国家支农惠农政策述论

内容提要:农业、农村、农民是古今中国都非常关注的问题。封建时代的统治者和当今的中央政府都针对三农问题实施了一系列的支农惠农政策和措施,在一定程度上都推进了农业的发展,减轻了农民的负担,有利于农村的建设。比较而言,封建时代的一些支农惠农措施是为了增加国家的财政收入,不是真正的为广大劳动人民着想。当今的政府是真正的为农民着想,关注农民, 重视农业,大力建设新农村,充分体现了以同志为总书记的党中央对广大农民的关爱、对农村繁荣的关心、对农业发展的关注。

关键词:封建国家;当今政府;国家支农惠农政策

中图分类号:F120 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0097-04

农业、农村、农民,总称“三农”,是古今中国都非常关注的问题。封建时代的统治者和当今的中央政府都针对三农问题实施了一系列的惠农政策和措施。何谓“惠农”? 《尚书》中记载: (1)安民则惠,黎民怀之。能哲而惠,何忧乎兜,何迁乎有苗,何畏乎巧言令色孔壬。惠,爱也。(2)皋陶曰:朕言惠,可行。禹曰: 俞, 乃言可绩。惠,顺也。《诗经》中《邶风・北风》原文: 北风其凉,雨雪其。惠而好我,携手同行。其虚其邪? (3)既亟只且! 惠: 爱也。在现代汉语字典中,“惠”亦解释为“给……以实惠”。“惠农”中的“农”在这里专指农民。因此,所谓“惠农”就是给农民以实惠,爱农民,顺农民[1]。而关于中央惠农思想的提出及惠农政策的实施,早在先秦时期就已出现。在整个封建时期,支农惠农的思想和政策在不断发展,但由于时代的局限性,其优越性和今天的惠农政策不可同日而语。

从2004 年我国政府推行了一系列减征或免征农业税惠农政策,到2005年已有近8 亿农民直接受益。2005 年12 月29 日表决通过的关于废止《农业税收条例》的决定,至2006 年中国取消了农业税,从此,惠农政策上升为国家法律。中国取消农业税,是中华文明史上最伟大的里程碑,被称作是中国有史以来最大的德政。

关于支农惠农政策研究的也较多,但通过古今对比方法去研究这个课题,目前学术界还鲜有涉猎,笔者希望通过研究,探讨古今政府及统治者对该问题的处理的异同,突出当今国家支农惠农政策的优越性,从而鲜明地表现出当今政府是一心为农民着想的,共产党是真正为人民服务的党。

一、古今的国家支农惠农政策

(一)封建政府的支农惠农政策

在中国古代社会中,农业是最重要的生产部门,“重农”是长治久安的基本国策。所谓重农,是指国家政策对农民、农业在国民经济中的地位的重视和相应的保护。之所以要力行重农政策,从根本上说,是因为农业、农民、农村是全国的命脉所在。全国百姓的生活要靠三农,社会的基本稳定要靠三农,国家的财政收入要靠三农,统治阶级的安危也要靠三农。以农立国的中国,自古以来就非常重视农业。但是,即使中国古代的社会性质是农业社会,农民、农业也是“弱势群体”,需要国家的政策扶持[2]。

中国最早的中央惠农政策产生于先秦的春秋战国时期。当时,以轻徭薄赋、调控农产品价、奖励多种农业经营、国家借贷为主要内容的惠农政策在各诸侯国纷纷开展。如:

1.轻徭薄赋, 减轻农民负担。轻徭薄赋思想在春秋前期就已出现。管仲就在齐国变法时提出“相地而衰征”, 即依照土地的好坏等级来征收赋税,也称作“案田而税”, 他曾建议齐桓公“内修政而劝民”, 减轻一些百姓的税务负担,以扶掖生产和振兴经济。《管子・治国篇》说“府库之征,粟什一”, 说明一般情况下征收1 /10 的田赋。可见“百取五”的收税规定是很轻的。管仲的这种收税政策在以后相当长的时间里都是进步的。他的主张在齐国推行之后, 大大促进了当地经济的发展和国力的提升。

2.调控农产品价格,保障农民利益。在管仲改革中,涉及到通过调控粮食价格,使农民受益的内容。管仲在齐国进行政治经济改革时设置了“轻重九府”之制,根据年岁丰歉和百姓需要收散货物,以调剂物价贵贱,财富多寡。

此外还有奖励多种经营、国家蓄藏一定量的粮食和钱,在农民困难时借贷给农民,待农民收获再以实物还贷,以保证生产的正常进行等措施[3]。

汉初统治者比较注意减轻人民的租税,宣扬轻徭薄赋、与民休息政策。这也是统治者的一种策略。高祖刘邦曾采取“轻田租,什五而税一”之策,显然是把“轻田租”作为 “与民休养”的一项重要措施。汉景帝二年(前155年)五月,“令田半租”,即三十税一,其间共有12年没有征收田税。自景帝后,“三十税一”就成了西汉征收田税的法定税率,不再更改。汉代实行的“轻田租”政策确实发挥了“重农务本”的作用,农民从中会获得不少实惠[4]。总的来讲当时的农民田赋负担不算太重,该政策也产生了深刻的社会经济影响。

西晋政权曾实行占田制(是西晋初实行的一种土地登记制度,国家对不同的阶级、阶层的民户所占有的各种类别的土地,在一定时期内进行验校和登记,这是西晋政府控制土地和劳动人手,恢复农业的一项重要措施),一部分农民得到了多少不同的土地,把无地或少地的农民吸引到土地上,开荒种地,有利于农业经济恢复,也减轻了农民负担。

北魏实行均田制,鼓励农民多开垦荒地,促使自耕农迅速增加,既扩大了耕地,也有利于农业生产的迅速恢复发展。

宋朝统治者所实施的各项政策中,首先也是保证农业的恢复和发展。太祖即位即鼓励农民开垦荒田,增田、增产不增税;县令、佐能招还流民,使户口增多,荒田得到开垦者,中央给予奖励。制定行农田水利法,兴修水利,促进了农田水利灌溉事业的发展;颁行青苗法,将当时各地常平仓所存粮食兑换成现钱,出借给城乡居民,保证农民在每年青黄不接时不愁粮食,及时获得生产资料,保证了农业生产。

朱元璋也比较注意农民的生产和生活。即位初就告诫各地官员不能苛求农民。明初的农业政策包括移民垦荒、实行屯田、兴修水利等,极大地调动了农民的积极性,使农田迅速得到开垦。尤其是成祖朱棣定都北京以后,维护巩固北部边疆地区的安定一直是基本国策。在中国这个传统的农业大国里, 政治上的稳定与军事上的胜利必然离不开农业提供的强大物质支持, 以农为本一直是封建王朝的执政理念。如明嘉靖以前政府对九边军事重镇之一的宣府镇的惠农政策:第 一,减免租税。第二,屯田垦荒鼓励开垦,永不起科。第三,救灾复业。明朝政府为缓解土地兼并带来的不良后果,采取了救灾复业的政策。从洪武二年到嘉靖二十四年的时间里,《宣府镇志》记载的明朝政府为宣府镇较大规模减免赋税23次之多,加强屯田管理的诏书有8次之多。在以农业税收为国家主要经济来源的封建社会,显示了中央政府对宣府镇农业经济的重视和扶持。由于明朝政府采取了一系列惠农政策,经过几代皇帝和军民的不懈努力,宣府镇地方经济得到很大发展,取得了明显成效。有力地支援了地方经济,减轻了国家的财政负担,巩固了北方边疆地区的安定局面[5]。

再如明万历九年(1581年)全国实行的一条鞭法,对减轻无地或少地的农民的负担,改善农民处境,起到了一定的作用。当时的记载说:“条鞭之善者,以为均丁粮、消冒滥、息赔累、简明目、寝觊觎、屈市、平贫富、清册籍,一举而官民积弊皆反,天下孰有愉快于斯者乎!”由于差役部分向田地摊派,使大土地所有者多负担赋役,无地的农民减去不合理的负担[6]。 具体来说:首先,将徭役并于田赋计亩课征,使赋役合一,农民纳田赋和丁银后,以前的力役由官府雇募,农民不仅可以自由安排生活和生产时间,有利于农业生产的稳定发展,而且进一步松弛了农民对封建国家的人身依附关系。其次,田赋、徭役及一切课征并为一条征收,简化了赋税征收手续和征收次数。不仅减轻了农民完纳负担,也有利于减少官吏在征收过程中盘剥百姓[7]。

清顺治、康熙时期也采取了一些恢复农业生产的措施,如废除明末的苛捐杂税,在一定程度上减轻了农民的负担,有利于离散农民回归土地。再如移民垦种,大量的荒地被开垦。摊丁入亩的实行,也大大减轻了农民负担,按照土地的单一标准收税,即以土地占有和占有多少作为赋税征收的依据,“田多则丁多,田少则丁少”,基本上取消了缙绅地主优免丁银的特权,这对于均平赋税、减轻自耕农和一般无地贫民的负担,起到一定的作用。因而得到了广大农民的支持拥护,使改革后的税收政策具有比较广泛的群众基础[8]。再如清初江西农民的田赋负担,比之明末有过之而无不及。直到雍正年间,才对于南昌税重付诸实施。雍正二年, 经过地方官与中央的讨价还价, 最后商定比照瑞州府减去75 549 两浮银, 浮米(漕粮) 没有减免。这是关于清代南昌府浮赋的最早减免,是减免了一半[9]。

(二)当今的支农惠农政策

“三农”是我国能否强国的一个根本。“三农”问题,是改革开放以来第一产业出现的几个重要问题,“三农”问题不解决,长期来看,不利于社会稳定;从短期来看,不利于国民经济的持续稳定发展。目前,我国面临的一个突出问题就是城乡二元结构。农业占国内生产总值的比重已经下降到14.5%,而农村人口仍然占总人口的60%以上,农业劳动力占从业人员的50%左右。城乡发展和居民收入差距继续呈扩大趋势,农民收入增长缓慢,远远低于城市居民收入的增长,农村文化、科技、教育、卫生、体育等现代文明远远落后于城市。为改变农业农村在资源配置中的弱势地位,保证农民获得平等的发展机会,促进城乡经济社会实现全面、协调、可持续发展,为社会主义建设提供强大动力,近年来,党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局,明确提出统筹城乡经济发展,建设社会主义新农村的基本方略,科学作出了我国总体上进入“以工促农,以城带乡”发展阶段的基本判断,制定了“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针,出台了一系列支农惠农政策措施,促进农业增效、农民增收、农村发展。农业系统是贯彻落实支农惠农政策的主要部门,农业系统干部的作风直接关系到支农惠农政策的贯彻落实,关系到党和政府在农村、农民中的形象。加强农业系统在支农惠农政策执行中的监管工作,维护好广大农民群众的根本利益至关重要。农业系统纪检监察机构作为监督政策执行的职能机构,如何建立和完善监督机制,发挥组织协调、监督检查的职能作用,做好监督工作,促进支农惠农政策的全面高效落实,是新形势下农业系统纪检监察部门需要研究解决的重要课题,也是各级党委、政府以及农业主管部门“三农”工作中关注的热点。

中央政府非常重视三农问题,中央一号文件创纪录连续6次关注三农问题。2004年1月30日,针对近年来全国农民人均纯收入连续增长缓慢的情况,中央下发改革开放以来第六个涉农的 “一号文件”《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,自1986年以来重新锁定“三农”问题。2005年1月30日,中央第七个一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,要求稳定、完善和强化各项支农政策,切实加强农业综合生产能力建设,继续调整农业和农村经济结构,进一步深化农村改革。2006年2月21日,中央第八个一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,要求完善强化支农政策,加强基础设施建设,加强农村民主政治建设和精神文明建设,加快社会事业发展,推进农村综合改革,促进农民持续增收,确保社会主义新农村建设有良好开局。2007年1月29日,中央第九个一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,提出用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营形式推进农业。2008年1月30日,中央的第十个一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》,提出要走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。2009年的中央一号文件再次关注“三农”,这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域,也是新中国成立以来决策层对“三农”的最长关注周期。新华社2009年2月1日全文播发《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,本次文件一共提出了28点措施促进农业稳定发展与农民持续增收,其中包括进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力等。其亮点很多,包括农民种粮支持力度再度加大,加大力度解决农民工就业问题,农村民生建设重点投向五个领域(农村电网建设,关于乡村道路建设,加快农村饮水安全工程建设,加快农村的沼气建设,实施农村危房改造进行试点工作),农地流转强调进一步规范等。

“三农”问题是我国现代化进程中全局性、根本性、长期性的问题。近年来,“三农”工作取得了很大成绩,2004年以来,中央分别以农民增收、农业综合生产能力建设和新农村建设为主题,连续几年出台了一号文件,制定了以“ 三减免三补贴”为主要内容的一系列支农惠农政策,形成了新时期“三农”工作的指导思想、方针原则和政策体系。中央财政和国债建设资金用于“三农”的投入逐年增加:2004年为2 626亿元,2005年为2 975亿元,从2006年起全面取消农业税,更是中央统揽全局、与时俱进作出的重大战略举措,8亿农民得到实惠,充分体现了党中央、国务院加快解决“三农”问题的坚定决心和长远谋划,具有重大的政治、经济和社会意义。2006 年,中央财政安排的“三农”支出3 397 亿元,比2005年增加了422 亿元,增长14.2%,高于中央财政总收入、总支出的增长水平,也高于上一年“三农”资金的增长幅度。在2007 年12月19日开幕的全国财政工作会议上,财政部部长谢旭人说,2007年我国各项支农惠农政策落实有力,粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等规模增加、范围扩大、机制完善。产粮大县奖励、粮食最低收购价以及促进奶业和油料生产发展、稳定化肥市场价格的各项财税措施也落实有效。谢旭人表示,2007 年中央财政用于“三农”的支出预计将达到 4 318 亿元,同比增长 22.8%。2008年预计中央财政用于“三农”的支出5 955.5亿元,增长37.9%。在此基础上,2009年将继续加大“三农”投入,加强和完善促进农业发展的财税政策,推进农村综合改革,促进农村社会全面进步。谢旭人指出,2009年财政工作的主要任务之一,就是大力支持农村改革发展。一是要继续加大“三农”投入。健全财政支农资金稳定增长机制,大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。支持建立健全农村金融服务体系,综合运用贴息、保费补贴、税收优惠等财税政策措施,引导社会资金投入,形成多元化支农投入格局。二是加强和完善促进农业发展的财税政策。扩大粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴,较大幅度提高粮食最低收购价。完善农资综合补贴调整机制以及种粮补贴等更好地促进粮食生产的办法。加大对产粮(油)大县的奖励力度。完善贷款贴息和补助等扶持方式,促进农业产业化发展。大力支持以小型农田水利为重点的农业基础设施建设。继续落实促进生猪、油料、奶业发展的财税政策。在全国全面推行家电下乡补贴政策。支持农村现代流通体系建设。研究探索建立政策性农业保险制度和符合国情的巨灾保险制度。三是促进农村社会全面进步。推动农村教育、医疗卫生、社会保障、文化等社会事业发展。加大农村公共基础设施和环境综合整治投入。将农村公路管护纳入财政支持范围,建立稳定的资金来源。实行新的扶贫标准,对农村低收入人口全面实施扶贫政策。支持加强农村劳动力培训。农村部分计划生育家庭奖励扶助标准由人均600元提高到720元。四是推进农村综合改革。深化县乡财政体制和乡镇机构改革。探索建立农村公共服务新机制。全面清理化解农村义务教育“普九”债务,争取三年内基本完成,并推进其他乡村债务化解试点。扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点范围。只有解决好“三农”问题,中国经济的长久稳定发展才能有所保障,中国形成以内需拉动为主导的经济模式才有坚实的基础。

二、当今国家支农惠农政策的优越性

不管是什么时代,只有税负减轻了,才能提高人民生产积极性,进而推动社会改革的发展。

在先秦时期, 我国的惠农政策就已经在重农经济体制和民本思想共同作用下产生了, 并且参与了春秋战国时期的社会大变革。两千五百多年后的今天, 中国共产党在“以人为本”和科学发展观的指导下才真正地将惠农政策彻底贯彻实施。我们在感激党中央惠农政策的同时, 也由衷地为先秦诸改革家的勤劳和智慧所折服[10]。

但是,对于封建社会的农民来说,他们始终处于“惊心动魄”的无权状态,是失衡的权力结构决定如此的财政利益结构。“身体发肤尽归于圣育;衣服悉自于皇恩!”原来老百姓并无最基本的经济权力,更谈不上约束和制衡皇家、官吏的政治权力,甚至哭诉一声都难。杜甫诗曰:“哀哀寡妇诛求尽,恸哭秋原何处村”。“长者虽有问,役夫敢申恨?”所以说封建社会的农民是根本享受不到政府发自内心的惠农政策的,当时的一些支农惠农措施也不是真正的为广大劳动人民着想。

古代国家财政收入全靠农业,统治者的惠农政策也是为他们自己的财政收入考虑。即使是减免赋税,减轻农民负担,也是为自己着想。

如今国家财政收入不全靠农业,但还支持农业,很多惠农文件,是真正的为农民着想。如政府送科技下乡,让农民学习,参加科技培训班;科技养殖、科技种植、大棚技术。再如中央三令五申不拖欠农民工资,在农村建立医疗合作、医保等,农民买电器给补助。还有完善和改革征用农民土地的补偿制度,整合现有的农村贫困救助制度、五保制度以及实行的农村老人执行生育政策补贴制度,建立起农村“低水平、广覆盖”的社会保障体制基础框架等。

中国历代政府,从没有像当今政府这样关注农民,重视农业,不仅彻底取消了农业税, 还每年拿出大量资金给农村,给种粮的农民。种粮的农民不仅不需要交“税”,还可以领取各种补贴;过去在以农业为主的地区的基层政权最主要的任务是收税收费,而今则变成了国家给农民发补贴资金 [11]。

一系列支农惠农政策,得民心、顺民意,充分体现了以同志为总书记的党中央对广大农民的关爱、对农村繁荣的关心、对农业发展的关注,不仅有力地促进了农业、农村发展和农民富裕,而且关系到国民经济长期健康发展和构建社会主义和谐社会。

当然,在政策的执行过程中,都会存在国家政策达到农民这里时会有些变化,这是因为部分地方官员不负责任的原因,甚至鱼肉百姓,中饱私囊,使国家的利民政策没有给农民带来像预期那么多的好处,甚至没有带来好处,但是,相比而言,该政策的优越性还是占主导地位的。

基金项目:本文系2008年度河南省社科联调研课题《国家支农惠农政策执行中的问题研究》的部分研究成果(课题编号SKL―2008―2422)。

参考文献:

[1]周永刚,向德富.论先秦时期的“惠农”政策――中央惠农政策探源[J].福建论坛,2007,(08).

[2]荣兆梓,吴春梅.中国三农问题――历史・现状・未来[M].北京,社会科学文献出版社,2005:185―186.

[3]周永刚,向德富.论先秦时期的“惠农”政策――中央惠农政策探源[J].福建论坛,2007,(08).

[4]郑学檬.中国赋役制度史[M].上海,上海人民出版社,2000:39-41.

[5]陈韶旭,王铁星.明朝嘉靖以前中央政府对宣府镇的惠农政策[J].河北北方学院学报,2005,(01).

[6]郑学檬.中国赋役制度史[M]上海,上海人民出版社,2000:567.

[7]孙翊刚.中国农民负担简史[M].北京,中国财政经济出版社,1991:203.

[8]郑学檬.中国赋役制度史[M].上海,上海人民出版社,2000:602.

[9]晏雪平,毛有军.清代江西南昌府重赋问题考辨――对于清代前中期农民田赋负担的重新认识[J].宜春学院学报(社会科学),2006,(01).

[10]周永刚,向德富.论先秦时期的“惠农”政策――中央惠农政策探源[J].福建论坛,2007,(08).

[11]李廷海.惠农政策在落实过程中存在的问题及建议[J].财政与发展,2006,(10).

[作者简介]程利英(1973―),女, 河南滑县人,河南财经学院经济学院讲师,博士,研究方向为中国经济史。

[收稿日期]2010-02-11