透析基层公务员的定位和功能

论文关键词：基层公务员政府改革层级组织

论文摘要：在政府运作过程中，基层公务员作为一个特殊群体，与其他层级的公务员有很大的不同。对基层公务员的定位、基层公务员的功能特质、基层公务员与现代政府运作的关系、当前政府改革对基层公务员的冲击和基层公务员功能发挥途径的重塑等问题，要给予必要的关注和研究。

二十世纪八十年代以来，中国经济体制改革不断深入，经济发展成就举世举目，与之相适应的政治体制改革也随之前进，以推行公务员为主要内容的人事改革就是一个重要标志。政府要实现现代化，就必须建立公务员制度，因为公务员制度体现着现代政府的基本特征。但在众多介绍公务员制度和改革的论述中，多数是将公务员作为一个整体来加以研究，至于具体的某个层级却很少有人提及。而在政府组织的实际运作过程中，公务员各个层级所处地位和功能发挥显然不同。在各层级当中，基层公务员由于其位居底层，有着属于这一群体的特殊地位和功能，本文试着就这一问题做一些初步的探讨。

一、基层公务员的定位

从结构的角度说，基层是指在一个严密的组织形态中，相对于中层与高层的层级，在整个组织的层级中，基层不仅是指组织结构的基础，也是中层与高层的支持力量。从整个政府体制的角度来看，则基层的内涵除了是形成个别机关的要素以外，更代表着不同的政府层级，如县乡两级在整个政府架构中，是相对于中央省市政府的基层。所以，基层公务员便同时具有以下两个意义：

1单一政府机关或机构中位于较低层级的公务员；

2中央与地方政府体系中的下级地方政府中的公务员。限于篇幅，本文着重叙述的主要是基于前一定义的基层公务员，即单一政府机关或机构中位于较低层级的公务员的功能特质及其与政府运作的互动关系。但有一点要说明，不论基于何种角度，上述基层均代表一种相对而非绝对的概念，如乡、镇对于省市是基层，但对于村邻而言，却又是领导者。

二、基层公务员的功能作用

基层除了是组织结构的一种类型以外，其更代表特定的业务分工与功能。因为，职位是一定的职权和相应的责任的集合体，职位是客观存在的，不是主管产物，职位是以事为中心来设置的，不会“因人设位”。所以，公务员暂行条例规定，国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易成度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确立。

服从上级指挥与履行本身职责是基层公务员的法定义务。基层人员对组织的最大贡献在于，尽可能发挥能力，并以最有效率、失误最少的方式来忠实执行上级所交付的任务。作为管理者，要促使其对这些目标、任务的认真遵守与执行，进而有利于在上级的领导下发挥最佳的功能。

但如从机关运作的层面来看，基层公务员却可以拥有相当广泛的功能发挥空间。在权责功能及职位定位上都有其特殊性。首先，基于职位性质而言，基层公务员虽然位处底层，但其不仅在身份上与其他基层公务员受到同等的保障，同时行使各项职权也须具有法定的依据。国家公务员暂行条例规定：国家公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分，获得履行职责所应有的权力，对国家行政机关及其领导人员的工作有权利提出批评与建议。可见，基层公务员行事基本取决于法定权责，而非上级的安排和规划，只要不触及法令规定，与其他层级公务员一样，均有权代表政府履行特定职责，在必要的情形下，也不必然接受上级的指挥。

其次，基层公务员除了原有职责外，更是政府与民间接触的中介，一方面高层或中层管理者借以实现各种决策目标，另一方面外界对政府的意见与反应也常由其接受，他们不仅是民众讯息的接受者，也是政府政策的诠释者。不论是国家政府组织或是地方政府，基层公务员均是各项政策与决定的最终执行者，他们不仅要采取措施落实特定施政目标，更要将该施政内容详细地向民众加以诠释。

概括地说，在政府运作过程中，基层公务员接受来自于上层人员或机关影响外，也有主动发挥自身影响力的潜力与空间，甚至于基层人员本身即是整个政府运作过程中的重要变数。然而其在正式的权力关系中，他们显然被设计成“受命执行”的角色，在缺乏正式权力的基础上，如何处理基层公务员法定职责与实际工作上权力的落差，很值得探讨。

三、基层公务员与现代政府运作的关系

在政府组织内部的管理过程中，基层公务员职责、地位和运作方式或许有别于其他层级，但如将基层公务员单纯简化为决策落实过程中的一种被动的工具，则是对其作用的严重低估，实际上，基层公务员对政府内部管理和外在环境都有相当的影响。

1.对政府内部管理的影响

有人认为，基层公务员因为既无权制定政策，也不能整合组织的不同机构，故其最重要的管理目标在于“完成既定工作”。如果从层级分工的角度看，这很正确，但如果考虑到前述公务员职位特质和其影响时，便会觉得有所不妥。

因为在法定地位上，上层主管不仅不能任意指挥命令，更有可能的是，需要尽量维护基层公务员的独立性，以利于忠实执行各项指定权责。将基层看作是“附属品”的观念不仅扭曲基层公务员在机关中应有的地位，也违背了民主政治中多元参与的原则。如果基层公务员非常熟悉本身业务或具备独到见解与经验，相信其对组织业务的推动就必然具备重要助力。尽管基层公务员职责内容是以执行或操作为主，但这并非单纯或机械式的，仍然充满高度的复杂性与动态性，官僚组织中政治力量的影响是没有层级分别的。

2.对政府的外在环境的影响

在法制上基层公务员虽然接受来自于机关内外的监督制衡，并且处在高度层级机制的官僚体系中，功能地位似乎相对无关紧要，然而实际上基层公务员对组织外在环境的影响是全面而深入的。

（1）不同政府层级在事实上代表不同阶层与利益思考。基层公务员也因此必须在不同因素间进行权衡，不论是机关内部的基层公务员还是基层政府机关，均有一定地位与权责，所以可能因为特殊的利益思考抗拒来自上级的指挥命令。国家公务员对于行政机关及其领导人侵犯其合法权益的行为，可向上级行政监察机关提出控告。对此，政府应制定透明而能为各方所能接受的组织运作规范，来作为区隔基层公务员与其他层级或团体的依据，并作为解决与仲裁的机制。

（2）虽然分权制衡是重要的基本原则，然而随着环境复杂化与专业分工日益精细，使实际执行特定业务的基层公务员或基层政府机关较其他人员或机构更了解业务的细节，连带的也更享有对外业务的主导权，他们也可能通过操控议程建立私利联盟，预先透露业务内容等方式来影响特定政策或决策的内容。基层公务员的行事可说是经历、人口性质、技术冲动、专业素养等多种因素互动的结果，并不是层级间的奖惩机制所能限制的。

四、当前政府改革对基层公务员的冲击

从80年代开始，各国政府为应对内外环境快速变化的冲击，都积极推动行政改革，以提升政府运作的效能与效率，回应内外变化。面对“政府失灵”纷纷师法企业，创建“企业型政府”就是一例。在政府改革过程中，基层公务员是重要的利害关系人，而且往往其本身也成了“被改革”的对象，这形成了一个二难局面：改革过程或内容可能影响其本身权益，但由于地位限制却无法参与决策，但如积极达成组织目标，却可能因此冲击自己在整个组织中的权益与地位，同时对整个政府本身也有不良的影响。

1.政府功能调整对基层公务员的冲击

从宏观角度看，上层决策者当然可制定各种改变政府功能的决策，然而当基层公务员执行上级要求时，其原有思维、既得利益也将会随之而改变，如果基层人员的思维与利益调整和改革的要求与步伐相一致，那么改革将会十分顺利，但如果传统思维与既得利益难以调整，那么上级的各种努力或许将成为徒然之举。即使革新内容十分明确，也不必然意味着基层人员愿意配合，特别当政策内容可能涉及利益冲突时，更是如此。

从微观角度看，从机关整体或决策高层而言，改革工作可能是势在必行，然而对于基层公务员来说，改革却可能意味着失业、工作习惯的改变和工作关系的重塑等，而如果忽略这些细节来思考，表面上成功的革新也可能终将失败。可见，功能调整在实际施行上必将对基层公务员形成某种程度的冲击。

2.政府目标调整对基层公务员的冲击

政府再造的最终意义不外是将未来政府施政的目标，重新定位于“精简”、“效能与效率”等上面，除了达成这些目标的策略或过程会对基层公务员形成冲击，政府重构目标本身就是对基层公务员功能与地位的高度挑战。以“精简”为例，当各国政府为减少运作成本推动组织精简时，基层公务员或政府基层经常成为被淘汰、遣散和重组的对象，这种做法对达成政府整体效率的提升或许是必然地选择，但对于基层公务员而言，则是工作权益和既得利益的重大变动，在没有任何承诺和保障的情况下，要求基层公务员“忠实”达成目标实属缘木求鱼。

五、基层公务员功能发挥途径的重塑

在上面的分析中，基层公务员似乎成了现在政府改革的“麻烦制造者”，但就改革成效的取得是建立在各团体与个人共同合作的基础上来看，对于基层公务员采取负面评价并无助问题的解决。实际上，官僚组织内部各层级间的影响并非是“零和”博弈，即上级基于职权虽可要求下级服从，但下级仍然可以以其他管道影响上级。高层管理者习惯于要求所属依照上级策略规划架构行事，想当然的责成下属机构和阶层有效达成变革的使命，而一旦组织成员对变革有所抗拒和抱怨，就武断的认为下属组织成员忠诚度不足，甚至认为这是部属背叛的行为，高层管理者在面临变革的过程中是存有自我孤立的倾向的。而在法理规定和政府实际运行中，现代国家中基层公务员只是受到制度限制（constrain），但却不受制度限定(detemaine)，也就是说在基本地位与使命范围内，基层公务员拥有主体性与主动性来影响权力。他们应被视为与决策者、机关团体或个人相对等的主体，不能忽视他们的存在，他们并非仅为决策过程的“配合条件”。

事实上，基层公务员在改革中可能产生的抗拒，并非来自变革本身，而是起因于变革对他们的需要和利益所构成的威胁。很多情况下，他们既无法获得上层的支持，遭受推动变革不力的误解和责难，其他层级的人员也不相信他们是以机构的最大利益来考量，在这种上下齐发的压力下，难免表现出一些非理性的行为。于是，如何使基层公务员优先掌握变革所需的知识与资讯，并激发他们勇于接受挑战以及对于改革所需的认同，将是保证改革顺利进行的先决条件。如果基层公务员在利益受到重视，并能参与政策的情形下，他们将更愿意贡献本身技能与实务经验，与高层关系也有望从“消极配合”转变为“积极合作”。

六、小结

在今天的政府运作中，基层公务员虽不是最重要的层级，但绝对不是可以忽视的层级。由于其拥有最终的执行权，经常直接参与外界因素互动，故基层公务员即使不参加政策制定，但却可以对政策发挥起到“促成”或“作梗”的作用或影响。在政府积极推动各项再造工作的情况下，基层公务员的配合意愿与推动结果，有可能完全改变革新的内涵与成效。

参考文献：

[1]张觉文.现代政府与公务员制度[M成都：四川人民出版社，2000,364

[2]陆国泰.人事管理学[M]北京：中国人民大学出版社1995.42

[3]《国家公务员暂行条例》