国家审计“免疫系统”功能的基本内涵和实现路径

面对审计工作新的环境变化，国家审计署以科学发展观为指导，提出了审计免疫系统论这一崭新的理念。各级审计机关必须准确把握审计免疫系统论的深刻内涵和时代特征，明晰确定审计方位和重点，强化审计免疫系统建设，用新的理念指导和推动审计工作科学发展。

一、完整把握审计免疫系统功能的基本内涵

审计机关的主要职责是对各级政府及其部门、国有经济单位进行经济监督、经济评价和经济鉴证，以保证经济社会持续健康运行，最大限度地维护国家安全和人民根本利益。免疫系统是生物体内能辨识非自体物质(通常是外来病菌)并将其消灭或排除，从而保证机体处于健康状态的整体工程之总称。人体免疫系统是人类保持健康、避免发生各种疾病的自卫防御系统，具有免疫防御(保护)、免疫稳定(清除)、免疫监督识别(修补)三大功能。国家审计署审计长刘家义指出，审计的本质是国家经济运行的“免疫系统”，把人体免疫系统所具有的三大功能巧妙地引入审计工作，从而形象生动地阐述了现代国家审计所应该具备的作用，赋予了现代国家审计更加丰富的内涵，为建设与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督模式指明了方向。

1、现代国家审计具有保护功能。这是现代审计的基本功能。人体免疫系统的保护功能叫免疫防御功能，是人体的第一道保护屏障，它能够有效地防御外来病原微生物及其毒性产物感染侵入人的机体，使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病的攻击。国家审计机关作为上层建筑的重要组成部分，通过法定的依法审计活动，及时发现和抵御各种违法犯罪分子的侵蚀和腐败行为，维护宏观政策和法纪规章的严肃性，维护良好的财经秩序和发展环境，从而实现“保护”国民经济健康、有序、又好又快和可持续发展的目的。

2、现代国家审计具有清除功能。这是现代审计的重要功能。人体内免疫系统的清除功能也叫免疫稳定功能，是人体的第二道屏障，免疫细胞可以将人体新陈代谢后的衰老和破坏的细胞及细胞成分等废物清除出体外，从而保证体内细胞均一性，维护人体内各种机能的稳定。审计机关通过对各级政府及其部门或国有经济单位的财政财务收支真实性、合法性、效益性进行审计监督，严肃查处违法、违纪、违规问题，揭露财经工作中的不真实、不合法以及弄虚作假、损失浪费、舞弊腐败等问题并及时加以纠正，从而维护财政财务收支等经济活动的正常运行。

3、现代国家审计具有修补功能。这是现代审计的高级功能。人体内免疫系统的修补功能也叫免疫监督识别功能，是指免疫细胞能修补受损的器官和组织，使其恢复原来的功能。审计机关通过依法严格审计，对审计中发现的制度性缺陷和问题进行反馈，比如问责制度、审计结果公告制度等，促进对相关制度进行创新与重构，从而促进相关管理制度的建立和完善，在更高层面上实现财政财务等财经制度的规范化和制度化。

二、国家审计“免疫系统”功能的实现路径

在新的历史时期，如何更好地发挥审计“免疫”功效，是一个非常重要和崭新的命题。对于政府而言，审计是一种“内在性”的力量，政府自身要通过这种“内在性”力量的作用，达到增强免疫功能、提高抗病能力、消除自身“病灶”，增强自身素质的能力。因而，审计机关必须要以主动性来扩大发现问题的视野、以预防性来提前感受风险、以整体性来看待问题对全局的影响、以宏观性来进行分析和判断、以公开性来促进整改与规范。这是审计作为经济社会运行“免疫系统”的基本要求和总体思路。

国家审计署在提出审计免疫系统论的同时，也明确指出了当前审计工作的主要方向和重点：一是依法揭示经济运行中的重大问题，促进宏观经济健康运行；二是揭示人民群众最关心、最直接的现实利益问题，促进改善民生和构建和谐社会；三是揭露重大违法违规问题，促进反腐倡廉和依法行政：四是揭示行政不作为或乱作为问题，促进问责机制的建立和落实，促进提高政府行政效能：五是揭露重大损失浪费，推进生态文明和节约型社会建设；六是揭示重大体制，促进建立健全富有活力的体制和运行机制。以上六个方面也是在新的审计免疫系统论指导下，对审计工作的崭新定位和对审计方向的深度拓展。为此，现阶段审计机关应着重抓好以下几个方面工作：

1、按照构建“免疫系统”的要求，树立科学的审计理念。所谓科学的审计理念，就是要把科学发展观作为审计工作的灵魂和指南，把维护人民群众的利益、促进经济社会的全面协调可持续发展作为审计工作的根本目标，把提高依法审计能力、实现审计工作的科学发展作为有效履行职责的重要途径。一是以科学发展观作为审计工作的灵魂和指南。审计工作要切实发挥经济社会运行的“免疫”作用，必须以科学发展观为灵魂和指南，牢固树立科学的审计理念。一方面，要着眼于促进经济和社会的科学发展，发挥审计监督的建设性和前瞻性作用，无论是制定审计计划、确定审计重点，还是作出审计结论、提出审计建议，都要有利于经济全面、协调、可持续发展和社会和谐。另一方面，要积极研究和探索新形势下审计工作服务大局的新思路、新途径和新方法，促进审计工作自身的发展。二是坚持围绕中心、服务大局的工作方针。一方面，围绕经济工作中心开展审计监督，以促进地方经济发展为己任，用发展的眼光发现和处理经济运行中的问题，从宏观层面提出对策和建议，推动各项改革措施的落实；另一方面，通过审计监督揭露各种阻碍发展、影响全局、损害群众利益的问题，提出加强和改进相关工作的意见和建议，推进民主法治进程，提高经济社会发展的“免疫力”，维护社会和谐稳定。三是处理好监督与服务的关系。对财政、财务收支行为的真实性、合法性进行审计监督，是审计的基本职能。要发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，就必须处理好监督与服务的关系。这就要求我们在实施审计中，不仅要发现和处理违法违规问题，．还要注重从体制层面、机制层面、制度层面、管理层面解决问题，减少和避免同类问题的再次发生，收到“免疫”功效。

2、围绕发挥“免疫系统”的作用，确定审计工作内容。刘家义审计长曾做过一个形象的比喻：审计工作的重点是切断产生问题的“火源”，而不是只顾“救火”。不同时期，“火源”也不一样，审计工作的重点也就不一样。同时，他还对现阶段审计工作的重点作了详细阐述。这些要求，都是基于对我国政治经济社会形势和发展趋势的客观分析提出来的，对各级审计机关有着重要的意义。要发挥“免疫系统”的功能，审计机关必须要重点关注国家安全，这是涉及国家经济社会运行的重大问题。主要包括：财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、农业安全、资源和生态环境安全以及信息安全。现阶段，特别应该在以下几方面工作上下功夫、求实效：一是把财政审计摆在更加突出的位置。国家审计主要是对财政收支行为的监督。事实上，除了部分“单纯”的企业审计和金融审计外，其他各项审计工作、审计事项几乎都涉及财政。

完善公共财政体系，促进基本公共服务均等化，是我国财政体制改革的主要任务。作为审计机关，有责任通过审计发现的问题，分析公共财政体系建设方面存在的薄弱环节，提出有价值的意见和建议，推动财政体制改革不断深入。二是树立人本审计观，持续关注民生问题。在经济发展的基础上，注重保障和改善民生，加强社会建设，推动经济和社会协调发展，是构建社会主义和谐社会的基本要求。在审计工作中要高度关注涉及民生的项目和资金，在揭示问题的同时，从社会保障制度、管理体制和资金运行机制等方面提出符合实际、便于操作的审计意见和建议，促进建立健全决策、运营、监督相互制衡的资金管理监督体制，促进各项惠民政策的落实，促进各项社会事业的发展。三是关注“三农”问题，重视农业资源、生态环境审计。要以促进全面、协调、可持续发展为主题，以提高农业与资源、生态环保专项资金使用质量为中心，在更高的层次上发挥审计监督作用。要抓住具有普遍性、倾向性、规律性的问题，从政策和制度层面研究解决办法，从宏观角度提出意见和建议。如土地出让金、环保资金等审计，要关注政策落实情况，重点揭露浪费资源、破坏生态、污染环境等方面的重大问题，严肃查处违规减免、违规收费、坐收坐支和等问题，切实维护资源环境安全。

3、着眼增强“免疫系统”的功效，改进审计方式方法。审计方式方法问题本质上是效率问题。增强“免疫系统”运行的功效，必须不断探索、改进和创新方式方法，提高工作效率和质量。一是适应形势发展要求，大力推进绩效审计。绩效审计是国家审计发展的主流，也应该成为“免疫系统”发挥功效的主渠道之一。安排绩效审计项目，作出审计评价，提出审计建议，要与当地经济社会发展水平相符合，充分考虑本单位的实际情况，考虑被审计单位及相关工作的实际情况，注重实际效果。要在财政财务收支审计的基础下，按照绩效审计的方法和要求，对审计对象和内容作出经济性、效率性、效果性的评价，提出政策、制度和管理方面的改进建议。这样更加有利于发挥“免疫”作用。二是注重关口前移，突出事前、事中审计，积极开展全过程跟踪审计，更好地增强审计的时效性。审计署《五年规划》提出，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与生态环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实施全过程跟踪审计。随着我国经济社会的快速发展，经济运行方式、政府管理方法发生着深刻的变化，一些经济和社会事务，如重大政策措施和投资项目的实施，战略性资源的利用和开发，生态环境保护的全面升级，突发性公共事件的处置等，表现出周期长、敏感性强、涉及面广、社会关注度高的特点，采取传统的、按部就班的审计方式方法难以达到“免疫”的要求，必须做到关口前移，实行全过程跟踪审计。三是推进计算机审计全面发展。计算机审计已经成为我们日常工作重要的形式和手段，也为“免疫系统”发挥作用提供了技术支持。这些年，审计署在推进审计信息化方面力度很大，成效也非常明显。应该进一步加强这项基础性工作，继续推进金审工程建设，大力推广应用审计管理(0A)和现场审计实施(A0)系统，加快网络建设步伐，实现审计信息化工作的规范运作。要大力倡导在审计实践中运用计算机技术，适时开展联网审计试点。通过努力，逐步形成以信息化技术为主要手段的计算机审计作业方式，把审计信息化工作提高到新的水平。四推动审计结果的充分利用。从这几年的情况看，人大和政府越来越重视审计查出问题的整改工作。每年预算执行审计后，各级政府领导都要亲自抓整改工作，还要向人大作出整改情况报告。对其他各专业审计，各级领导也经常提出整改要求、过问整改结果。要把审计整改作为整个审计监督链条上不可或缺的一个环节，按照党委、人大和政府领导的要求，认真做好整改有关各项工作。审计结果的利用在很大程度上取决于审计质量。要加强对审计发现问题的分析，提升审计成果的质量和层次。要积极稳妥地推进审计公告制度，通过审计公告向社会提供审计信息，既可以起到震慑作用，也可以有效形成审计、舆论、社会监督的整体合力。