我国残疾人就业的困境与发展策略

摘要：就业是残疾人融入社会、参与发展和共享成果的重要方式，残疾人就业问题是残疾人事业发展的重中之重，也是我国发展社会主义和谐社会的必然要求。目前，我国残疾人就业虽然取得了一定的成绩，但还存在着就业覆盖面低，就业层次低和专职就业服务机构少等问题。究其原因主要是政府宏观调控的漏洞、市场的缺陷和第三部门的缺位，据此提出了促进我国残疾人就业的对策性建议具有重要的现实意义。

关键词：残疾人；就业；策略

中图分类号：F241 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）14－0166－03

在党的十七大报告中，同志从中国当前的实际出发，提出在新的发展阶段继续全面建设小康社会、深入贯彻落实科学发展观的主张。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调，根本方法是统筹兼顾。提出“必须坚持以人为本，全心全意为人民服务是党的根本宗旨、党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”

以人为本，科学发展，切实提高广大人民群众的生活水平，实现广大人们的根本利益，建设社会主义和谐社会的诸多要求必然决定了在我国社会发展过程中必须关注残疾人这一社会特殊群体的生产生活状况。《中华人民共和国残疾人保障法》中明确指出：残疾人是指“在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”。残疾人群体的特殊性和残疾事业的重要性也都受到了政府的高度重视。同志在十七大报告中强调：“发扬人道主义精神，发展残疾人事业。”就业是残疾人融入社会、自我发展和共享社会发展成果最主要的方式之一。就业是民生之本，残疾人就业面临着更多的困境，促进残疾人就业是发展残疾人事业不可回避的重要问题。

一、我国残疾人就业的现状

就业是保障残疾人生活最为有效的方式，如果一个有劳动能力的残疾人能够顺利就业，对于个人来说，其生活就能获得保障，可以缓解家庭生活困难；对于社会来说，就能够充分利用社会的人力资源，大大减轻残疾人保障的压力。因此，有劳动能力的残疾人就业无论是对于个人还是社会都具有积极意义。根据《中华人民共和国残疾人保障法》中的相关规定：国家保障残疾人劳动的权利；残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多种形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。我国残疾人就业的方式主要包括集中就业和分散就业两种类型。具体到就业的形式则分为：集中就业，国家和社会举办残疾人福利企业、工疗机构、按摩医疗机构和其他福利性企业事业组织，集中安排残疾人就业，省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定具体比例；分散就业主要有个体就业和自愿就业等形式，政府有关部门鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业或者个体开业。还有残疾人按比例就业的形式，主要是国家推动各单位吸收残疾人就业，由各级人民政府和有关部门应当做好组织、指导工作。机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，按一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。

近年来随着我国经济的快速发展，政府主导通过多渠道、多层次、多种形式安排残疾人劳动就业，使得我国残疾人的就业率逐渐提高。在残疾人就业率提升的同时，城乡累计就业人数也在不断地增加。十五期间，城镇累计就业人数从2001年的352.3万人增加到2005年末的463.6万人，增加了31.6%；农村累计就业人数从2001年的1 533万人增加到2005年末的1 803万人，增加了17.6%（见下页表）

与此同时，各种就业形式中的残疾人数量也是在不断地增加，至2005年底，全国城镇残疾人累计就业状况显示：按比例就业140.2万人；集中就业124.1万人；个体就业199.2万人。各种就业相关的服务业取得了巨大的成就，至2005年底，全国累计建立各级残疾人就业服务机构3 084个；在已实行最低生活保障制度的城乡，共有近390.9万残疾人得到最低生活保障。

在我国残疾人就业取得巨大成就的同时，也面临着诸多的问题：

1.就业覆盖面低

2006年第二次全国残疾人抽样调查的数据显示：全国残疾人总数为8 296万人，占全国总人口的6.34%；全国残疾人口中，0-14岁的残疾人口为387万人，占4.66%；15-59岁的人口为3 493万人，占42.10%；60岁以上的人口为4 416万人，占53.24%（65岁及以上的人口为3 755万人，占45.26%）。其中，城镇残疾人为2 071万人，占24.96%；全国城镇残疾人口中，在业的残疾人为297万人，不在业的残疾人为470万人。可以看出，目前我国残疾人群体规模非常大，有劳动能力尚未就业的人数相当多。

2.就业层次低

据一项抽样调查显示：“在业残疾人中，从事体力劳动的占96.6%，而从事文化技术等行业的脑力劳动者仅占3.4%，同全国在业人口的总体相比，残疾人的就业领域主要集中于体力劳动。”[1]残疾人由于自身条件的限制，更多地从事体力劳动，目前残疾人的就业环境没有发生根本的改变。

3.专职就业服务机构少

残疾人虽然有残联、民政部门、卫生部门等机构的帮助，但是在就业取向上对其进行专业辅导的机构少之又少，在这样的背景下，有劳动能力的残疾人一般缺少就业前的咨询、评估与技术指导以及就业后的继续支持。

二、残疾人就业问题的原因分析

造成残疾人就业问题的原因是多重的，国内学者有的从社会结构入手，指出经济结构的转轨、人口结构的转变和产业结构的转变共同导致了包括就业在内的残疾人问题[2]318-319；有的从制度建设的角度思考残疾人问题[3]；有的运用歧视理论进行问题的解读[4]；有的试图利用社会排斥理论进行解答[5]等，笔者认为，社会三大部门――国家、市场、第三部门的共同作用促使当前问题的产生。

（一）政府宏观调控的漏洞

我国政府正在从全能型政府向有限性政府转变，建立高效廉洁政府。在转变的过程中，政府对于经济的治理更多的体现为一种宏观调控，而有效地制定与运用社会制度就是宏观调控的重要手段。吉登斯指出：“在社会总体再生产中包含的最根深蒂固的结构性特征，称之为结构性原则。至于在这些总体时空伸延最大的那些时间活动，我们可以称其为制度。”[6]80也就是说，在现实生活中，我们的实践活动深深的受到制度的牵引，特别是受到政府所制定制度的制约与引导。

针对残疾人就业，我国有《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人就业条例》等，但从内容看，只是提供了税收优惠政策，而相关的惩罚措施则是明显地缺少，从而导致即使用人单位不雇用残疾人或者说歧视残疾人也不会受到惩罚，这就导致了很多用人单位歧视残疾人或排斥残疾人的现象，因此，残疾人就业更多地依赖政府安置，自主就业率比较低。

除了在社会制度上存在漏洞外，具体执法不力也对于残疾人就业产生消极影响。既然制定了社会制度，那么对于政府部门就要严格执法，就要对于用人单位是否用残疾人、如何用残疾人、残疾人在企业中的比例等进行领导和监督，发现没有按照社会制度的要求行事的，要及时处理。但是事实让我们看到，许多企业打着招聘残疾人的幌子，目的是要获得税收优惠，这种虚假行为却往往受不到应有的制裁。

（二）市场的缺陷

我国现在实行社会主义市场经济，市场经济讲求价值规律，讲求优胜劣汰，讲求效率。在这样的背景下，企业会千方百计地寻求最小的投入获取最大的收益。在全国就业市场供大于求的前提下，企业对于员工有更多的自。事实上，劳动力市场对于残疾人的排斥是一种普遍的社会现象，由于社会中各种偏见的存在，使得有能力的残疾人在市场上常常受到不平等的待遇，即使在同等条件下甚至残疾人的人力资本更高的情况下，许多用人单位仍然会录用健全人而不是残疾人，残疾人在劳动力市场受排斥不可否认具有一定的普遍性。

在以政府为主导的残疾人按比例就业中，残疾人也多从事体力劳动。例如，广州市的残疾人就业岗位调查显示，在按比例安排残疾人就业的企业中，私营、港澳台外商投资企业数量最多，用工量也最大。招工数和用工总量最少的依次是股份制企业、国有企业、机关事业单位。调查还发现，在性别、年龄、文化程度、专业技能方面，过半数的岗位需求特征不明显[7]。同时，残疾人自身创业在市场经济下也会受到不利影响。由于资金的缺乏、可涉足的领域少、专业技能不高的特点，残疾人创业困难重重。

在市场经济条件下，作为残疾人主要就业场所的福利企业发展也面临着一系列的问题。福利企业的运营和发展面临着多重困难：“福利企业集聚萎缩、安置残疾人的数量下降；兴办福利企业投资主体和经营范围受限，影响集中就业发展；福利企业残疾职工的工资普遍偏低；福利企业的退税政策不完善”。福利企业举步维艰，对于残疾职工的扶助往往是心有余而力不足。

（三）第三部门的缺位

第三部门是近年来讨论较多的话题之一，是与国家、市场相对等的社会三大部门之一，有多种名称：非营利组织、非政府组织、第三域等。第三部门一般具有如下的特征：组织性、私有性、非营利属性、自治性、自愿性。第三部门作为帮助弱势群体的一支重要力量，不但是残疾人可以选择的一个就业领域，也是能够给残疾人提供就业辅导的机构。

目前来讲，第三部门鲜有接受残疾人在其中就业的，其更多的体现是对于残疾人提供各种辅导，但是由于与残疾人就业直接相关的第三部门的缺乏，从而使得残疾人在就业前与就业后所面临的各种问题都缺乏一种专业上的指导。比如，社会工作者能够对残疾人做发展性工作，能够帮助他们建立良好的工作环境，但目前，社会上还缺乏这样的专业化组织。对已经建立的对于残疾人就业有帮助的第三部门来说，也面临着多种问题：双重管理体制的束缚；资金不足；自身能力不足，严重影响着对于残疾人功能的发挥，不利于良好的残疾人就业环境的开拓。

除此以外，残疾人自身的原因特别是其态度和价值观念也制约着对于工作的追求，残疾人面临的社会排斥很多，而且这种排斥还表现为主体与客体相互作用的过程，如果残疾人由于受到生理条件的限制，而不愿意工作，这就是一种自我排斥，其会影响残疾人的就业参与动机与强度，对于社会的残疾人就业率也会产生影响。

三、解决残疾人就业问题的对策

在我国的经济每年保持高速进步的阶段，我们的口号就是使残疾人能够“平等、参与、共享社会成果”。在这个口号的感召下，从三大部门的现状入手，促进有劳动能力的残疾人能够得到满意的职业，促进整个社会的和谐发展。

（一）完善制度，奖惩严明

政府应重视残疾人扶贫解困工作，坚持把解决好残疾人就业作为改善残疾人生活状况、提高残疾人生活质量的重要手段。要重视完善残疾人就业条例等制度，制定更为详细和倾向残疾人的就业规定，在这方面可以借鉴其他国家的有益经验。例如，法国政府规定，所有雇员超过20人的单位，必须雇佣6%以上的残疾人，否则就要被处于罚款：少一人第一年罚款5 000欧元，第二年增加到5 000―15 000欧元，并且政府免费为残疾人所在的工作单位提供残疾人工作所需的特殊设备。

（二）执法的真实性与持续性

执法才能促进法律的普及和完善，执法的真实性强调执行残疾人就业条例，必须严格按照条例的规定行事，发现不符的情况，立即指导纠正甚至作违法处理，不能敷衍了事；执法的持续性要求执行残疾人就业条例，必须把其作为一项制度，能够长期的坚持下去，不能“三天打鱼，两天晒网”。只有坚持残疾人就业相关执法的真实性和持续性，才能真正地促进残疾人就业，使用人单位更加认真地按照残疾人规章制度行事。

（三）完善劳动力市场

逐步完善劳动力市场，建立一套完备的信息公开程序和制度，使劳动力价格符合市场的供求状况。成熟的劳动力市场会为残疾人更容易的获得相关的就业需求信息，有利于增强残疾人与用人单位之间信息的透明度，实现两者之间的双赢。市场体制的发展完善也会促进福利企业的发展，使这些企业能够树立竞争的观念，适应市场经济的潮流，获取更多的利润，满足员工的需求及吸纳更多地员工；促进按比例就业的发展，转变用人单位在用人方面的观念；采取更为切实可行的激励措施，促进残疾人自己创业，为社会多做贡献。

（四）大力发展第三部门

第三部门的发展必将是世界的一个共同现象，萨拉蒙曾指出：“全球结社革命。真正的全球结社革命已经出现，在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮。”在这种形势下，中国第三部门的发展也迫在眉睫，对于已经成立的第三部门，其应抓住中国当前经济腾飞的机遇，为残疾人的工作多做善事；对于还没有成立而社会又急需的第三部门，应适时成立，为残疾人的就业提供评价和指导，为残疾人的就业前景提供咨询。

（五）建立残疾人就业服务网络

建立残疾人就业服务网络，把政府的政策、开放的劳动力市场和发展中的第三部门结合起来，能促进有劳动能力的残疾人迅速、及时地得到一份称心如意的工作。只有这样的服务网络建立了，并且这个部分的三大部门健康运行和协调发展了，残疾人才有一个有利于其就业的外部环境，残疾人可以从这样一个网络中，自由地获取、选择相关的工作信息，提高自身的工资。

（六）促进残疾人的参与

促进残疾人摆脱自我排斥的阴影，参与到就业的队伍中来，才能增加整个社会的就业率以及降低残疾人自身的不满意感，这种参与也是促进社会融合的有效方式。社会融合就是减少和消除社会排斥，而“社会排斥的标准是与时间和地域相关联的；社会排斥是一个多维度的现象；社会排斥是一个动态过程；社会排斥意味着陷入困境。”在这样的情况下，制定各种促进残疾人参与就业的措施既有利于促进社会融合，又将促进残疾人实现自身的人生价值。

参考文献：

[1]黄淑敏.残疾人就业中存在的问题与对策[J].发展，2006，（12）.

[2]朱力.社会问题概论[M]，北京：社会科学文献出版社，2002.

[3]运清.残疾人保障的制度建构与社会和谐[J].长沙民政职业技术学院学报，2006，（9）.

[4]周林刚，胡杨玲.歧视理论视野下的残疾人就业――对广州市几个典型个案的解析[J].中国残疾人，2007，（6）.

[5]周林刚.社会排斥理论与残疾人问题研究[J].青年研究，2003，（5）.

[6][英]安东尼・吉登斯.社会的构成[M].北京：三联书店，1998.

[7]古念群.2001年广州市残疾人就业岗位问卷调查与分析[J].中国康复理论与实践，2002，（5）.