政治合法性基础转变与宪法治理

论文摘要 从1949年建国到现在中国对于政治合法性基础的认识经历了从革命和意识形态到经济建设保障人民生存权和发展权的转变,这一转变体现了政治的进步也符合后发国家政治经济发展的规律。但是面对经济建设已经取得的成就以及社会转型的现实,我国关于政治合法性的基础必将面临再次转变,而这次转变应当最终走向以社会共识为基础的宪法治理。

论文关键词 政治合法性 社会共识 宪法治理

让-马克·夸克的《合法性与政治》属于政治哲学或法哲学的着作,所以全书的重点并不在于构建什么样的制度或者是得出什么新奇的结论,而在于论述如何理解政治合法性。中国法学(特别是法理学和宪法学)以及政治学对于政治合法性的研究已经有了一段历史并取得了一定成果。但是面对转型时期的中国,阅读《合法性与政治》一书仍然可以得到许多关于中国政治合法性与中国治理之道的启发。

一、中国政治合法性基础的转变

作者在中文代序《合法性,民主的合法性和过渡时期在中国》中写道“经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权合法性的源泉……经济增长给国家带来繁荣的同时,也带来了社会和经济上的不公……对于现任的政治机构来说,制止腐败是在转型时期维护信誉最保险的办法” 。中国自从1949年以来,对于政治合法性的认识经历了两个阶段:第一个是建国到改革开放,这段时间政治合法性建立在革命的基础上,表现为政治挂帅、意识形态成为政治生活中的头等大事,法律沦为一种工具,甚至在期间一度出现的“砸烂公检法”现象。第二个是在改革开放至今,这段时间国家实行以经济建设为中心,将能否带领人民走向富强作为政治的合法性,宪法为改革开发保驾护航就是这一时期关于合法性认识的典型体现。

可以说政治的合法性从革命到经济建设是一个重大的进步,它既体现了执政党要从革命型政党到真正执政党的转变、革命型政府向建设性政府的转变,又体现了国家不仅仅从政治抽象的层面以单独强调人民的方式来保障人民的权利,而开始从实际的经济发展成果中来实现人们的生存和发展权。这一时期中国的经济发展无疑带有浓重的发展型国家的色彩,发展型国家由于工业起步晚,现代化水平很低,所以国家在这个时间段的主要任务是尽快推进工业化以缩短甚至赶上发达国家,“发展中国家发展经济的主要动机是,通过参与工业文明建设,取得世界列强的成员资格,因为只有这种参与才能迫使其他国家平等对待自己” 。“发展型国家的经济目标明显让位于政治目标” ,所以在这段时间经济的发展就被赋予了政治意义。这一点也反应在我国现行宪法中,现行宪法序言规定“集中力量进行社会主义现代化建设”,“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家” 。有学者对这种以根本法的方式来确立国家根本任务提出了一些质疑,认为“从立宪者的角度考虑,他们主要是思考如何在宪法中确立国家今后的根本任务是什么,而缺乏深入考虑立宪的最根本目的是什么。也就是说,国家的根本任务是进行现代化建设,但是现代化建设中必定会出现权力腐败的问题,只有充分考虑到现代化建设中出现的权力限制以及如何防范与约束的问题,才是立宪者认真思考的问题。” 笔者认为,对在宪法中明确规定以经济建设为中心的评价不能仅仅从宪法学理论去分析,还要考察作为立宪背景的政治经济发展情况和不同阶段所面临的问题。1982年立宪之时,我国经济由于长期的政治运动不仅与发达国家存在极大的差距而且处于濒临崩溃的边缘,这时候在宪法中明确规定以经济建设为中心是一个处在后发展阶段的发展型国家为了谋求平等国际地位的必然选择,而更为重要的是它体现了我国对于政治合法性的基础发生了巨大的转变——从革命带来政治合法性转变为建设带来合法性,它体现了国家政治的一大进步。

由于30多年经济发展取得的成就以及社会现实发生重大变化,经济建设型合法性的认识也面临再次转变的问题,这主要来自以下两个方面的原因。其一是关于国家现代化过程中带来的腐败问题,亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中有较为详细的论述,由于在经济建设时期,国家要集中力量来搞经济建设必然导致政府拥有极大的经济权力以及代议制机构在这段时间相对萎缩——这在东亚发展型国家集进行经济建设时期甚至是发达国家在其国家经济发展阶段也可以看出其代议机构权力的相对萎缩——权力极大而作为监督机构的代议机构萎缩,政府必然会产生腐败,而要根治腐败就必须从制度上进行革新,而制度革新的前提很大程度上讲就是要有一个新的关于合法性的认识。其二,随着我国经济发展,现代化进程的推进,我国经济社会已经到了转型的时期——如果比附发展型国家的话那就是着名的发展型国家转型问题,对于政治合法性的根基就不能再主要是经济增长了,曾经一度在经济建设和赶超期受到限制的公民权利表达和民主的诉求方式就必须提上日程,这也就在呼唤着对于合法性基础的重新认识。

二、合法性与合法律性

作者在讨论合法性问题时论述了合法性与和合法律性之间关系,认为“合法性并不仅限于法律,合法律性并不足以确立统治权利,这一点也同样被这一事实证明:法律并不能引起其自身对合法性的信仰” 。在讨论中国政治合法性基础的第二次转变之前理清楚合法性和法律性的关系是十分必要,因为这涉及到为合法性正名。

合法性和和法律性的关系不禁让人想到了我国着名的法治大讨论以及随之而来的法治与法制的讨论,在法治与法制的讨论中我们否定了法制国家而采取法治国家的说法。用法治代替法治有些学者给予了高度的评价,而有些学者也认为“‘法制’的盛行换成了‘法治’的时髦,但含义依旧。如此学说,实在没有多大的意思” 。我们对于这场法治与法制的大讨论不应该仅仅从遣词造句上去评价,而应该从出现这一场争论背景出发来客观的评价其历史意义。法治与法治的讨论是源于对建国后很长一段时间中法律被视为工具的反思,学界试图以法治的提出来塑造法律的内在价值。从某种意义上讲,法治的提出含有自然法的味道,自然法提出的意义不在于其真实的解释历史社会也不在于其提供一套普世的制度而在于其对以往的反思、批判以及提供了一套评价的机制。所以法治与法制讨论的意义在于告诉我们,我国在建设法治的进程中,不应仅局限于政府行使职权必须要有法律上的依据,而且还必须要求这些法律重点在于规范政府行为,即法律的重点是治官而不是治民,从

这个角度我们可以说法治政府建设的关键在于“从法律的依据到法律的规范” 。

三、社会共识与宪法治理

作者认为“政治究竟应该将何种价值作为自己所推动的目标,处于统治地位的人和处于服从地位的人应该就这一点达成一致,也只有在这个时候,统治才成为一种权利行为” “法律有效性的获得,主要源自于合法性。宪法无论具有何种形式上的优势,只要它所创建的规则与程序不能回应共同体的根本利益,那么它就无法赋予政治现实以形式,充当政治活动的真正标准。法律的权威性,或者我们更愿意将它称作有效的运行时建立在这种信仰上:合法律性表达了社会的价值。法律有助于法治国家的形成,但是它却不能创造出法治国家” 。作者告诉我们统治要想成为权力行为就必须就政治的目标价值达成社会共识,而宪法要想真正成为政治活动的标准(也即是真正得到实施)也必须要反应这种社会共识。

任何一个社会都有一个共识来凝聚人心,古代或以皇权、王权或以宗教作为社会共识的基础,如汉初的皇帝处于统而不治的地位,是大一统国家的象征其实也可以视其为当时的社会共识。从上文中关于合法性和和法律性的分析,可以得出在现代社会中依据皇帝制度或者武力甚至是宗教都无法取得政治的合法性,于是人类智慧再次结出了硕果——以社会共识为基础谋求宪法治理,同时宪法也是社会共识的标志。“宪法与社会共识的形成是社会治理的内在因素与基础……当今世界,宪法已经成为最受关注的社会治理模式,也是各国社会生活的热点、焦点与难点所在。无论国家制度之间有什么样的差异、国家发展水平如何不同,宪法都是人类寻求共性与追求和谐的‘共同语言’”。

在中国经济建设已经取得了巨大成绩的同时社会也面临着巨大的转型,人们对于政治的关注程度越来越高,对于我们政府的行为和合法性也提出了新的更高的要求。于是自然而然的就出现了以往以经济建设取得巨大成就的经济建设型合法性认识开始面临冲击,并且随着社会碎片化的加深也急需新的社会共识。在这种情况之下,我们应该将政治合法性的基础建立在以社会共识为基础的宪法之上,同时通过宪法的实施谋求更大的社会共识,即最终实现一种以社会共识为基础的宪法治理。