引入竞争机制的美国高级公务员制度

为有效提升公共行政的效率、效益、经济等目标，美国对高级公务员制度引入私营部门的管理方法和经验，这一是市场化的竞争机制，一是强化与绩效挂钩的激励机制。

1978年公务员改革在美国公共人事行政史上具有里程碑意义。它通过对高级公务员引入市场化竞争机制和激励机制，大大提升了美国高级公务员的绩效。

在美国，高级公务员是指政务官（由总统任命国会批准的各部部长、副部长）之下、普通公务员（公务员序列中GS-1至GS-15级的行政人员）之上的高级行政人员，在1978年之前主要由公务员序列的GS-16、GS-17和GS-18级以及执行级的第四、五级构成，在1978年公务员改革以后，指由上述两类转化而成的高级执行官（Senior Executive Service）。

考察高级公务员至少有三个维度：政治性回应、技术性回应和法律回应。政治性回应表面看来是高级公务员对民选官员的回应，实质上是对通过政治过程表达的民主的回应。技术性回应，强调高级公务员的管理责任，对公共行政的效率、效益、经济等技术性目标负责。法律回应，要求高级公务员必须在法律范围之内行动。以上三个维度，都以宪法为根本前提。

在高级公务员研究的上述三个维度中，技术性回应是人们最为关注的视角。这是指，政府就公众对公共行政的效率、经济、效能等技术价值做出及时的反应。政府不仅要积极行动以达成广泛的政治目标，而且要以最有效率的方式来从事各种活动，追求管理的效率、经济以及效能。正如罗森布鲁姆所言：“实现政治目标的公共行政活动不仅要遵循合理的标准和公平的程序，而且要符合优质管理的标准。抛开目标和法律限制，在日常的机关运作过程中，各项行政行为必须符合效率、效能，以及运作经济之要求。”

从根本上看，技术性回应的理论基础就是管理主义，包括古典管理主义和新公共管理。在古典管理主义看来，公共行政吸取了科学管理中强调专业资格和技能的主张，通过挑选才能突出者担任公职并对他们进行培训，提高行政活动的效率。高级公务员具有高层次知识、通晓管理和掌握大量行政信息，这些特征都是保证行政效率的必要前提。随着社会领域的纵深分化，以及大量行政事务通过合同、外包等方式转移到政府外部，对管理提出了更高的要求。新公共管理认为，绩效不良不是缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是各种冗余的、不必要的规则的结果。因此，为改进公共行政的绩效，必须将高级公务员从各种繁文缛节的束缚中解放出来，以一种更为灵活和弹性的方式对目标和结果负责。

美国历史上要求建立高级公务员制度的主要改革，都体现出这样一种观点，即高级公务员是提升公共行政的效率、经济和效益的关键，管理需要改进。第一届胡佛委员会（1947）提出要“培养大量有才华的高级公务员，有计划的安排提升，使之能担任适当的职位，以发挥最大的效率”。第二届胡佛委员会（1953）在报告中阐述的更明确，要求建立正式的高级公务员制度（Senior Civil Service），由各机构雇佣和任命有能力的、政治中立的常任高级公务员，其任命受到两党共管的委员会之审查以及总统的同意。高级公务员的地位、级别和工资应当依人设置，从而为自由流动提供便利。而联邦人事管理工程（1977）研究的更加系统和深入，形成了长达60页的专门报告。报告指出，高级公务员存在11个方面的问题，在“建立一个有效的、高效的和平等的公共行政”方面明显失败了，要求建立一个“全新的”高级公务员制度。这一报告为1978年公务员改革奠定了基础。1978年卡特政府正式创建了高级公务员制度，其目的在于使联邦政府更易于管理，更有效、更高效和更具政治回应性。

在提升技术性回应方面，高级公务员制度的主要实践是引入私营部门的管理方法和经验，“释放出公务员身上强大的能量，提高他们为公众服务的能力。”一是引入市场化竞争机制，废除了对高级公务员身份和资历的保护。通过对高级公务员的职位设计与管理、候选人制度、培训与发展等引入竞争机制，在高级公务员中创立内部竞争市场，克服公共行政的低效率。二是强化与绩效挂钩的激励机制。建立健全绩效管理体系，综合考察个人绩效与组织绩效，将高级公务员的绩效考评结果与工资、任免、升迁等挂钩。例如，根据相关法案，凡有一次在年度绩效总评估中被评为不满意者，必须调整高级公务员职位或者是退出高级公务员序列；每五年中有两次在年度绩效总评估中被评为不满意者，必须退出高级公务员序列，每三年中在年度绩效总评估中少于一次被评为完全满意者，必须退出高级公务员序列。从组织层面看，它实现了高级公务员的双向动态管理，使造就、保持一支高素质的高级公务员队伍有了现实可能；从个人层面看，它极大增加了任职压力，所有高级公务员必须承受绩效考评的不确定风险。三是赋予各联邦机构一定的管理弹性和自。各联邦机构能够根据部门需要，自行决定高级公务员的职数和任职资格要求，能够将高级公务员安排到不同层级甚至是联邦政府的基层岗位上去，并且根据高级公务员绩效考核结果，拥有辞退不称职者的权力。

高级公务员制度以目标和结果为导向，将技术性回应从规则层面上升到结果层面，是一种真正全新的模式。正如休斯所言：“1978高级文官制度改革，基于这样一个观点，管理需要持续改进。高级公务员是一个高资历管理者的精英阶层，他们将被任命到较高资历的执行部门，而不是被任命到特定的职位，它的目标是允许他们在不同的职位之间迅速调整。这项法令还引进了绩效评估和绩效工资制……这些做法试图把私营部门中普遍运用的激励因素引入公共部门，目的是给那些有能力的人提供一些实在的报偿。这项法令还引进了新的降级和解雇程序，这同样出于提高质量的想法。”此外，高级公务员制度赋予各联邦机构更大的人事权力和弹性，打破了任职资格的统一限制。人事权的下放，使各联邦机构能根据本部门的实际确定某一岗位的具体任职资格，从这个意义上讲，高级公务员制度提升和强化了 “专业性”。

虽然，从20世纪后期的情况来看，技术回应模式赋予了政府很强的公共行政能力，使高级公务员的行政控制技巧得到提升。但是，在高级公务员制度中过分强调技术性回应的一个首要危险就是管理主义的泛化。由于公共行政的公共性质，无论是在联邦的高层还是基层，不可能也不会在所有的方面尤其是涉及到政治价值的方面，对私营部门中的管理方法和技术进行复制。高级公务员制度是公共人事行政改革的先锋和旗帜，它的新公共管理实践对于联邦的中下层具有重要的导向意义，这必然导致联邦各级政府的层层效仿，推动新公共管理在联邦政府中的扩散。导致公共行政中管理主义的泛化。

再者，对技术性回应的过分强调将损害政府的行政能力。正如迪莫克（Dimock）所言：“机械的效率只是冷酷的计算并且没有人性，而成功的公共行政则是温暖的和有活力的，它讲求人性……它不只是一种无生命的抵押品。它要搞规划，做设计，说理论证，教育培训，为社会这个整体搞建设。”由于专注于技术价值，容易导致对公共行政的政治价值以及法律要求的漠视，可能产生高级公务员的责任问题和某些道德问题，甚至包括公共行政的角色等更根本的问题。“一个社会的公共领域和公共生活越是在合理性的名义下变得工具理性化，它就离开人类的普遍理性越远。”对技术性回应推崇到极端，高级公务员就极有可能成为一群除了知道效率、经济等技术价值的官僚之外，对于公共行政的公共性、民主、法制等价值的增进没有任何裨益。

为了避免在公共行政追求技术价值的过程中，高级公务员沦为一群狭隘和浅薄的技术官僚，就必须找到对技术性回应之缺陷的救治方法。“公共行政的精神就是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的”，高级公务员通过行政伦理和道德的作用，不断追求和发展公共行政的精神来超越管理主义的技术思维。在新公共服务的倡导者登哈特看来，这种救治就是肯定民主、公民权和公共利益是公共行政真正卓越的价值观，高级公务员应该从实现和增进社会的公共利益出发，集中精力对公民做出回应。更重要的，要注重高级公务员的政治性回应，协助政务官员将政治意图准确的转化为具有可行性的项目计划，并保证政务官员的政治意图得到忠实的执行。还要大力提倡行政伦理和道德，培养起一种深植于精神中的行政伦理与道德，将蕴含人文精神的制度安排引入到高级公务员制度中，借助人文精神的熏陶与指引，更好地提升公共行政的能力。