推动社会事业转型发展的思路与方向

“十一五”以来，以改善民生为重点的社会事业被置于更加突出的位置，社会事业进入了加速发展的新阶段。在“十二五”及之后新的阶段，发展社会事业不是简单地增加投入的问题，需要同时考虑转变社会事业发展方式问题。在我国经济社会加速转型、社会领域体制改革不断深入的背景下，教育、医疗卫生、文化、民政、人口等社会事业主要领域的供给机制、需求机制、投入机制必然随之转变。

一、社会事业转型发展的内涵

社会事业转型发展是指将社会事业发展和社会领域体制改革密切结合，促进社会服务政府单一供给模式向政府、市场、社会三元共担模式转变，社会服务计划供给模式向规划和公众需求导向结合模式转变，政府单一社会管理模式向多元治理模式转变，将增加投入与转变机制相结合，促进社会事业规模扩张与内涵式发展并行，最终实现社会事业又好又快发展。

当前，社会事业转型发展的基本特征主要表现在四个方面：

（一）经济社会转型是社会事业转型发展的外在驱动力

我国社会主义经济体制的建立和完善，使资源配置方式发生重大转变，经济领域的转型通过社会结构变迁、社会利益调整和社会观念转变等带动社会领域的转型，并对社会事业发展产生多方面影响，社会政策不断突破原有的体制框架。社会事业转型发展是对经济社会转型的直接回应。

（二）原有社会政策效能的递减是社会事业转型发展的内在要求

在传统的政府管理社会事业的发展模式下，行政化是绝大部分社会事业的组织形式。然而，在新体制下以行政化组织社会事业，必将导致政事不分。随着我国经济发展水平的提高、社会结构的变动以及公民需求对决策影响的增强，不断挑战原有的社会管理模式，迫切需要政府提供广泛的参与渠道，提高社会事业的服务质量、服务水平和服务结构。

（三）社会事业转型发展与“十二五”确立的通过深化改革加快经济发展方式转变的攻坚目标相辅相成

在我国体制改革的攻坚阶段，社会事业不仅要发挥其化解社会矛盾和风险的功能，更要强化体制机制创新，有效地扩大供给、促进公平、改善质量、提高效率，满足人民群众日益增长的多样性社会服务需要。

（四）社会事业转型发展与政府职能转变密切相关

我国传统的社会事业更多是由行政部门单独承担的，社会事业的转型发展与政府行政职能转变密切相关。在促进社会事业转型发展上，政府行政职能转变主要体现在：在职责范围上，由以往的统包大揽转变到充分发挥市场和社会的作用上，政府只做市场和社会都做不了或做不好的事，尤其要保障基本公共服务供给的可及性和公平性；在职能行使方式上，由过去的以行政手段为主转变为法律、经济和行政手段的有机结合；在行政职能行使的性质上，要从过去的“服从为主”转变为“服务为主”。

二、社会事业转型发展的动力与条件

（一）转变经济发展方式必将传导并促进社会事业转型发展

未来30年，我国将进入经济发展方式的“第二次转型”时期，需要实施扩大内需战略、产业转型升级战略、创新驱动战略和绿色发展战略。社会事业在提升软实力方面的作用及其“绿色产业”的特征，必将为经济发展转向依靠劳动者素质提高和自主创新、管理创新提供强有力的人力资源保障，起到有效调整产业结构和需求结构的作用。社会事业转型将不仅仅是适应并融入经济转型，更是主动地通过合理利用市场机制和社会力量来推动经济转型。

（二）社会需求加快升级是社会事业转型发展的持续动力

当前，我国已经进入人均GDP超过4000美元的发展阶段，国民整体需求正经历从生存需求向发展需求转变，从物质需求向精神文化需求转变，从实物需求向服务需求转变，从外部驱动向以个体发展的内在需求为动力转变，必将促使社会服务业转变供给和服务模式，扩大民生消费，提高民生服务质量。

（三）民生服务业的加快发展为社会事业转型发展创造了良好环境

社会事业领域的民生服务潜藏着巨大的发展空间，教育、文化等民生服务领域的加快发展将推进事业单位改革，把人们的服务消费转化为带动社会事业发展的强劲动力。全国老龄办报告提出，2010年我国城市居家养老家政服务和护理服务的市场规模约为1300亿元，2010―2020年每年增加约370亿元，到2020年将超过5000亿元。医药卫生体制改革推动健康产业发展。未来3―5年内，健康保险市场规模有望达到1000亿元，健身娱乐产业可达800亿元。

（四）我国快速城市化促使社会事业设施布局发生重要转变

“十二五”我国将进入城乡人口构成转型时期，从形式上将由农村社会步入城市社会，大量农村人口纳入城镇社会管理和服务体系，对城乡社会事业布局产生重要影响。一是人口向城镇集中居住增加对城市社会资源的需求，需要社会事业投资合理预测变动趋势，相应调整资源配置格局。二是城镇化的适度规模效应将使社会事业投资效率有所提高。

（五）公共服务体制不断创新和现代管理方式逐步成熟推进社会事业治理模式创新

社会事业转型发展是体制改革的内在要求，体制改革又为社会事业转型发展创造了良好的环境。一方面，体制改革进一步明确界定了政府在基本公共服务中的责任，保障了社会事业基础部分的稳定发展；另一方面，体制改革为社会各领域的发展注入了活力，促进多元治理模式的创新，满足人们多样化、多层次需求，进一步推动社会事业转型发展。

（六）技术创新为社会事业发展转型提供了更好手段

现代科学技术新成果的运用提供了更强大的优化资源配置和提高服务效率的技术手段，不断渗透和应用到经济社会各个领域，展现出前所未有的活力和创造力。例如：远程教育、远程医疗、社保卡、养老服务卡等快速发展，成为解决我国教育和医疗资源配置不均衡的有效途径。

（七）社会事业投入持续快速增加为社会事业转型发展奠定了坚实物质基础

2010年，全国公共财政支出89874.16亿元，其中，用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育、农林水利、交通运输、城乡社区事务、地震灾后恢复等民生方面的支出合计59601.82亿元，占全国公共财政支出的2/3，农林交通等除外的社会事业领域也占全国财政支出的32.6%①。根据现有发展趋势和部分领域的规划要求预测，到2015年，中央和地方财政用于社会事业的支出比重将达到40%以上。近年来，社会资本投入教育、卫生、社会福利、文化体育等产业的比重不断增加。

三、当前社会事业转型发展面临的问题

（一）供给与需求不相适应

现阶段，我国同时面临着保证基本和优质服务的问题。一方面，基本公共服务供给总量不足且发展不平衡，保障水平仍较低，无法满足城乡居民日益增长的需要；另一方面，优质服务需求明显得不到满足，公共服务部分领域的社会化、市场化、现代化程度不高，服务质量和服务方式有待进一步改进。例如：农民的文化活动不丰富，导致一些不健康的文化在农村蔓延。1995―2008年，在全国博物馆、公共图书馆不断增加的同时，县市级文化馆、乡镇（街道）文化站的数量反而在逐渐减少。

（二）资源配置与经济社会变化不相适应

受传统的城乡财政投入机制、各级行政配置方式等因素的影响，社会事业资源配置与经济社会变化不相适应。农村出现大量闲置教室，基层三级医疗卫生服务资源配置有待调整，公共文化资源配置缺失与过剩并存。农村学前班、幼儿园布点稀少，广大分散居住的农村幼儿基本处于无学可上的境况。2009年，全国学前3年毛入园率只有50.9%，学前1年毛入园率也只有74%，而农村幼儿园的入园率还不到30%。

（三）投入方式重速度重规模轻产出

近年来，国家不断增加对社会事业的投入，而我国目前对社会事业投入的监测、绩效评估和问责机制还不够完善，社会发展综合评价制度还未全面实施，重投入、轻产出，财政资金使用效率不高。以教育为例，《中国高等学校绩效评价报告》对教育部直属的69所高校进行的绩效评估显示：近半数高校在2006―2008年呈现出“高投入低产出”的特点。

（四）管理方式单一与服务效率不高

社会事业发展的不同领域仍不同程度地存在着传统单一管理方式，正处于由计划性向选择性转变、由行政管理向现代治理模式转变的过程中。现代学校管理制度仍未建立，高校去行政化进程有待继续推进。大城市养老服务“一床难求”和高空置率并存，公共文化资源供给与需求脱节现象严重。

（五）社会事业领域民间参与和投入程度还不够

由于教育、文化、公共事业、体育和医疗等行业大都由国有资本垄断，缺乏竞争导致供给效率低下，质量不高，长期抑制社会服务业的发展。我国社会资金规模巨大，据央行统计数据显示，近期社会资金交易规模明显提高，部分民生服务业社会资本进入步伐加快。著名风险投资机构挚信资本入股国内民营养老机构“亲和源”，首轮投资即达1亿元人民币，标志着资本市场与养老服务产业开始对接。不断寻找投资机会的社会资本长期被限制在社会事业投资之外，而民生服务需求增长又十分迅猛，发挥社会民间资本的力量势在必行。

四、推动社会事业转型发展的思路目标

（一）基本思路

社会事业转型发展要以科学发展观为统领，坚持普惠公平目标，将社会事业发展和社会体制改革密切结合，促进社会事业转型与经济转型协调发展，推动社会事业发展从注重规模扩张向适度规模和提高质量并举转变，从政府投入为主向政府投入与社会投入结合转变，从忽视投入产出成本向增加投入与提高投入产出效率转变，从供给决定向社会需求导向转变，从统包统揽治理结构向现代多元社会治理结构转变，从公益事业为主向公益事业与社会服务产业并举转变。促进社会事业数量扩张与内涵式发展并行，实现社会事业的突破发展，提高城乡居民的发展能力。

（二）“十二五”时期社会事业转型发展的阶段目标

1、社会事业的战略地位在实践中得到提升和转型

社会事业在中国特色社会主义现代化建设中的战略地位不断提高，教育、医疗、文化等各项社会事业对转变发展方式、提升国家软实力和改善民生的极端重要作用为全社会普遍认可，长期以来重物轻人的指导思想向以人为本、科学发展转变。

2、社会事业提供基本公共服务的职能更加强化，社会事业体现的社会主义本质特征和理应发挥的作用得以回归和转型

国家基本公共服务制度得以确立，并作为公共产品向全民普遍提供。同时，基本公共服务城乡居民负担过重的局面得到根本改观，政府为城乡居民提供均等化基本公共服务的职责得到很好体现。

3、社会事业对经济结构调整以及政府宏观调控的作用逐步显现

社会事业投资对拉动经济增长发挥积极作用；社会事业发展释放的居民消费需求转化为全社会的现实消费；文化、旅游、养老等社会服务产业对经济增长的贡献逐步显现，一批民生服务领域的新兴产业和业态涌现，改变了人们对社会事业和经济发展关系的传统认识。

4、适应社会需求和市场经济体制要求的社会事业发展方式逐步转变

社会事业各领域体制改革取得突破性进展，初步实现政事分开、管办分开，学校、医院等社会事业服务机构内部治理机制基本建立，服务质量明显提高。公办与民办资源共同发展，形成多元参与的社会服务供给体系，满足人们多样化、多层次的社会需求。

5、社会事业领域的国际交往和国际合作更加广泛，并将丰富和发展我国新时期的对外开放战略

社会事业对外开放程度不断提高，在一些方面主动融入全球化的需求和惯例，社会服务诸多领域开始构建新型社会服务模式。社会事业领域的开放推动新一轮30年对外开放战略从以经济领域为重心向经济和社会领域全面开放转型，必将中国对外开放战略提升到新的高度。

（三）转型发展的主要方向及路径

1、社会事业计划供给模式向公众需求导向和规划导向结合模式转变

改变传统社会事业发展模式中政府以计划形式统筹地方经济与社会事业发展，以指标的形式分部门、分层级设定各项事业发展指标的模式，协调政府计划导向与社会事业发展本身所要求的公众需求导向的本质矛盾，使社会事业的发展不是完全取决于政府计划，而是要在国家统一规划下，充分体现公众需求，实现社会服务供给模式向供给和需求双向互动的模式转变。公众需求既是政府干预社会事业发展的理由与限度，也是社会事业转型发展的方向。

2、社会事业的基本公共服务首位职能得以回归和明确，与适应社会多元需求的社会服务产业蓬勃发展相得益彰

社会事业提供基本公共服务的导向更加清晰明确，国家基本公共服务制度作为公共产品覆盖全体国民，基本公共服务体系更加健全，根本扭转公众对基本公共服务过度市场化的指责。同时，社会服务消费的层次和边界更加清晰、细化，基本公共服务以外的教育培训、养老服务、健康服务、文化产业等中高端社会服务产业成为提高消费品质、拉动消费需求升级的重要支撑。

3、社会事业政府供给模式向政府、市场、社会三元共担模式转变

积极运用政府购买、特许经营、投资补助、贷款贴息等多种方式，形成多元化的政府公共服务供给模式。鼓励和吸引社会投资主体举办公共服务，推动公共服务投资主体多元化。拓宽社会事业发展融资渠道，畅通社会资金进入公共服务领域的通道。推动公共服务建设和运营市场化，探索由社会专业化组织负责公共服务的建设、管理和运营。

4、社会事业总体规模扩展与内涵式发展相结合，并在关键领域突破发展

在推动社会事业的发展过程中，要注重将社会事业内部的质量、结构等优化与外部的量变相结合，注重提高社会事业的服务质量、服务水平、服务结构、运营机制和模式等。坚持加大投入与健全体制机制相结合，提高社会事业资金使用效率。改变政府财政投入和政府直接提供方式，深化社会事业管理体制和运行机制改革。发挥规划的引领作用，优化社会事业资源配置，促进城乡一体发展和共建共享，减少重复建设，最大限度地发挥有限资源的作用。

5、推进传统的事业单位向现代事业制度转变

我们已经在经济领域建立了现代企业制度，将来更应在社会领域建立现代事业制度，其基本目标模式是事业单位监管机构加上事业法人治理结构。政府不再举办和直接管理事业法人，实现政事分开。传统的事业单位从政府行政隶属关系向行政合同契约关系转变。这种制度变化不是简单地把公共服务推给市场，政府和事业单位承担基本公共服务的职责不能市场化，而是提供手段和提供方式的市场化。

注：

①李丽辉：公共财政支出2/3用于保障改善民生，人民日报2011年9月30日04版。

（孙长学，国家发展改革委体管所副研究员）