土地违法现象成因分析及其治理对策研究

摘要：为了能够集中有限的人力、物力和财力有效落实永州地区土地执法与监督管理工作，提高土地执法与监督管理工作的工作效率以及减少公共管理资源的支出，很有必要对土地违法现象成因及其治理对策进行研究。以湖南省永州地区为例，分析永州地区的土地违法现象成因，针对土地违法情况提出相应的治理对策，以促使土地违法现状得到有效的遏制。

关键词：土地违法；永州；现状；对策

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）16-0307-02

中国处在一个社会经济不断发展的新时期，基础设施用地、工业项目用地、交通水利用地、旅游用地、军事用地和城市建设用地等各方面用地量激增，造成了土地资源的日益稀缺，土地资源的经济价值也随之凸显，单位和个人在眼前利益的驱使下，顶风作案，违反土地管理相关的法律、法规，另外，现有土地使用规划、管理机制、政绩考核、监督执法制度等的缺陷，土地违法现象屡禁不止。虽然新的《土地管理法》于1998年出台实施，但土地违法现象依然高发，据不完全统计，新法出台后的七年间，全国共发现大小各类土地违法现象超过100万件，涉及土地面积33.3万公顷以上。

一、研究区域概况

永州市的前身是零陵地区，历史记载“舜南巡狩，崩于苍梧之野，葬于江南九嶷，是为零陵”，于是，零陵由此而得名。1995年11月，通过国务院批准，将零陵地区撤销，建立了永州市（地级市）。目前包括冷水滩、零陵两区以及道县、祁阳县、东安县、双牌县、新田县、蓝山县、宁远县、江华县和江永县11个县（区）。

二、永州地区土地违法现象的成因分析

本文从永州地区的实际情况出发，从经济因素和制度因素分析了土地违法现象的成因。

（一）经济因素

1.经济发展急于求成。永州地区是经济欠发达地区，基础设施欠帐较多，推进新型工业化和新型城镇化的任务繁重，全市上下加快发展的心情十分迫切，在处理经济发展与耕地保护上，一些县区存在“重发展、轻保护”思想，以经济发展为首要目标，违法占用一些耕地。其中，祁阳县和冷水滩区的GDP总量在永州地区排名头两位，其2009―2011年土地违法规模也最大。

2.批地指标和资金筹集制约严重。当前，永州地区处于快速发展期，项目用地需求多。湖南省每年安排永州地区指标430公顷左右，缺口较大。加之，市本级和县区财力都有限，筹集报批资金比较困难，在项目开工建设十分紧的情况下，用地报批速度跟不上项目建设需要，发生了一些违法用地行为。同时，为了增加财政收入、吸引外资、刺激经济增长，各县区对设立工业园区、无证开采乱采滥挖现象未充分调研、及时监控，引发了一些本不可能发生的违法行为。

（二）制度因素

1.基本国策意识不强。一些县区对土地资源特别是耕地的稀缺性认识不够，没有把保护耕地这一基本国策贯彻落实到位。

2.依法行政思想不牢。一些县区在保发展与保红线上没有处理好两者关系，在依法批地用地的尺度上把握不当，不同程度上发生了一些违规现象。

3.管理手段滞后。总体上讲，永州地区土地管理制度是比较健全的，但一些县区在制度落实上抓得不紧，忽视事前防范，督促检查方面也还存在一些漏洞和薄弱环节。

4.督查督办监管不力。职能部门和督查机构对项目建设服务工作做得多，对项目用地批后监管督办做得少，督促违法用地整改力度不够。

5.发现问题处理不及时不果断。对土地违法案件的查处，办案时间长，有时有些失之于软、失之于宽，有的只处理了违法事实，没有查处到人。

三、治理对策

为有效促进永州地区土地执法与监督管理工作，本文也提出了相应的政策完善建议。

1.土地执法监察与监督管理工作应向那些经济快速发展的地区有所侧重，但也不能忽视对欠发达地区的土地执法监察与督察工作。2005―2011年永州地区道县和冷水滩―祁阳地区的土地违法规模最大，其违法规模比永州地区其他县区高3~5倍；此外，从土地违法行为的时空蔓延趋势来看，江永、江华等经济发展较慢的县区土地违法规模的年增长率有加快的迹象。因此，对那些经济快速发展地区的土地执法监察与监督管理工作要有所侧重，同时，也对经济发展较慢地区的土地执法监察与监督管理工作，也要做到依法用地、合理用地，实现经济社会的可持续性发展。

2.建立健全土地违法现象的区域分级监管体系，通过有重点地开展土地执法监察与监督管理工作，提高对土地违法现象的监管效率。2005―2011年土地违法现象在空间上除了表现为显著的蔓延趋势以外，还具有一定的空间汇聚特点，因此，按照经济发展情况制定差别化的区域分级监管体系，集中全市国土资源部门的人力、物力和财力对违法集聚区进行重点监管，利用遥感和地理信息技术等各种技术手段，对违法地图斑进行内业、外业清理核对，查实情况，有针对性地采取整改措施。对确属违法用地的，一律停止施工建设，同时分清情况和类型，该拆除的坚决拆除，该没收的坚决没收，该复垦的立即复垦；对比较严重的土地违法行为直接下达行政处罚决定书，是地方土地执法监察人员的重要任务之一，但是也必须把握好政策与法律的“度”，要做到适当、合法、公平、公正。

对经查实不属于违法用地的，及时汇报，说明情况，争取上级认可；对符合规划和建设用地报批条件的，抓紧组织材料，筹措资金，尽快报省国土资源厅窗口按程序审批。

3.进一步加强和规范土地执法监察与监督管理制度。2005―2011年永州地区土地违法规模总量和空间蔓延速度呈现下降态势，但针对土地违法现象的相关管控措施仍需执行，进一步加强对整顿和规范工作领导，明确各县区政府是整顿和规范工作的责任主体，加强组织领导、部门协调和督促检查等各项工作。要各司其职、密切协作、形成合力、加大对重点区域联合执法力度，坚决刹住违法用地的现象；进一步加强督查，及时发现和督促整改存在的问题。可以对县级领导进行约谈问责制度，通过约谈问责，能够及时了解下属县的土地违法情况，也表明了市政府对违法用地现象查处的负责，会把问责落到实处。要加大督查力度，及时发现问题。对督查中发现的问题要及时督促各县区按照“实践服从质量”的要求，认真加以整改，防止走过场。同时，进一步做好土地资源管理中违法违规行为的清查工作。另外，也应根据社会经济的发展不断优化和变革，推出应对新情况的新措施。

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收稿日期：2014-03-09

作者简介：曹慧（1990-），女，湖南祁阳人，硕士研究生，从事土地资源管理与可持续利用研究。