东北三省与内蒙古东部地区合作的进展、问题及建议

东北三省与内蒙古东部地区（以下简称蒙东地区）组成的东北经济区，地缘相近，资源互补、产业关联，文化相通，在历史渊源、经济合作、社会发展方面存在着不可分割的联系，有区域经济合作的天然条件、深厚基础和一体化发展的客观要求，是我国形成较早并在结构上相对完整的大经济区。振兴东北地区等老工业基地战略实施以来，东北三省与蒙东地区积极扩大在政策规划、产业项目、生态环保等方面对接，广泛开展深层次、宽领域合作，互惠互利、合作共赢的局面逐步形成。进一步加强和深化东北三省与蒙东地区合作，充分发挥蒙东地区在东北振兴战略中的重要作用，是实现东北全面振兴的重要内容和必然要求。

一、东北三省与蒙东地区合作现状

（一）区域合作的政策规划体系和机制平台初步建立

2007年，国务院批复《东北地区振兴规划》，把东北三省与蒙东地区五盟市作为一个统一整体规划安排。随后，又陆续制定了《东北地区旅游业发展规划》等区域专项规划，为四省区间加强产业对接合作，推进区域经济一体化，提供了机遇，创造了环境。2010和2011年连续两年召开四省区行政首长联席会议，签署了一揽子协议和行动计划，通过高层协商机制的推动，四省区合作的领域明显扩展，合作的形式不断创新，合作的举措更加有力，合作的成果日益扩大。

（二）互联互通的交通运输体系初步形成

东北三省与蒙东地区山水相连，陆路相通，正在逐步构建由铁路、公路、航空和管道等多种交通运输方式互联互通的综合交通运输体系。东北三省与蒙东地区的跨界铁路为“五横两纵”。公路有“一纵六横”7条国道相连接，2010年，根据国家高速公路网、国道网规划调整方案，完成了东北四省区公路网布局方案的调整工作。海拉尔、满洲里等机场已开通至哈尔滨、沈阳、大连等机场的直达航线。同时，四省区正协调推进蒙东地区直通东北三省的煤制气、煤制油管道和电力外送通道建设。

（三）能源跨区域合作取得重大进展

煤炭、电力等能源合作深入推进，以呼伦贝尔煤电基地为代表的蒙东大型能源基地建设，有效地增强了东北各省大中城市和工业密集地区的电力负荷能力。2010年，辽宁省从内蒙古调入煤炭4000万吨，净受入电量222亿千瓦时。呼伦贝尔至辽宁±500千伏直流输电工程去年9月份投入运营，辽宁省受电通道增加至4个，电网整体受电能力提高150万千瓦。

（四）生态环境保护合作扎实推进

按照协同推进、分区治理的原则，共同推进实施呼伦贝尔沙地、科尔沁沙地治理工程和嫩江、松花江等重点水域污染防治工程，对区域生态环境的保护与改善起到了积极的促进作用。协商建立了交界地区护林防火、林区治安、林业有害生物防治联防联动、信息资源共享等机制。2010年国务院批准实施《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》，对有效保护和建设北方生态屏障，提高林区人民生产、生活水平具有重要意义，目前相关省区各级政府正在深入研究、共同协商沟通、推进落实。

（五）产业合作务实展开

东北三省与蒙东地区在产业上有明显互补关系，蒙东地区以能源和有色金属加工支援东北三省，东北三省以资金、设备、科技等辐射带动蒙东地区的发展，共同在煤矿、电站、煤化工项目、运煤通道、港口建设等领域开展了务实有效的跨区域合作。内蒙古正积极推进在辽宁绥中建设港口码头、临港产业园区；辽西蒙东经济联合体、哈大齐呼绥满“4＋2”旅游合作、兴安旅游联盟等合作机制已经取得了良好的合作成果。2010年，东北三省在内蒙古实施合作项目343项，涉及煤化工、能源、铁路、钢铁、医药制造、矿产开发、农牧林产业化、绿色食品生产加工等多个领域，到位资金360亿元，既为蒙东地区优势产业发展注入了活力，也为东北三省经济发展和振兴提供了有力支持，提高了东北地区产业整体竞争力。

二、存在的主要制约因素

（一）经济布局受地区行政区划分隔

东北地区计划经济体制影响浓厚，区域合作主要靠政府推动。而地方政府在推动区域合作的过程中难以克服地方保护主义。在现行体制条件下，以行政区划为基础的经济布局，造成在经济建设和发展方面各自为政、独立发展、区域分工不发达、区域协作不紧密。生产要素流动受行政导向、各种形式的地方保护，行政性区际经济关系掩藏和削弱了市场性区际关系，使东北地区内在的经济联系被弱化，增加了区域产业分工与合作发展的障碍。

（二）重大基础设施建设缺乏整体协调

东北地区的基础设施结构性失衡较为严重，缺乏整体协调性。东北三省是全国基础建设水平相对较高的地区，但蒙东地区基础薄弱，欠账较多，地区间与省区间基础设施建设不协调，生产性基础设施与环境基础设施不协调，交通、通讯、环境保护等设施还没有成为区域合作的有力支持。蒙东地区与东北三省的沟通以及东北三省之间的沟通网络还很不完善，跨界、跨省区基础设施建设速度、水平与质量均明显落后于区域经济快速发展与合作需求。蒙东地区与黑龙江煤炭进辽宁铁路运输困难，电力外送和油、气管道建设落后。

（三）产业分工与合作有待深化

目前，产业合作的规模、范围和水平层次较低，区域合作不紧密；产业结构趋同，内部竞争，重复布局；产业链条短，上、中、下游配套关系发展不充分；区域空间结构重置，没有形成良好的经济梯度；中心城市的经济辐射和带动力不强；产业分工与合作，靠政府推动的多，市场主导的少，等等，导致各地区优势不能得到发挥，影响了区域整体效益。

（四）生态环境保护协调性不够

目前，东北三省与蒙东地区在生态环境保护还缺乏更为有效的区域协调机制，蒙东地区土地荒漠化和土壤侵蚀，东北西部山地和丘陵水土流失、土地石质化等问题，给东北地区农、林和牧业乃至整个经济和社会发展都带来极为不利的影响。

三、几点建议

（一）完善协调发展的规划体系

尽快出台《东北地区“十二五”振兴规划》、《东北地区综合交通运输规划》等重点规划，适时组织编制《东北三省西部与蒙东地区合作发展规划》。在新形势下，科学规划东北区域经济发展的总体战略格局，准确提出推进区域统筹协调发展的途径措施，协商制定重点合作领域的区域性政策，同力推动区域经济协调发展，提升区域整体的战略地位，在新起点上谋划推动东北全面振兴。

（二）构建大东北运输物流网路

统筹考虑铁路、公路、航空、水运、管道、口岸以及电力通道有机衔接，统一规划出海通道、入关通道、运煤通道和国际通道顺畅，同步规划、同步实施。加快推进绥芬河―满洲里、赤峰―绥中、通辽―沈阳、庄河―奈曼等连接四省区的高速公路网络和齐齐哈尔―满洲里、通辽和赤峰―京沈客运专线以及锡林浩特―赤峰―绥、白音华―开鲁―阜新、阿荣旗―讷河等跨区域铁路建设，提高跨省区通道的畅达性，构建畅通的大东北综合交通运输网络。协调建立顺畅的东北综合交通运输信息平台和物流公共信息平台，打造覆盖整个东北地区的坚强物流网络，积极推进东北地区物流托盘化产业发展，实现区域内多种运输方式的“无缝对接”、客运零距离换乘，拉近城市之间距离，降低区域经济发展成本。

（三）构筑东北生态安全屏障

研究编制东北生态和环境保护专项规划，统一规划，综合治理，统筹实施。组织实施好《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》；继续支持呼伦贝尔草原、科尔沁沙地等重点生态功能区保护和建设工程；分期分批搞好松、辽、嫩上中游水系治理工程。加快建立区域生态建设管理和协调机制，密切区域间联系，建立健全信息共享、资讯互通、上中下游和界河两岸协调行动、联防联治的跨区域水源地保护和全流域治理机制；探索建立重大生态环境建设项目利益联结机制，实现工程共建、得失互补；建立节能减排和生态环境信息互联共享平台，共同强化生态安全预防，促进东北区域环境综合整治，实现生态东北的建设目标。

（四）构筑互惠多赢的产业合作格局

合理确定产业分工，科学布局产业，实现互利共赢，共同发展。鼓励四省区互设“飞地”，发展“飞地”经济。东北三省应积极在蒙东地区发展资源深加工产业，扩大合作规模，增加相互投资。支持大连、沈阳等中心城市产业有序向蒙东等地转移，共建产业转移示范园区。四省区要统筹推进蒙东地区能源外送通道建设。发挥各省区优势，集聚东北整体能力，加快培育战略性新兴产业，联手突破一批关键核心技术，共建一批产业创新平台和载体。积极推动地方银行跨省区经营，建设区域产权交易市场、社会信用体系。协商建立东北四省区旅游市场营销联盟，共同打造和推出高认知度和影响力的大东北精品线路，推进大东北无障碍旅游区建设，协同构建大东北区域旅游板块，打造大东北旅游目的地。

（五）共同打造面向东北亚开放的重要门户和枢纽

加快编制出台《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要》。四省区要站在国家“向北开放”的全局高度，加强协调互动，互补互通。要统筹各地口岸扩能、连接通道和跨境涉边基础设施建设，积极提升辽宁沿海经济带、沈阳经济区、长吉图经济区、呼包鄂经济区和绥满经济带等重点区域的引领带动作用，合理布局区域内产业和参与国际分工与产业转移，通过“引进来”与“走出去”相结合，深化与周边国家的能源资源等多领域合作，提升带动东北地区整体对外开放水平，全力将东北地区建设成为我国向东北亚开放的桥头堡和重要枢纽，形成沿边沿海开放协调发展的新格局。

（六）建立共同发展的长效合作机制

充分利用四省区行政首长协商机制平台，完善相关落实推进机制，协调跨省区合作中重大问题，消除阻碍区域合作发展的地方政策差异。协商建立科学合理利益分配与激励政策，实现多方利益共享。积极探索水资源、能源矿产资源、生态资源跨区域配置的有效机制，通过市场调节原材料供给地区和原材料加工地区的利益，调节生态保护地区和生态受益地区的利益，形成合理的资源定价和可行的区域补偿机制，实现资源输出地和资源输入地的双赢。

（国家发展改革委东北振兴司供稿）