“绿色税收”利益链

2012年1月1日，成品油税费改革已经实施三周年，从大多数反馈来看，改革取得了初步成效。

然而，税收制度的调整是对原有利益分配格局的一次重新“洗牌”，如何理顺利益链条，理性认识政府与市场、中央与地方之间的关系，平衡国家、企业与消费者之间的错综复杂的利益环节，值得我们去进一步探讨。

为此，《新理财》记者采访了清华大学国情研究中心主任胡鞍钢、首都经贸大学教授丁芸、国家税务总局科研所副所长靳东升、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强。

开启“绿色税收”先河

《新理财》：回看成品油税费改革实施的三年，现阶段我们应如何认识和评价这次改革？

胡鞍钢：从财政收入的角度看，成品油税费改革实现了从交通税费多头征收管理到成品油消费税单一征收管理的统一；从财政支出的角度看，实现了从交通基础设施建设与养护费用多头管理多头支出到中央对地方专项转移支付专款专用的统一。成品油税费改革有效地解决了长期以来困扰各级政府和普通百姓的交通税费征管和道路使用难题，在道路基础设施的融资、建设与养护环节上建立起了可持续的良性循环机制，实现了从扭曲税收到中性税收的转变。

成品油税费改革在取消公路养路费等六项收费和逐步有序取消政府还贷二级公路收费的同时，大幅度地提高了成品油消费税税额标准，充分体现了“多用油多负担、少用油少负担”的公平原则，使燃油使用者的边际成本保持衡定，对成品油消费行为提供了稳定的激励，促进使用者主动节约能源，实现了从负向激励到正向激励的转变。可以说，成品油税费改革实现了资源类产品，特别是汽油和柴油从封闭的国内机制到开放的国际价格机制的转变，有效地解决了汽油和柴油定价上的价格扭曲现象，有利于提高资源的使用效率。

我的基本判断是，经过三年的实际运行，已充分证明，成品油税费改革是最成功的绿色体制创新，是最有效的绿色调控手段，取得了最显著的绿色改革成效，开辟了最典型的绿色改革路径。

进一步深化分税制

《新理财》：成品油税费改革中取消了公路养路费等六项收费和政府还贷二级公路收费，而新增成品油消费税单位税额则纳入中央财政，这可以说是对中央和地方财力的一次调整，在资金属性、资金用途、地方预算程序、地方事权不变的前提下，中央将新增税额通过转移支付拨付给地方，这对地方政府将产生怎样的影响？

胡鞍钢：改革前，交通税费收入是以地方专项收入形式存在的，种类繁杂，在征管和使用上既不统一，也不透明，存在明显的“马太效应”，不利于在各地区间实现基本公共服务均等化，特别是不利于中西部欠发达省份交通基础设施的发展与养护。

成品油税费改革，可以说是1994年分税制改革和2002年所得税分享机制改革后，中央对中央与地方间财政关系做出的又一次重大调整。从中国目前的交通产业发展态势看，成品油消费税将会成为中央财政又一稳定增长的收入来源。通过观察以往的财税改革经验，中央财政集中财力后，用于调节地方财政收入差异的政策空间扩大，有利于促进公共服务均等化。按照成品油税费改革后新增收入交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变的原则，在保证负担改革成本的前提下，中央财政将有更大的余力促进全国交通的均衡发展。

丁芸：从表面来看，成品油税费改革后，中央似乎多了对资金重新分配的权力。然而，改革增加的消费税、增值税虽然列在中央，但中央也不用于安排本级支出，全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。

转移支付的资金分配方式包括替代性返还和增长性补助：替代性返还是替代地方原有“六费”收入基数给予的返还；增长性补助是扣除替代性返还后的增量资金按照各地成品油消耗量、公路规费和水路规费的比重、影响公路养护和建设以及航道养护的客观因素分配。这些因素基本与影响历年养路费等收入增长的因素协调一致，能够保证地方收入不会因为养路费等六费取消而受到影响，从而更好平衡中央与地方、地方与地方之间的利益关系。并且，资金的分配规范透明，可以确保地方所需的资金落实到位。

林伯强：在理顺中央与地方关系上，关键的问题是新增税收列在中央财政，究竟这笔资金能否专款专用，目前仍不明确。而中央对地方的转移支付，由于目前制度不够完善，并没有做到公开透明，因此中央财政和地方财政之间的利益博弈我们是看不到的。

理性看待税负转嫁

《新理财》：成品油税费改革会造成消费者和企业的生产成本增加，这种税收负担转嫁应该如何合理对待？其中应如何避免增加中小企业的压力？财政又应如何完善补贴机制？

靳东升：从理论上讲，成品油消费税的征收目的是为了节约燃油，减少排放，理顺价税费关系。因此，成品油消费税的征收环节很重要。在国外，有的国家在生产环节征收，有的国家在批发环节征收，有些国家在最终消费环节征收。由于征税环节的不同，影响税收实际作用的发挥效果不同。

尽管我国目前选择生产环节征收成品油消费税，但是长期发展趋势，应该考虑条件成熟时改为最终消费环节征收成品油消费税，使消费者直接感受到税收负担，更好地实现抑制消费，节约燃油，减少排放的目的。

目前，为了不增加消费者负担，我国的成品油消费税改革坚持了费改税，保持原有负担水平不变，税负仅占零售价格的20%左右。相比西方国家，目前税收在油价中的比例较低，征收力度不足，难以充分发挥税收促进减排，抑制消费，优化结构的积极调控作用。成品油消费税税收调控的发挥水平有待进一步加强，加大税收力度，提高税收调控的能力。成品油消费税不是保证税收收入的税种，因此，最佳状态应该是负相关，随着成品油消费税税收力度加大，税收收入不是增加，而是减少，最终达到抑制消费，节约燃油的目的。

丁芸：我国燃油税改革采用的是定量计征方法，从而对成品油价格没有直接影响。并且在现行成品油价格水平上，国家已经对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予了补贴。我国也进一步完善这一补贴机制：首先，对当年成品油价格变动引起的农民种粮增支，继续纳入农资综合直补政策统筹考虑。种粮农民综合直补只增不减。其次，对渔业、林业、城市公交、农村道路客运补贴比例按现行政策执行，补贴标准随成品油价格的增减而增减。再次，对出租车在运价调整前，因油价上涨增加的成本，继续由中央财政给予临时补贴。此外，对低收入困难群体，各地应综合考虑成品油、液化气等调价和市场物价变动因素，继续做好城乡低保对象等困难群体基本生活保障工作。

林伯强：可以说，成本向下游企业和消费者转移的现象是不可避免的，无论是成品油税费改革，还是资源税，都最终将由消费者承担，必须清楚认识这个事实。

以成品油为例，目前国家有成品油定价机制，不是完全市场化定价，因此对于中石油、中石化两家企业存在一定的滞后性，也就是在国家增加税收后，两家企业会首先承担这部分纳税责任，可能暂时不会马上提高成品油价格，但最终还是要由消费者承担。我认为这样的趋势是必然的也是合理的，只有这样才能实现“多用资源多交税”的原则。

至于国家目前的补贴机制，我认为还有进一步改进的空间，大方向是要兼顾有效和公平两个原则。

温和推进“绿色税收”

《新理财》：从成品油税费改革来看，“绿色税收”是将来改革的方向，从资源税扩围，环境税开征等等来看，都是这个方面，但也面临着很大的困难，这些困难体现在哪些方面，又将如何解决？应如何平衡利益链条中的各个环节？

林伯强：无论是成品油税费改革还是资源税，都切合了“绿色税收”的概念，其目的一方面为了提高消费者对于低碳生活和节能环保的理念，另一方面也促进企业的节能减排。

针对第一方面，要清楚地认识到税收的增加必然会最终由消费者承担，多占用资源必然要多缴税。但在认清这个方向的同时，国家政策的出台仍需要特别谨慎，例如将煤炭纳入资源税范畴，必然导致煤价上涨，而“市场煤”与“计划电”之间的矛盾仍未解决，在煤炭行业急于上马资源税必将引起“电荒”；同时如果通过煤炭资源税倒逼电价，那么大范围的电价上涨又会增加通胀压力，激化社会矛盾。所以我认为现阶段任何政策调整，都必须要更加温和。

另一方面，针对企业，我认为即使“绿色税收”会增加中小企业运行成本，但绝不能因此而放松或是跳过。正是要通过税收杠杆促进中小企业完成节能减排，提高资源的使用效率，国家如果要扶持中小企业，可以通过降低贷款门槛或给予新能源补贴等方式完成。

为了不增加消费者负担，改革坚持了费改税，保持原有负担水平不变，税负仅占零售价格的20%左右。