浅谈我国地方融资平台的风险及其控制

中图分类号：F832 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）02-071-02

摘 要 2008以来，随着地方融资平台的激增，对我国的宏观经济调控带来了一定的风险，主要表现为财政风险和金融风险等。面对这一现状，我国中央政府与地方政府必须积极配合，将其风险控制在一定范围内。

关键词 地方融资平台 风险 控制

一、地方融资平台的原理

地方融资平台的原理，即介绍地方融资平台的概念及基本类型。

地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。地方政府融资平台应该包括这些特征：1.由政府主导或者绝对的控制；2.其主要业务是融入资金；3.融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；4.所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。

一般来说，地方政府为城市基础设施的投资建设融资，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等都应该归属于地方政府融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，在有必要的时候则辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

地方政府融资平台其类型包括：财政部门设立的税费中心；国有资产管理公司；土地储备中心类公司；城市投资建设公司；各类开发区、园区投融资平台；交通运输类政府投融资平台等。

二、我国地方融资平台的背景

“地方融资平台”这一现象在我国一直就有，2008年以来由于受到次贷危机的影响其规模一直扩大。

之所以会出现“地方融资平台”现象，主要是因为我国中央政府部门为了实现经济的扩张政策，这样使得地方政府承受着巨大的压力：地方政府要承担大量的公共事业建设性的支出，但是凭借地方政府的经济实力（经济收入主要来源于项目收益和部分财政收入），根本就无法支付这些投资建设性的支出费用，从而使得地方政府以地方城市建设投资公司形式，以其土地为担保向银行借款完成公共事业的建设。

在我国，以下时间段对地方融资平台的发展起到了“分水岭”的作用：

1．1994年我国分税制度的改革在客观上加强了中央政府的财力，然而却削减了地方政府财力。又由于转移支付制度的不完善，使地方政府的财力不充足现象日益严重。

2．2002年，我国实行农村税费改革，这样使得地方政府不能以“乱收费”方式对或有债务（或有债务是指由某一事件引发的债务，能否发生要视未来是想是否发生以及政府是否最终承担予以证实）进行补偿，这样使得地方财政入收不抵支加深。

3．2008年，由美国次贷危机引发的全球经济危机影响到了世界经济，我国也因此受到了波及。为了应对这一危机对我国经济造成的消极影响，我国政府实行了积极的财政政策，出台4万亿元一揽子经济刺激计划，以1：2的国家与地方资金分摊，地方政府需要拿出于政府的资金两倍的资金进行配套建设，面对如此大额的资金需要量，地方政府不得不向银行进行抵押贷款，这样使得融资公司大量出现，并且活跃于经济体之中。

三、地方融资平台的风险分析

在地方融资平台带来GDP复苏和增长的趋势之下，我们不能忽视地方融资平台带来的风险隐患，只有这样才能让我们有机会趋利避害，防范于未然。

我们可以看到，在中国人民银行和中国银行业监督管理委员会于2009 年3 月联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》之后，地方政府在中央政府的鼓动之下，通过一系列的措施：例如增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等，这些举措在一定程度上加大了银行类金融机构对中央支持的投资项目信贷支持力度；同时，中央政府支持那些有条件的地方政府大力度的组建投融资平台，借以发行企业债券、中期票据等一系列融资工具，用以拓宽了中央政府投资项目的配套资金融资渠道等。这都在一定程度上加强和刺激了地方的经济，促使地方经济出现了一时的复苏，并呈现出勃勃生机。

正如前面所提到的，地方政府的财政能力是有限的，他们的收入来源方式相对狭隘。但是，为了争取实现中央要求，他们只能以政府资产（例如地方土地）作为抵押和担保，以部分财政收入和投资项目收益为偿债来源，依靠地方政府融资平台大量增加基础设施投资。由于这一显失合理性的做法，使得出现了一系列的风险隐患。例如：融资规模扩张太快、潜在的财政风险和金融风险加剧以及管理不尽规范等[1]。

中国银监会最新的权威数据显示：截至2009年末，全国各级政府融资平台机构达3800多家，总资产8万亿元，贷款余额为7.38万亿元，占一般贷款余额20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款34.5%。2009年底主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%左右，国家开发银行和地方性金融机构占比相对较高。如果加上流向其他行业的银行贷款，地方政府融资平台的融资规模和发展速度确实惊人，而其中所隐含的风险和存在的问题也不容小觑。

在我看来，我国地方融资平台的风险主要表现为财政风险和金融风险，更具体分析，可以从以下几个方面阐述：

1．商业银行风险加剧

地方政府融资平台所需项目资金非常大，而且政府投资的那些项目具有风险高，投资大，建设周期长，项目投资收益回收慢的特点。然而，当前固定资产投资呈现出持续增长趋势，因此使得地方政府在商业银行的中长期贷款也快速膨胀开来，中长期贷款的数额过大，周期过长，这样使得银行无力支付与应对，导致了银行结构尤其是银行贷款结构的不平衡，如此“长贷短存”现象导致我国商业银行的资产负债期限错配的问题尤为明显。更不乐观的是，我国资金相对来说来源是比较单一的，资金来源方式主要是向国家的银行借款，风险相对来说比较集中。然而，只要国家存在，我们国家的国家银行就不会出现倒闭的请款，但是，如果出现如此大笔的呆账坏账，中央银行又为了保证其银行信誉状况良好和维持中央银行自身的正常运转，它只可能通过一国货币当局采取多发钞票的货币政策形式进行亏空的弥补，这种由非经济因素引发的货币发行，会在一定程度上对我们国家国民经济产生扩张的影响，会导致一定程度的“通货膨胀”现象发生，即会对我国国民经济带来“滞涨”的威胁。

2．地方政府融资平台存在偿付风险

地方政府融资平台是为地方政府的公共事业支出项目融资，然而那些地方融资公司由于缺失明显的主营业务收入，通常是采取以政府划拨的土地作为其资产，或者以其所享有的股权作为资产，在融资中较多地依靠地方土地或是地方政府财政能力来进行担保，这样则会造成地方融资平台很高的负债率。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入在一定时间或者年度内出现大幅度的下滑，则会直接威胁到地方政府财政资金的偿付能力，这样的结果将会导致我国地方政府融资平台很难履行其应该履行的偿债义务，然而这些资金大部分都是来源于向国家银行机构的借款，由于偿债能力的下降，这些借款将最终演变为银行的不良资产。从而使得地方融资平台面临着巨大的偿付风险。

3．地方政府融资平台面临信息不对称的风险

一般情况下，政府不会向银行提供其详细的财政收支变化情况，以及政府融资平台总贷款数额等，这样使得银行很难全面掌握和了解到当地地方政府有关财政收支的一些重要信息。这样，银行对政府融资平台的信用评价基本上是取决于本级地方政府的财政能力，而不是完全取决于该公司本身的偿还贷款的能力，从而使银行了解到他们更需要掌握政府财政收支状况以及该级地方政府的财政偿还能力。但是，从事实上看来，银行往往只能凭借一些不完整的资料来做不太可靠的推断，这样使得地方融资平台面临着信息部对称的风险。

4．政府信用风险

到目前为止，大多数的政府融资平台公司，从名义上说是属于独立法人，但是实际上却为政府机构的附属单位，它完全是基于政府信用来进行融资的。但是，绝大多数地方政府融资平台公司不具有创造经济效益的能力，并且地方融资平台公司所发起的很多公共事业支出建设项目都属于社会的公共设施，从其本质上说是不会产生经济效益的。这样导致由这些公共事业支出所产生的债务的偿还任务只能依赖政府的财政拨款，这样即很容易产生所谓的政府的信用风险。一旦出现地方政府的财政能力不足或者政府的偿还债务意愿明显降低，会使得贷款资金无法按规定期限和规定数额进行偿还，这样当然会为政府的信用带来很大的风险，即会大大降低地方政府的信用，使该地方政府乃至我们国家在国民心目中的形象遭受严重的损害。另外，大量资金的流通，我们也不能忽视政府寻租现象和官僚腐败现象的存在。由此引发的对于政府官员不信任的。

5．政府性融资面临着现实的法律风险

从目前的情况看来，地方政府融资平台项目的贷款的担保所具备的模式主要有以下两种：一种模式是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式，其中的“打捆贷款”最具代表性。从法律规定上来看，“打捆贷款”的财政承诺方式实质就是一种特殊的“保证担保”，而在我国的《担保法》里面有规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。因此我们可以很显然的看出：“打捆贷款”实际上是不属于我国国家机关可以作为其保证人的范畴，地方政府融资平台以财政承诺的方式还款是有违反法律的强制性规定的，而银行却很难拿着协议上法院打官司。另一种模式是权利抵押担保模式，“土地转让收益权质押”是最主要的方式。平台公司拟质押的土地转让收益权，虽然可以认为是一种债权，具有财产性和可转让性，但是却并不具有确定性，换句话说就是该质押标的没有特定化，仅仅只是一种未来的可能债权，况且这种未来可能的债权的形成也将是分批次的，不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。一旦出现质押标的缺失的情况，平台公司不能按期偿还款项，银行贷款将会出现担保的“真空”，而且更令人头疼的是，银行机构还不能上诉去申请法院来进行强制执行以保障贷款的按期收回[2]。

四、地方融资平台风险控制

从辩证的角度看，地方融资平台是社会经济建设的一把双刃剑。就目前由其显现的风险是处于可控范围内的。我们需要做的工作就是努力去规范它，去尽一切努力去控制风险的扩大[3]。具体包括以下几点：

1．当前地方融资平台的整理，关键还是一个体制问题：财政体制过分集中，地方缺少财力和财权。因此，首先，应完善中国财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外融资的依赖性。

2．应当区分不同地区以及不同类型的融资平台，并实行分类管理。

3．引入市场约束机制，鼓励地方融资平台通过资本市场进行融资，减少商业银行的流动性风险。

4．为防止挤出效应，应当鼓励基础设施多通过直接融资来进行，同时在物价压力明显回落之后，货币政策要从当前较紧的基调中适当放松。

参考文献：

[1]林文顺.地方政府投融资平台:风险及规范建议.金融与经济.2010(02).

[2]马海涛,秦强.完善制度建设,加强政府投融资管理经济与管理研究.2010(01).

[3]马苏南,吉伦奇.我国地方政府融资平台的金融风险与对策.时代金融.2010(07).