地铁沿线土地TOD开发模式研究

【摘 要】本文在分析土地开发对地铁建设融资意义的基础上，分别阐述TOD模式与地铁土地开发，研究土地TOD开发模式与地铁盈利的关系，为我国城市地铁沿线土地开发、提升地铁盈利空间提供借鉴意义。

【关键词】土地开发；DOT模式；地铁盈利

随着城市轨道交通的不断发展，地铁逐渐成为我国大中城市轨道交通的重要组成部分。目前地铁建设投资巨大，以南京地铁为例，每年的建设资金需求高达上百亿元。在政府财力有限及地铁运营亏损情况下，面对如此巨大的资金需求，解决融资难问题成为地铁建设顺利进行的关键性问题。

一、沿线土地开发对地铁建设融资的意义

地铁建设资金主要来源于政府财政拨款、运营收入、土地运作收益以及银行贷款等筹融资方式为地铁工程建设提供资金保障，满足地铁线路建设资金需求。从国外地铁轨道交通建设经验来看，地铁对提升沿线土地价值效果显著，反过来，地铁沿线土地开发能有效解决地铁建设融资难问题，也是保证地铁健康可持续发展的重要方式。沿线土地开发对地铁建设融资的意义主要有：

1、筹集资金

土地作为一种稀缺资源，其资源配置要体现 “谁投资、谁受益”的原则，地铁建设带动沿线土地升值，通过土地运作为地铁筹集建设资金。地铁公司部属开发公司成立土地储备中心，专门负责地铁沿线的一级土地纳入地铁收储范围，通过土地运作获取土地出让收益，土地出让净收益是建设资金的重要来源之一。 目前，南京地铁就采用这一方式来解决地铁建设资金。

2、还本付息

主要是通过“地铁+物业”模式将地铁与沿线土地物业开发联合起来，地铁公司可对沿线土地自行进行商业、居住、办公、酒店等用地的配套设施开发，以土地二级开发为主，长期持有部分优质商业地产，每年都可获得长期稳定的开发收益用于还本付息。目前，我国地铁沿线综合开发工作尚处于起步阶段，南京地铁在车站和停车场上盖物业、线路沿线地块开发等方面就进行了有益的尝试。

3、弥补运营亏损

地铁作为一种新型的交通方式，高昂的运营成本以及设备更新、维保费用导致地铁资金需求量极大，而仅仅靠地铁运营收入远远不能满足地铁建设、运营成本需要，为了协调地铁运营亏损，可以将地铁沿线的地块通过某种运作方式，交由地铁开发公司开发，获取开发收益和租赁费用，以土地运作收益弥补地铁运营亏损，同时地铁沿线土地开发还能够吸引客流，带来客流增长，增加地铁运营收入，提升地铁运营收益。

二、TOD模式与地铁土地开发

1、TOD模式

TOD（Transit oriented development）指“以公共交通为导向的发展模式”，对于TOD很有多定义，比较典型的认为：TOD是一个紧凑布局的、功能混合的社区，以一个公共交通站点为社区中心，通过合理的设计，鼓励人们较少的使用汽车，更多地乘坐公共交通。这样的一个公交社区以公交站点为中心向外延伸大约1/4英里（约400米），相当于步行5分钟的距离，位于社区中心的是公交站点及环绕在其周围的公共设施和公众空间。公交站点充当与周围其他区域联系的枢纽，而公共设施则成为本区域最为重要的核心。其特点在于集工作、商业、文化、教育、居住等为一身的“混和用途”。

TOD模式在欧美国家已有很多成功的实践，它提供了一种有别于传统发展模式的新的土地利用模式，在紧凑的土地上为多种层次的人群提供多样性的服务，在区域规划、城市化地区、新建地区、改建地区等多个层面上都具有广泛的适用性，尤其是在区域内发展由多个TOD网络化用地模式，将极大地加强整个区域内公共交通系统的使用效率，增强区域快速公交系统的发展前景。一个典型的TOD由以下几种用地功能结构组成：公交站点、核心商业区、办公区、公共设施、居住区、“次级区域”。

2、地铁土地开发

地铁是一种高效率、大容量的公共交通系统，若能将城市地铁建设与沿线土地开发予以有效结合，将大大提高区域的交通可达性，形成良好的集聚效应，促进经济的快速发展。土地是交通的载体，交通与土地利用是互相制约的动态互动关系，本质上是一个整体，也就是说，在规划阶段，即应该考虑地铁与沿线土地利用的综合规划，只有将二者统一规划才能实现有效的土地利用和满足城市地铁的客流需求，可实现城市地铁建设与土地利用的优化互动发展。

国内地铁沿线土地开发的流程是，地铁公司部属开发公司受政府委托成立土地储备中心，对地铁沿线一定区域范围内的土地进行统一的征地、拆迁、置换、收购，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围的生地、毛地变为

“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的熟地后出让，获取土地开发收益。土地储备分中心可以经过运作土地挂牌上市、规划好存量土地形成有规划、有筹划、有目标的梯度出让方案、落实好沿线收储土地，切实做好土地开发融资工作。目前，国内现行的土地一级开发收益具体由三个过程阶段获取：

1）地铁公司部属开发公司在将生地转熟地的开发阶段完成后，按一定的比例获取土地一级开发收益回报；

2）土地出让阶段，将土地一级开发的总投资本钱计入土地出让价格的计价部分，然后进行“招、拍、挂”。若地铁公司部属开发公司获取土地开发权，则实际支付土地出让费用为土地出让价减去土地一级开发的总投资本钱。获取土地开发权后地铁公司部属开发公司对地块进行二级开发获取物业开发收益；

3）土地出让后，土地的出让价格减去土地一级开发的总投资额，再扣除8%的政府财政收费和2%的土地储备办理费后的净收益专项用于地铁建设。

三、土地TOD开发模式与地铁盈利

传统上地铁运营会使地铁沿线土地价值增值，而地铁本身不能从这种外部性中获益，将TOD思想引入到地铁沿线周围土地开发上，形成地铁沿线土地TOD开发模式，即先进行地铁建设，然后城市开发的重点沿着地铁路线开发，这样地铁公司提前对地铁沿线土地进行储备，并通过适当的土地运作机制将土地升值收益纳入地铁建设。从根本上说，土地TOD开发是一种用地模式，是一种城市规划的新思想，有利于解决城市建设中的许多矛盾。

目前，各大城市的实际情况是地铁造价高昂，政府财力有限，因而地铁融资难就成为不争的事实，而不管地铁采取股权融资还是债权融资，都要求地铁能够盈利。因此为解决地铁融资问题，必须考虑构造地铁盈利模式，使地铁成为盈利性行业，从而达到地铁自建、自营、自还。随着“以地补路”、“以地补桥”的运作方式日渐成熟，政府部门逐渐意识到通过良好的土地运作机制获取土地收益，为地铁盈利提供资金保证。而目前的情况是地铁建设带动了地铁沿线土地升值，获得升值收益的不是地铁公司，而是房产开发商。为了协调地铁运营亏损，可以将地铁沿线的土地通过土地运作方式，交由地铁公司开发，用开发收益弥补地铁经营亏损。

根据TOD土地开发模式，地铁公司在取得地铁沿线土地的开发权后，可以对土地进行综合开发利用，具体可据地理位置、周边环境的具体情况选择不同的组合：1）位于市中心的的区域土地开发已经比较成熟，可利用地铁站点的建设，促进城市中心的改造，建设以站点为中心，集商业、居住、办公空间为一体，形成有活力的、交通便捷的中心区；同时在较大型的换乘中心可采用换乘中心加购物中心的模式，这里交通换乘能力强，客流量大，因此可以带来较大的商机，也可以根据具体情况开发餐饮、娱乐等设施；2）位于新城的区域土地，周围土地开发程度不高，可提前做好规划，提前对地铁沿线的土地纳入土地储备中，集中开发为居住、商业、公建用地的新区中心，塑造新城的活力；3）位于城市郊区的区域土地，周边环境比较复杂，可以建成以车站为中心，形成以地铁为主体，不同交通方式聚集的交通换乘枢纽，以此组织不同方向客流方便到达城市各中心区和主要居住地。

香港地铁在这一方面做得尤为突出，香港地铁之所以能够盈利的主要原因就是香港政府采用“地铁+物业”模式，即在发展轨道交通的同时结合周边物业共同发展，实现土地的集约化利用。具体做法是在为建设地铁融资时采取出售周边物业的方式，将地铁沿线的土地出售给开发商进行开发。由于地铁交通的发展必然导致人们出行方式选择步行，而步行方式又促使开发商在打造TOD的时候注重广场、花园、天桥等公共设施的建设吸引和带动乘客，从而提高地铁的投资回报，随着社区的逐渐成熟，也有利于房产的保值和升值，最终形成良性循环。“地铁+物业”开发模式的精髓是地铁与物业产权的统一，使沿线土地升值的外延收益转为投资者的内部收益；同时，统筹铁路运营与物业开发，也能改善地铁运营效益，使其实现收支平衡并有所盈利，这样做的结果是政府、开发商和城市居民的“多赢”。

广州地铁沿线土地开发的经验是地铁开通带动了沿线商业的发展，提高了沿线房地产的竞争力，形成了独特的“地铁经济带”；而高密度的土地利用反过来又为地铁的正常运营提供了充足的客源保障。因此，在地铁新线的规划建设中，应争取提前把握沿线商机，以尽快获得沿线土地开发权，利用地铁车站设施和通道设置、借口的超前规划安排，引导各类开发商共同在某一节点上迅速形成组团效应，制造具有一定规模的客流发生源，这样既可以增加地铁公司资源开发收益而且可以为增加地铁客运收入，提升地铁盈利空间。

由此可见，在地铁建设规划中采用TOD土地开发模式，可以很好的解决地铁运营的外部性问题，但这种情况多用于新线规划，因此新线地铁建设应超前规划，对拟建地铁线路周围地块，提前进行储备，为地铁将来发展提供新的空间。对已经规划和建设好的城市区域，利用这种模式很难解决外部性问题，国内有学者提出了建立地铁沿线单位有偿受益制度，比如对地铁沿线一定范围内有经营收入的工商企业按其不同的收益和收入情况，确定不同的收费标准，征收一定的费用，用于抵补政府对地铁的财政补贴。

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