惠农政策挑战计生国策

普惠性的惠农政策在政策制定环节通常缺少有效的政策协调机制，惠农之外的连带效应初现端倪――农村计生政策执行遭遇冲击。

近些年，作为体现科学发展、社会和谐主要手段的惠农政策（指主要面向农村地区的惠民政策）在范围、力度上都有了较大突破，农民整体上的受益显而易见。然而，惠农政策目前基本上是普惠性的，且在政策制定环节通常缺少有效的政策协调制度，因此其惠农之外的连带效应考虑得较少――惠农政策对计生政策带来的不利导向就是在这种背景下产生的。

为了客观、全面地考察全国范围的惠农政策与计生政策协调状况，作者对湖南、河南、重庆、辽宁、河北、浙江、四川、广东8省51个区县进行了深度访谈和问卷调查。

对计生国策带来不利导向的惠农政策

国家出台的惠农政策可按三个方面进行分类：授利于民、造福于民、方便于民，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等相关领域。授利于民的惠农政策主要包括减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税，对种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴、征地补偿等。造福于民的惠农政策主要包括建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，即贫困生“两免一补”制度，非贫困生“一免一补”制度；积极探索建立农村最低生活保障制度；在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度等。方便于民的惠农政策主要包括取消强制婚检、放宽入户审核等。

作者在湖南、河南、重庆三地的深度访谈中发现，这些惠农政策要么是彻底的普惠，要么只是根据个人或家庭经济条件进行受益资格认定，基本没有对受益人以是否符合计生基本国策为标准进行受益资格认定或者区别待遇。这些初衷惠及农民的政策已在某些方面形成了不利于贯彻基本国策的导向，尤以对当前正处于敏感时期的计划生育工作的影响较为明显。在调查区域内，惠农政策以三种表现形式对计生政策执行效果产生了不同程度的不利导向（如表1所示）。

湖南、河南、重庆三省的深度访谈让我们深深感到，惠农政策的连带效应严重挫伤了群众实行计划生育的积极性。包括教育的免补助学、国土的征地补偿、民政的救济优抚等在内的惠农政策，反而让违法生育者得到了更多的利益。因此，我们有必要在更大的范围内，了解惠农政策对计生工作不利导向的地区分布状况。

不利导向的地区差异及其影响程度

四川、广东等5省51个区县的问卷调查结果显示：惠农政策的不利导向在我国局部地区刺激了农民违法生育行为的蔓延。

在违法生育户比例发生异常波动的区县中，我们使用“农村违法生育户占农村户的比例”来测量不同区域的计生状况。由于51个区县该比例的均值为10.13%，所以我们假设：如果农村违法生育户比例高于10%，则认为该区县农民生育行为发生了异常波动，惠农政策的不利导向已突显；反之则没有。按此标准，在51个区县，有16个区县违法生育户比例均高于10%（其中广东省有8个区县，四川省有5个区县）。根据不同的县域特征，我们将51个区县细化成两大类四小类地区。

第一大类：产生明确影响的地区（16个区县），主要分布在我国西南和东南地区。

（1）授利型地区（2个区县）：这类地区主要受到授利于民惠农政策的影响，特别是征地政策的影响，其显著特点为：征地面积广，土地补偿金额较高且大于社会抚养费征收标准，但农村贫困生、农村低保户中违法生育户比例均不高。这类地区主要分布在我国新兴城市化地区、工业园或其他大型工程占地区及其他需政策性移民地区，如四川的华蓥和广东的清新等地。不过，这类地区分布比例不大，惠农政策不利导向对计生工作的影响程度有限。

（2）造福型地区（7个区县）：这类地区主要受到造福于民惠农政策的影响，其主要特点表现为：征地范围较小，而农村贫困生、农村低保户中违法生育户比例、农村贫困户和低保户的比例均较高，如广东的惠东和四川的南部等地。由于造福于民惠农政策涉及教育、卫生、社会保障等多个与人们生活密切相关、切身感受较直接的公共服务领域，所以这类政策的影响人群较广，影响时间较长。虽然最近若干年这些公共服务政策实际可转化为资金的数量并不大，但其综合效应容易对人的生育意愿等心理活动产生较大影响。因此，造福型地区分布较广，不利导向对计生工作影响较大。

（3）混合型地区（7个区县）：这类地区不仅受到授利于民政策的影响，而且还受到造福于民、方便于民等惠农政策的叠加影响。在这类地区中，不仅存在着土地征收问题，而且还面临着农村贫困生及农村低保户中违法生育户比例较高的问题，如四川的高坪和广东的南雄等地。在这类地区中，三类惠农政策同时组合或者在时间上交替出现，强化了惠农政策对计生工作的负面效应。这类地区分布较广，不利导向对计生工作的影响最大，此类地区应成为政策协调的重点区域所在。

第二大类：基本没有产生影响的地区（35个区县），主要分布在我国东北和华北地区。

在第二大类地区，惠农政策的不利导向尚未对计生工作产生显著影响，农村违法生育户比例目前仍然控制在较低的水平上。

省级政府的政策协调尝试

近些年来，为确保惠农政策与计生政策的紧密衔接，我国各省(直辖市、自治区)纷纷出台了相应的协调政策，其中某些协调模式不失推广的价值。因此，我们有必要从全国的角度总结出各地政策协调的经验，以利于惠农政策与计生政策不兼容问题的解决。这些协调经验大致可以划分成以下五种类型：

“一票否决”型人口计生目标管理责任制

这种协调模式在全国范围内最为普遍。该模式坚持党政第一把手亲自抓、负总责制度，计生部门协助省政府与综合治理成员单位签订《人口和计划生育目标管理责任状》，严格执行“一票否决”制度。这种模式是目前我国实行范围最广、效果较为明显的计生协调手段，但这种政策因涉及部门较多、工作内容繁琐等问题，造成基层计生部门的工作难度不断加大。

“以和为贵、国策上位”型计生长效机制

建立这种机制的省份并不多，仅有湖南等个别省份尝试性实行。这种协调手段要求其他或个别政府部门制定的是选择性惠农政策――将是否符合计划生育政策作为受益附加条件，并在制定和实施中都以计划生育基本国策为上位性的必须适应的政策。例如湘发〔2007〕6号文件指出：违法生育且没有依法承担法律责任者，不能享受民政、教育等方面的奖励优惠政策。这种协调机制无疑是与西方福利国家的选择利政策思路最为接近，但在我国构建和谐社会政策目标“压倒一切”的局面下，惠农政策“惠及全民”的思路已深入人心，这种协调政策在我国实施范围较窄，实施难度较大。

“区别对待、优先优惠”型利益导向机制

这种机制在制度设计上要求其他政府部门在制定普惠性惠农政策时对计划生育户区别对待――在普惠的基础上特惠。目前，这种协调机制在我国很多省份推广、实施。例如河北省规定：独生子女家庭可“多增加一人份的集体福利分配份额”。但从实施效果来看，这种政策协调是在中央政府有关部门制定的惠农政策没有体现政策协调的情况下，地方政府的作为空间是有限的，计生部门与相关部门逐一协调，仍是一种非制度化的效率低下的协调办法。

“与时俱进、水涨船高”型奖励扶助机制

这种机制的特点在于加强计生部门对计生户奖励扶助的力度，在其他部门已采取普惠性惠农政策时，做到本部门的计生奖励扶助制度在力度上的“水涨船高”。目前，这种协调手段正处于局部试点阶段，以山西、重庆、青海为代表。例如山西省近日提出，农村独生子女父母从领证开始到60周岁，每人每月给予50元独生子女父母奖励金，60周岁到亡故，进入国家奖扶范围，这项规定填补了农村领证独生子女父母在子女16周岁到其60周岁之间奖扶政策的空白，实现了与国家奖扶制度的连接。

“计生参谋、社会共管”型部门协调机制

这种协调机制要求地方政府高度重视计生工作，并在政策协调过程中始终坚持“国策为上”的执政思想，所以目前实施的范围较窄。例如广西区政府在制定、调整社会经济政策时，要求制定支持人口和计划生育的优惠政策和具体措施，凡出台重要政策、措施时，要求有人口计生部门的参与意见。

在五种协调方法中，第四种操作性最强，这种方法真正体现了在“以和为贵”的同时不破坏普惠的一般性。