快速发展区土地清查关键技术探析

摘要：土地清查是土地管理的基础性工作，对挖掘城市建设可利用土地，释放城市发展空间具有重要意义。本文以深圳市龙华新区大浪横朗片区为例，对土地清查工作中存在的若干关键问题进行了探讨，以期对特区新一轮土地确权工作提供技术参考。

关键词：土地清查，GIS，龙华新区

中图分类号： D651 文献标识码： A

Key Technologies of land inventory on the rapid development district

- Big Wave Wang Lang Area of Shenzhen Longhua

CHEN Su-xian

(Academy of Urban&Rural Planning and Design,Sun Yan-sen University,Guangzhou,Guangdong 510275,China)

Abstract: Land inventory is a fundamental work at land management,which is importment on the excavation of urban construction land, and the release of urban space. This arcticle is base on Big Wave Wang Long of Longhua Area, on a number of key issues that exist in the land inventory work were discussed in order to provide technical l reference for a new round of land ownership.

Key words: Land inventory, GIS , Longhua Area

十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。作为中国的先行区，深圳市在发展的过程中进行了两次城市化转地，快速提高了深圳的城市化，促进了城市功能的完善、城市竞争力的提升、土地资源利用效益的提高[1]。第一次为1992年，深圳市将原特区内的农村一次性全部转化为城市，共涉及68个行政村、1个农场和4.5万农业人口，原特区内土地全部国有[2]；第二次为2003年，深圳市提出《关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》，决定将农村集体经济组织全部成员转化为城市居民，原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有。2005年出台了《深圳市宝安龙岗两区城市化土地储备管理实施方案》（深府〔2005〕64号），正式开始了城市化最核心环节――土地所有制转换工作，转地补偿范围约235平方公里，在城市化转地过程中，遗留下诸多问题，“握手楼”、“接吻楼”等“城中村”的现象普遍存在。此外，由于土地补偿费用的不合理性，造成“转而未征”、“征而未转”、“已批未建”、“未批先建”等问题。

目前，深圳市正处于创新发展和加快转型的重要时期，产业发展及配套服务设施的用地需求不断涌现，如何释放和拓展城市发展空间，进一步提高土地资源的保障和支撑能力是一个迫在眉睫的问题。

土地清查是“非农业建设用地清查”的简称，是指由人民政府组织力量，在一定时间内，运用一定的手段，对一定期限内各类建设（包括各类开发区建设）以及农村宅基地用地情况进行全面地清理清查，并对发现的问题及时依据有关政策法规予以处理的一种行为或措施[3]。开展土地清查工作，摸清区域可利用土地潜力，为土地集约节约利用和可持续发展提供决策依据，对防止土地资源浪费和国有土地资源流失，促进区域市政设施项目建设顺利开展具有重要意义[4]。深圳市龙华新区在筹建之初就开始清查全区尤其是二线拓展区的土地，通过清查片区的土地利用情况，分析该片区的土地征转、用地批复、土地整备、开始建设现状等情况，摸清片区的可利用土地潜力、为新区对片区的开发利用提供决策依据。

本文以深圳市龙华新区大浪横朗片区为例，对土地清查工作中存在的若干关键问题进行了探讨，以期对特区新一轮土地确权工作提供技术参考。

1 研究区概况

大浪横朗片区位于深圳市龙华新区的西部，大浪办事处辖区内的同胜社区。北起宝石东路、南临羊台山森林公园、西落森林公园区域内，东临石龙路，距离龙华新区政府中心约7.5公里，占地面积为1.23km2。依据《龙华新区综合发展总体规划（2013―2020）》对于龙华新区的七功能区的定位，大浪时尚产业区（包括大浪、同胜、龙华、三联等社区）规划期间将重点建设大浪时尚创意城，大力引进时尚品牌研发设计总部、服装设计学院，配套建设专业市场、购物街区、会议中心、主题酒店等，完善服装产业支持体系，引导高端发展，并积极发展高档工艺品等时尚产业，打造深圳重要的时尚创意之城。

2 数据来源

本研究数据包括空间数据和属性数据，其中空间数据主要包括：研究片区范围内的地籍数据以及建筑物普查数据，2012年龙华新区影像数据，2012年深圳市土地变更调查，规划数据（《宝安片区土地利用总体规划（2010-2020年）》、深圳市基本生态控制线，深圳市法定图则），城市更新数据（计划范围、旧屋村认定范围），土地整备数据、土地储备数据等；属性数据主要包括研究片区范围内的合同数据和一书三证数据。

3 研究思路

基于深圳市规划土地委员会提供的数据库中各类数据和深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局提供的外部数据，利用信息系统，以宗地为单位，采用调档核查、数据对比、现状调查、统计分析等多种方法，清点片区范围内的土地征转情况、批准情况、建设情况、规划情况。

4 关键技术探析

4.1关于调查底图及外业调查表格的编绘

利用GIS空间分析功能，将地形图、权属资料与影像图相叠加，根据划分原则以及现状情况，对调查范围内的地块进行预判并分宗；将数据清理的初步成果（内业预分宗成果）叠加在影像图上，标绘调查范围界线、行政界线，统一进行分带分片，制成外业调查底图。

4.2关于宗地单元的划分

在《城镇地籍调查规程》中，宗地是指由权属界线封闭的独立权属地段，它具有固定的位置和明确的权利边界，并可同时辨认出确定的利用类型、质量和时态等土地基本要素。宗地在空间上边线为一个具有封闭边界的多边形，其封闭边界的拐点就是界址点，界址点间的连线就是界址线[5]。宗地是地籍管理的基本单元，宗地的内容并非一成不变，而是随着时间的变化而变化[6]。结合龙华新区的实情况，将大浪横朗片区范围内宗地划分为权属宗地和现状地块两大类。权属宗地是指由相应权限的职能部门批准的宗地数据，即有权属文件（包括已签订用地合约和已核发用地批复两类）或者产权登记（包括《房地产证》、《国有土地使用证》和《房屋所有权证》）的宗地的数据。对于权属宗地现状范围与批准文件宗地范围线不一致的按现状划分宗地，归为地块。

现状地块具体划分思路为：（1）在对调查地块进行划分时要充分考虑实际的行政境界（包括区、街道）、道路等级等实际情况，保证宗地划分的合理性。（2）同一使用者，征地补偿情况不同时应按照征地补偿情况（征转已补偿、征转未补偿和未征转未补偿）分别划分宗地，若界线不清晰，可划为一宗地，但必须说明其补偿和未补偿的比例关系。（3）单一使用者有完整的权属界线封闭的地块，单独成宗。（4）单一使用者，使用不连接的若干地块，则每一块编一宗。（5）单一使用者有完整的权属界线封闭的地块，但地块有多种用途且界线清晰，按用途划分为多宗。（6）单一使用者有完整的权属界线封闭的地块，但部分用地长期租赁、买卖且界线清晰，按租赁、买卖范围划分为多宗。（7）两类建筑尚未处理生产经营性的地块按照实际使用用地范围划成一宗地。（8）在考虑权属的前提下，对于同一权属（包括所有权或使用权）用地范围内存在多种地类的，可以按照“土地利用现状分类”标准的二级类（未利用地按一级类）划分宗地。（9）现状地块划分要充分考虑已有权属宗地的界址点、界址线，保证在上述原则下宗地间无缝以及全覆盖的要求。（10）凡被河流、道路、行政境界线分割的土地，不论其是否为同一个使用者，一律分别编宗。（11）对于市政道路和公路以外的道路，不隶属于两边使用者的作为共用道路单独分宗，属两边共有的，按实际情况划入两边宗地；已建成的广场、公共绿化等用地单独分宗。（12）地块建筑物与道路红线矛盾时，矛盾部分以建筑物的滴水线向外扩0.5米为界划分宗地。（13）权属宗地与道路红线（道路红线与实际使用范围一致）有较大缝隙时，缝隙最大宽度大于2米时，缝隙地应单独分宗，缝隙最大宽度小于2米时，缝隙地可以归并到道路宗地中。（14）市政道路红线与现状范围不一致的，按现状划分宗地，道路与道路交叉时（路口），保证高等级道路连通，低等级道路在路口划分为多宗。（15）河流权属人为深圳市人民政府，较长河流可以社区或道路为界分宗，较短河流以实际长分宗。（16）原批准用地未附红线范围的，按照现状划分宗地，并在调查表中的填表说明注明批准面积、用途、范围和实际使用的范围等情况。（17）对单一使用者拥有的相连成片的用地范围，遇下面这种情况可不分割成多宗，即一地块内主要用途外的其它用途部分面积较小，零星分布，面积小于500平方米的不单独成宗。（18）此外，对一个权利人拥有的相连成片的用地范围，遇下列情况之一可分割成多宗：依土地用途不同自然分成若干宗地的；建成区与未建成区之间能在实地划清界线的；使用年期不同，且能在实地划清界线的；认为有必要分割成多宗地的其它情况。

4.3关于宗地单元的编码

调查编号采用深圳市统一的区、带、片、宗格式。其中，“区”是以区级行政界线所封闭的大地块，本研究区的所在的“区”为A（宝安）；“带”是以区属下的街道行政界线所封闭的地块，宝安区分9带，带号在A后面用一位数字表示；“片”是每一“带”内以主要道路、河沟等线状地物所封闭起来的地块，片号在带号后用两位数字表示；宗号在片号后面用4位自然数字表示，并在片号与宗号间用横线隔开，宗号为片内顺序号，不允许重号。当宗地用地范围没有变化时，调查编号用工作底图上的原宗地号；当宗地划分为多宗时，调查编号用原宗地号-1、原宗地号-2等来表示；当多个宗地合宗或者宗地变化涉及多个宗地时，调查编号用其中面积最大的宗地的原宗地号-1、原宗地号-2等来表示。调查地块号编号时，采用“DL+2位‘带’号-4位年号-4位流水号”的形式编码（例如：DL08-2013-0999，带号为龙华街道08，观澜街道09，民治街道10，大浪街道11），各片区流水号由龙华新区管理局信息中心统筹分配。

4.4 关于清查成果的归档

按照档案管理的有关要求，对调查过程中形成的图、表等资料成果及时进行整理归档，升级完善现有地籍管理系统。具体思路为：（1）现状与法定宗地一致，图形保留地籍信息系统中“权属层”数据，调查成果中的属性数据导入“土地清查表”；（2）现状与法定宗地不一致，调查成果中的图形数据导入地籍信息系统“问题图层”，属性数据导入“土地清查表”；（3）调查地块以调查成果中的图形数据导入地籍信息系统“待处理层”，属性数据导入“土地清查表”；（4）原宝安合同清理成果属性数据导入“土地清查表”，包括法定宗地基本信息、清理意见、审核意见、清理日期；（5）建筑物调查成果中新增和更新数据，更新到建筑物普查数据中。

4.5关于清查区域土地现状一张图的技术实现

集合地籍信息系统土地权属数据分类情况，清查区域的土地现状一张图由地籍信息系统中的登记发证、备案、注记、待处理、问题图层共同构成，通过如下方式展示清查区域的土地现状一张图：（1）现状与权属文件一致的法定宗地通过地籍信息系统中的“登记发证”和“备案”图层展示。（2）现状与权属文件不一致的法定宗地通过地籍信息系统中的“问题图层”展示。（3）无权属文件的现状地块，属于公共设施、政府用地、水域等通过地籍信息系统的“注记”图层展示。（4）无权属文件的其它现状地块，通过地籍信息系统中的“待处理”图层展示。

5 结论与讨论

通过对土地清查技术的探析，逐步统一土地清查数据标准和操作规范，加强项目成果的入库、共享及动态更新工作，为特区开展大范围的土地清查工作提供了示范，为土地确权提供技术支持。

参考文献

[1]黄金初. 深圳城市化转地是非之辩[J]. 现代城市研究, 2006(10)：40-44.

[2]谢涤湘,陈惠琪. 高度城市化地区的土地问题及思考―以深圳为例[J]. 生态经济, 2013(04)：50.

[3]姜爱林. 关于土地清查政策的若干问题[J]. 中外房地产导报, 1998(03)：20-21.

[4]王泽润. 提高认识 扎扎实实做好土地清查工作. 吉林财税, 1995.

[5]任爱珠，王洪深，潘国帅. 地籍管理系统中的宗地历史回溯[J]. 清华大学学报（自然科学版）, 2003,46(10)：1376-1379.

[6]刘剑锋,秦奋，张喜旺. 基于宗地变更的地籍时空数据库研究[J]. 测绘科学, 2006,31(04)：149-150.