山东省高密市行业纠纷调解制度的现状及其完善

摘要：随着我国市场经济的高速发展，各种类型的行业纠纷也与日俱增。如何更好地解决行业纠纷成了当下学界和实务界的一个重要课题。通过对山东省高密市的相关调研可发现，行业纠纷调解是解决行业纠纷的一项有效制度。行业纠纷应当有其相对确定的范围，过狭过宽都是不科学的，都会影响到行业纠纷调解制度规范的长远化发展。深化对高密行业纠纷制度的理解，对我国行业纠纷的解决大有裨益。

关键词：行业纠纷；调解；高密市

中图分类号：DF523.9文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）14－0162－02

一、高密市行业纠纷调解制度的现状及评析

就行业纠纷调解而言，山东省高密市应当说走在全国的前例。笔者试图通过本部分内容对“高密模式”①的行业纠纷调解制度的现状作一简要梳理，并进行相应评析。

1.组织机构及职能

应行业纠纷调解的需要，高密市首先成立了企业法律服务协会。该组织是在高密市委和市委政法委的领导下，由高密市人民法院主办，市司法局、经贸局、财贸办、供销联社、中小企业局、外经贸局、劳动保障局、工商局、工会、工商联等管理部门参与协办，全市范围内各类企业自愿参加的非营利性公益社会团体。该组织经依法登记，核准注册之后具有独立法人资格。

企业法律服务协会是高密市处理行业纠纷的重要组织。从其章程看，其职能更主要是宏观的，很少介入行业纠纷的个案处理。其职能活动诸如“法律咨询”、“法制教育”、“法律交流”等，更多是从预防行业纠纷的角度出发，而针对处理纠纷而言，企业法律服务协会主要是通过设立各行业调解中心（设于各行政职能局内部，其调解员也为相关行政职能局工作人员，在关系上，笔者认为，企业法律服务协会于行业调解中心是密切合作的）来进行微观层面个案的处理。

依据前述章程，高密市目前已经设立了外资企业、经贸行业、供销行业、建筑行业、交通行业、财贸行业、中小企业等7个行业调解中心。这些行业调解中心内设于各行政职能局，在行业纠纷调解方面发挥着不可替代的作用。调解中心由于其行政职能局对相关行业进行的长期日常管理，因此在解决纠纷的专业性、快捷性、有效性等方面皆比其他渠道具有优越性。

2.行业纠纷调解的程序

（1）行业纠纷调解的启动。会员企业内部的行业性纠纷以及会员企业之间的纠纷，法院在向当事人充分解释并征得双方当事人同意的基础上介绍其由行业调解中心的调解员先行调解。当然，如果双方当事人径直至行业调解中心进行调解，则不存在诉前引导的问题。总之，行业纠纷调解的启动必须建立在当事人自愿的基础上。

（2）行业纠纷的管辖确定。高密市目前依不同行业设有7个行业纠纷调解中心。笔者通过调研，发现不同调解中心的区分管辖的依据主要是看纠纷当事人所属行业，而纠纷内容并不起决定作用。应当说，在行业纠纷调解组织的确定标准上今后还需要进一步细化，以使之更加规范可行。

（3）纠纷调解。在确定了行业纠纷所系属的调解中心后，接下来便是由调解中心的调解员对纠纷进行调解。如前所述，这种调解具有专业性、灵活性等特点。就调解员的确定而言，目前尚无“当事人选择”的作法，基本上是由相关行政职能局随机确定，有些调解中心调解员人数非常有限，也就基本上不存在选择的余地。调解员进行调解后，形成纠纷的相关笔录，敦促当事人签订调解协议，并教育双方自觉诚信履行协议。

（4）诉调对接。行业纠纷经过行业调解中心的调解，双方签订调解协议，至此已基本终结。但从纠纷的最终解决而言，还可能存在与诉讼对接的问题。对此，高密市《诉调对接工作规则》第2条规定：“一方当事人向法院，请求对方当事人履行调解协议，人民法院应当依法审查确认其效力。调解协议有效的，应确定不履行协议的一方当事人履行协议。”简言之，就是由法院对调解中心调解达成的协议进行审查，调解协议合法有效的，由法院赋予其强制执行力，以达到“案结事了”的最终目的。

二、完善行业纠纷调解制度的若干建议

高密市的行业纠纷调解制度在实践中已初见成效，其整体联动的机制更是产生了良好的社会效益，但毋庸讳言，这一制度才刚刚起步，不可避免地存在一些需要进一步规范的地方。笔者在实地调研的基础上，对完善行业纠纷调解制度提出以下几点建议：

1.确保当事人自愿原则在调解中的落实。自愿是调解的生命，它不仅是调解获得正当性的基础，而且更直接影响到调解的效果和纠纷最终解决目的的实现。因此，在行业纠纷中必须贯彻当事人自愿的原则。目前，高密市在行业纠纷调解中已然认识到当事人自愿的重要性，并做出了相关规定，如高密市《企业调解员工作规范》中规定：“尊重当事人的诉讼权利；未经调解或者调解不成的，不得阻止当事人向人民法院。”这就保证了当事人的自愿接受调解以及诉权的实现。但也有些规范性文件在这方面的规定存在欠缺，如高密市《诉调对接工作规则》第1条规定：“对位经调解员调解直接到法院的会员企业之间的纠纷，指导员应当向当事人解释并介绍其由调解员先行调解。调解未果的可持调解员出具的证明材料向人民法院。”该规定虽使用了“指导员”、“解释”、“介绍”等非命令性词汇，但仍有限制当事人诉权之嫌，尤其是只规定了“调解未果的可持调解员出具的证明材料向人民法院”，那么自始就不愿意调解的呢？对此未有规定。为确保落实当事人自愿原则，建议增加“不愿意调解的，人民法院应当依法受理”的规定。

2.明确企业法律服务协会与各行业相关行政职能局之间的关系。如前所述，各行业调解中心的设立是企业法律服务协会的一项职能，而调解中心又设在相关行政职能局内部，那么，企业法律服务协会与行政职能局之间在处理行业纠纷中的关系如何，其各自的权责如何，对此目前高密市的相关规范性文件尚无规定，而二者之间的关系从长远看将影响行业纠纷调解制度运行的规范化。高密市行业纠纷调解制度的一个重要特征即是其解决纠纷的整体联动性，也因此使得其区别于传统的行政调解和行业自律组织调解。在这个联动机制中，要发挥其整体功效，就必须明确机制构成部分的各自地位，务求各司其职又联动配合，建议今后应对此加以明确。

3.进一步规范行业调解中心对行业纠纷的管辖依据。高密市目前设有7个行业调解中心，分置于相应的行政职能局。在管辖问题上，笔者曾请教高密市法院的相关负责人，得知目前的管辖主要依当事人所属行业进行区分，而纠纷内容本身并不起决定作用，如建筑行业的纠纷，无论是合同纠纷还是劳资纠纷，一般都归设在建设局内部的建筑行业调解中心负责。然而，这种做法目前尚无书面规定，因此建议制定相关的规范性文件，在文件中，同时应对管辖争议等参照诉讼管辖的相关内容作出细化规定，如当事人双方分属不同行业又都提请调解时，由先提请调解的一方当事人所属的行业调解中心管辖。

4.明确行业纠纷调解的适用范围。目前，从高密市不同的书面材料中可见其对行业纠纷的界定不尽相同，如高密市《诉调对接工作规则》第1条规定：“对未经调解员调解直接到法院的会员企业之间的纠纷，指导员应当向当事人解释并介绍其由调解员先行调解。调解未果的可持调解员出具的证明材料向人民法院。”该规定虽未直接指向行业纠纷的内涵，但仍可窥见其指涉的行业纠纷是指“会员企业之间的纠纷”，笔者窃以为其外延失之过狭。而在调研中，笔者在一份调解笔录中又曾看见这样的案例：案由为治安纠纷，调解双方当事人一方为某外资企业，另一方为政法委及公安部门。将这样的纠纷纳入行业纠纷调解的范围，显然又失之随意。综上，笔者认为，行业纠纷应当有其相对确定的范围，过狭过宽都是不科学的，并进而会影响到行业纠纷调解制度的规范化长远发展。

5.参照商事仲裁，建立行业纠纷调解员的选择制度，当事人放弃选择的，由相关行政职能局指定。行业纠纷调解与诉讼中调解的一个重要区别在于，由于诉讼系属于法院后承办法官的具体人选当事人无由选择，因而诉讼中的调解员（法官）是不依当事人意志确定的；而行业纠纷调解本身即具有很大的灵活性，因而让当事人选择调解员从法理上说并无不可。并且选择调解员恰恰更多地体现了当事人的合意性和自主性，增强了调解的正当性基础，并有利于调解协议的自觉履行。在具体制度上，笔者认为，可以参照目前商事仲裁中仲裁员选择的相关做法来构建行业纠纷调解中调解员的选择制度。在当事人放弃选择权的情况下，则可由相关行政职能局进行指定。

6.发挥调解员在调解协议后续执行中的作用。目前，在我国的调解实践中，某些情形下，“对于协议的后续执行过程中可能出现的一些问题调解员负有随时予以补充和矫正的义务”。①对此学界见仁见智，笔者认为，“高密模式”的行业纠纷调解制度既然是一种联动机制，就应当发挥整体的作用来最终促进纠纷的“案结事了”。调解员因为对纠纷的处理自然对当事人双方的客观状况以及主观心理等纠纷信息比当事人之外的其他任何人都要熟悉。因此，在一方当事人不履行调解协议另一方当事人诉至法院且调解协议业已经法院审查赋予强制执行力的情况下，充分发挥调解员的优势，无疑有利于纠纷的和谐解决，这比法院单纯依靠国家公权力为后盾的强制执行更为积极主动。这一做法也是诉调对接基础上的诉调结合在执行阶段的合理体现。

① 参见范愉主编：《ADR原理与实务》，厦门大学出版社2002年版，第356页。