共利益代表人，成为民事公益诉讼的启动主体是最合适的。目前，虽然我国并未建立起民事公益诉讼制度，但是实践中却已经开始这方面的实践和探索。在河南，大量的公益诉讼都是由检察院作为原告提起的，他们早已开始了真正意义上的公益诉讼的尝试。

2． 相关的社会团体。在各国的实践中，由具有公益性质的社会团体作为民事公益诉讼的原告已经成为一种普遍的制度。这些团体包括妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等，由该团体提讼要求实施侵害公共利益行为的主体停止实施违法行为，比起个别受害者向法院提讼更具有诉讼优势，更加能够获得公众认同，产生更强大效应，更有利于维护公共利益。

3． 公民个人。一个国家是由每一个个体的公民组成的，国家利益和社会公共利益受到损害，每个人的利益也必然受到损害，如果让无直接利害关系的公民个人也有权对侵犯公共利益的行为提讼，更能调动人民群众保护国家和社会公共利益的积极性，国家和社会公共利益才能得到更加广泛地维护。故笔者认为，我国急需扩大主体范围，将公民个人列入公益诉讼主体范围之内。

( 二) 民事公益诉讼的适用范围

作为一种新型的诉讼方式，民事公益诉讼应有其特殊的适用范围，笔者认为应主要包括以下几类:

1． 国有资产流失案件。自改革开放以来，我国经济迅速发展的同时，由于制度不完善，国有资产流失现象非常严重，据国家统计局资料披露，近几年国有资产以年均 5% 的速度流失。进入90 年代后，每年流失1000 亿元，日均流失达3 亿元。尤其是现阶段，国有企业的结构调整和体制转换已进入攻坚时期，这一现象更为突出，笔者认为非常有必要将国有资产流失案件引入到民事公益诉讼制度中来，授权相应权力机关机关( 检察机关) 、公民和社会组织可以直接就防止国有资产流失问题向法院提讼。以程序有效合法来保护国有资产保值增值这一实体权利的实现。实践中，四川、广东等省市检察院都在尝试对国有资产流失等严重侵害国家利益、社会公共利益的案件提起公益诉讼进行试点，已积累了一些成功经验。

2． 消费侵权和产品质量案件。现阶段我国在消费侵权案件中采取的是代表人诉讼模式，即人数众多的一方当事人中的一人或者数人作为众多当事人的代表参加诉讼，其他当事人无需直接参加诉讼，最终判决的效力直接对全体当事人发生法律效果。这种诉讼模式有一个问题，即很很容易出现“搭便车”现象。即有的受害者为了避免诉讼的麻烦，等着别人去法院，等到别人胜诉后，他再直接向法院主张适用已经生效的法律判决。这种“搭便车”的心理对于维护消费者利益不能起到很好的保障作用。笔者认为，为了更好的维护消费者这个公众群体的利益，根据我国现实国情，应授予个人或者消费者协会作为主体提起民事公益诉讼，将更有利于切实维护消费者的整体合法权益。

3． 环境污染案件。近些年来，我国生态破坏与环境污染现象呈上升趋势，“公害”案件频发。由于环境公害案件涉及人数众多，影响较大，只有建立环境公益诉讼，才能更好的维护广大受环境污染者的合法权益。

( 三) 民事公益诉讼的举证制度

举证责任分配是否合理，对于公益诉讼能否顺利进行并且获得很好的诉讼效果起着至关重要的作用，因此，它也是民事公益诉讼的程序保障机制的一个重要方面。笔者认为，就民事公益诉讼而言，可分情况设置不同的分配原则: 一是授权检察机关提起的民事公益诉讼，可以设置一般的举证责任分配原则，即“谁主张，谁举证”原则。因为检察机关具有公诉的职能，拥有侦查权，收集证据对其来说位于有利地位，由它来担举证责任较为公平合理; 二是由民众提起的民事公益诉讼，建议可以设置由被告承担举证责任为宜。由于原告作为公民个人获取信息的能力有限，对于很强的技术性认定自身不具备很强的专业知识和技能，让他们承担举证责任极为困难，很多国家在诸如环境污染案件中也是实行的无过错责任原则和举证责任倒置，因此这样的举证归责原则是公平合理的。

( 四) 扩展判决种类，允许被告提起禁止性诉讼

在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求，但在许多的公益诉讼中，原告的目的不仅仅是索赔，而是希望法院禁止侵害者继续侵害行为，保护潜在的受害者。因此，笔者认为应当明确赋予原告提起禁止性诉讼的权利，以期达到真正预防和根治民事违法行为，切实维护公共利益的目的。

( 五) 诉讼费用承担及其奖励机制

我国的民事公益诉讼费用承担规则可遵循以下两种做法: 1、由检察机关提起的民事公益诉讼，所需的诉讼费用可以设置由相应财政划予以拨款; 2、对于由公民和社会组织提起的民事公益诉讼，可以由以下两种方式获得供给: 一是建立诉讼费用保险制度。在保险人发生公益诉讼时，保险公司可以就此类诉讼在符合相关实现条件的情况下，由保险公司为保险人支付诉讼费用。二是可以成立民事公益诉讼基金组织。基金来源为每件胜诉的公益诉讼案件的一定比例的罚金，诉讼费用可以从基金中供给，同时基金组织还可以将接受的社会捐助款，作为民事公益诉讼基金的来源。