浅谈政府出资担保公司的功能定位

最近,各地方政府都纷纷成立国有担保公司,来重点扶持中小企业的融资和发展。这确实是一件利国利民的好事,但在公司的功能定位方面,本人听到了几种观点,一种是:“成立公司就是追求经济效益的最大化,就是赚钱的,政府成立担保公司当然应该以盈利为目的。”一种是“既然是政府出资,以扶持中小企业为目的,就应当是非盈利性的,由政府财政来托底”等等。如何整合国有担保资源,做大做强地方担保业,已成为当前的热门话题。笔者从国外政府出资的担保机构的战略定位入手,想谈几点看法,希望能有一些启示,供领导和同仁们在组建担保公司的过程中参考。

一、国外政府出资的担保公司大都是非盈利性特殊法人

国外担保业务及担保机构的产生,从根本上说是市场和政府共同作用的结果,它与这些国家的市场化程度和市场秩序有着密不可分的联系。它既反映了市场经济条件下各种交易活动对信用和风险管理的客观要求,同时也反映了由于市场配置资源有其不足的一面,须由政府资源加以弥补的现实。在国外,中小企业的个数占本国企业总数的90%以上,它们在开辟就业途径、保持社会稳定、推动技术创新与进步、为大企业配套服务等方面发挥着非常重要的作用。为了体现政府对中小企业的支持,不少国家成立了专门为中小企业融资提供融资担保的机构。如美国联邦政府的小企业管理局和进出口银行;日本47个都道府县及5个市均设立有信用保证协会,其性质为非盈利性特殊法人,专门为当地符合国家政策导向的中小企业获得商业性贷款提供信用服务。

二、国外的贷款信用担保基本上属于非盈利性的政策性业务

经济发达国家的担保业,从担保机构的性质来看,有政府出资创立的社团法人性质的非盈利性机构和私营担保企业;从担保机构的运行机制来看基本上可分为两类:一类是政策性的,一类是纯商业性的。纯商业性担保机构基本上不做企业贷款信用担保业务,因为一是贷款银行有自己的评价系统,自主决定贷或不贷,独自承担风险,不太愿意担保公司来分享这块蛋糕;二是承担贷款信用担保相对风险大,利益小,难以持久。只有有政府背景的政策性担保机构,为了扶持尚在发育阶段的本国中小企业的创立和发展,或是支持政府需要扶持的其他事业,才心甘情愿地乐意承担融资担保的最终风险责任。目前各地方政府出资成立的担保公司正属于此类范畴,其主要功能战略定位应该也在于此,因此必须象国外一样采取一些扶持性的措施和政策。

三、国外对担保机构采取了有条件地支持措施和优惠政策

政府出资成立担保机构和支持担保机构基于两点考虑:一是担保对资金的放大作用,二是对资金流向的引导作用,其目的在于培植税源、增进就业、促进产业结构的调整,追求是担保的社会和经济综合效益,这种效益远远大于担保机构所承受的风险和获得的收益。这是与纯商业担保机构的本质区别。因此,企业贷款担保本身是政府给企业的一种信用补贴,对担保机构的支持有条件的,首先是规定了担保机构支持对象的性质、规模和标准;其次是明确获得政府支持的担保机构所支持的企业必须是符合国家或本地产业政策的企业,必须是通过正常渠道不能获得贷款但又有发展前景的企业。国外对担保机构优惠政策主要体现在两方面:一是扩充资本金,确定补充担保机构代偿准备金的比例,并列入国家财政预算;二是实行免税政策。

四、可资借鉴的几点启示

(一)整合资源的战略定位:以总公司为龙头,做大做强地方担保业。

1、除了整合目前市本级的几家政府出资的担保机构外,还应将整合目标向有成立担保机构意向的县级政府资金倾斜,将其发展成为成员或股东;

2、可以吸收民间资本进入总公司,允许民间担保资金可以盈利和开展一些盈利性的担保业务,但必须与政府出资的担保业务分开做账;

3、积极参与省以上担保机构对总公司的整合诉求,以求得更多更大的再担保支持。

(二)运行机制的战略定位:确定担保公司为非盈利的特殊法人地位,明确政府出资的担保资金实行“政策性资金,企业化管理,市场化运作”的运行机制,经营以符合政府政策的融资担保为主的担保业务,此类业务由财政适当予以资金补偿;同时鼓励公司结合本地的实际情况,积极拓展其他有偿业务,扩大公司盈利空间,提高公司造血功能,实现公司的滚动发展。逐步构建五大支撑体系:

1、担保财力支撑体系――充足的担保资金、有效的补偿机制及长远发展的资金,保障机制有益于担保机构业务进入良性运转,将由财政给予经常性的资金注入和补偿列入财政预算,以增强担保机构的资信度;

2、担保网络支撑体系――建立区县(市)联合担保业务合作机构或分公司,实行担保金统一管理、风险总控管理、项目评审授权制下的风险收益分担机制,形成以区县(市)为基础的担保网络支撑体系;

3、担保对象信用评价体系――建立担保对象资信评级或项目评价系统、担保项目风险管理系统,以减少信用缺失损失,提高担保资金效益;

4、银担合作发展体系――与银行建立稳定长期的合作关系,在风险分担和高效服务方面达成共识,争取建成快捷的一体化服务体系;

5、盈利保证体系――公司要成立专门的有偿服务机构,拓展对中小企业(“三农”项目、教育机构)融资担保以外的有偿服务业务,构建稳健积极长效的盈利保障机制,保证新成立的担保总公司可持续发展。

(三)扶持政策的战略定位:对担保机构实行有条件地扶持政策。

1、明确符合扶持条件的担保项目进行支持的办法,确定担保资金的注入和风险代偿金的补充办法及比例,并列入财政预算;

2、规定政府出资的担保资金扶持对象的条件;

3、制订相关的免税政策,并积极向上级税务部门争取减免税费政策。

一个公司的功能定位决定着一个公司的运作模式、方式和手段。政府出资设立的担保公司应该如何进行功能定位是由政府出资的目的性所确定的,一般而言是利用有限的担保资金和无限的政府公信力,达到扶植中小企业生存和发展的目的。从这个意义上来说,政府出资设立的担保公司则是政府公共服务功能的折射和延伸。