浅谈中国农村合作医疗的发展历程及反思

【摘要】新中国成立后，农村合作医疗体系的建设曲折发展，本文通过回顾从20世纪50年代至今的发展，理清农村合作医疗改革的发展脉络，反思新中国农村合作医疗改革的利弊得失。

【关键字】农村合作医疗，发展历程，筹资，医疗资源

一、引言

中国是农业人口占总人口%以上的国家，广大的农村居民为社会提供丰富的农业产品，为社会建设输出大量的劳动力，是为社会发展做出基础和重要贡献的群体。21世纪初，农村医疗体系建设的滞后性已经凸显：中国医疗产品供给价格的攀升，不仅使部分城市居民看病负担加重，更使得原本就收入水平不高、保障水平偏低的广大农民苦不堪言。“看病贵”、“因病致贫”、“因病返贫”的问题引发了广泛关注，加快医疗卫生体系建设刻不容缓。新中国成立后，社会结构和观念的变化在农村医疗体系建设中起着重要作用，也使得其建设几经波折。

二、中国农村合作医疗的发展历程

中国农村卫生医疗体系建设经历了以下几个阶段：（1）20世纪50年代的初创期（2）20世纪60-70年代的繁荣期（3）20世纪80年代的瓦解期（4）20世纪90年代的恢复探索期（5）21世纪初以来的新农村合作医疗建设期。

（一）20世纪50年代的初创期

新中国成立后，医疗卫生工作得到党和国家领导人的重视。1950年8月，中华人民共和国第一次全国卫生会议召开，确立了新中国卫生保障体制的四大工作方针：（1）医疗卫生服务于工农兵（2）预防为主（3）中西医结合（4）卫生工作与群众工作相结合。在此方针指导下，中国医疗卫生保障体系初步建立。县、区农村医疗机构成立，培训农村医疗卫生人员，普及卫生常识和健康生活方式等成为这一时期医疗卫生体系建设的重要内容。

20世纪50年代中后期，农村地区普遍建立了农业合作社及。在此潮流影响下，农民成为合作组织中的成员，而非独立的生产消费单位，因此，集体组织内部的紧密联系为医疗的集体化提供了保证。一些地方依托集体经济组织的力量介入社员疾病防治，通过社员自主缴纳“保险费”和合作组织公益金补助相结合的方式进行筹资，此类做法成为传统农村合作医疗的雏形。

（二）20世纪60-70年代的繁荣期

20世，60年代起，农村合作医疗在全国范围内推广普及。这一阶段的合作医疗迅猛发展，是由多种因素决定。政治因素是最为主要的因素，1965年6月26日，国家主席发出指示，痛批卫生部所主持的医疗卫生工作偏重城市，忽略农村，并要求“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。为完成与落实政治任务，农村合作医疗制度取得了进一步普及，大批城市医务人员和医科学生、医疗器械及资金被划拨至农村地区，在极短的时间内充实了农村医疗资源，促成了农村合作医疗的繁荣。

此外，这一时期培养了大量“赤脚医生”，强调中医学的运用，鼓励采用低廉的药物和治疗方法，使得农村医疗体系得以在低成本条件下运营。

然而，在繁荣鼎盛的同时，诸多问题也暴露出来。由于政治强制力扮演着推动合作医疗发展的主要角色，因此医疗资源向农村聚集仅仅是暂时现象，一旦政治命令有所松动或失效，医疗资源外流定会成为必然。在合作医疗制度的运营中，由于农村经济发展水平低下，尽管集体组织有着较高的资源动员和运用能力，也只能保证提供低水平的卫生服务。另外，低价甚至免费的医疗合作体制，不可避免地产生了过度消费的道德风险，资源被浪费和滥用的现象普遍存在。

（三）20世纪80年代的瓦解期

改革开放之后，农村地区以家庭联产承包责任制取代了高度集中的合作经济模式，农民从或生产大队等集体组织中独立出来，以家庭为单位的生产组织形成。因此，传统农村合作医疗失去了基础支撑，无从获得医疗资源的支配权与使用权，无法获得集体收益金作为运用资金。农村居民医疗保健的筹资及管理责任从集体经济组织转移到地方政府、地方医疗卫生机构和财政局，在如此复杂管理体制下，农村医疗保健经费得不到良好保障。更为不利的是，国家卫生财政资金严重缩减，向农村倾斜的政策也发生了改变，农村卫生保障体系建设严重倒退。

（四）20世纪90年代的恢复期

进入20世纪90年代，农村合作医疗几乎退出了历史舞台，农村居民的医疗保障缺失，严重影响农民生活质量。中国政府提出了重建农村合作医疗制度的构想：以个人出资为主，集体和政府扶持的农村合作医疗。但全国大部分地区的试验都不具有持续性，更没有实质性进展。在改革开放后，社会剧烈变化的背景下，单纯恢复传统的农村合作医疗已不能取得良好成效。因此，20世纪90年代的探索没有取得预期效果，农村医疗改革成为一项严峻的课题。

（五）21世纪初以来的新型农村合作医疗建设期

2003年1月23日，国务院办公厅《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，就新型农村合作医疗的目标、基本原则、筹资渠道、统筹层次、经费使用和管理、管理体系等问题，做出了明确规定。新型农村合作医疗在传统合作医疗的基础上进行了重大改进。首先表现在强化中央和地方政府在筹资中的责任，以农民个人出资为基础，政府出资为主，明确各级政府的补助标准，并在可能的范围内逐步提高。其次突出以大病统筹为主的思想。针对近年来农民依靠自我保障所导致的“因病致贫”等严重后果，充分运用社会保障分散风险的作用，使农民病有所医。此外，整合农村医疗资源，建设农村医疗机构等措施也得到了广泛运用。一些试点地区采取统购药物、统配乡村医生等模式，切断以药养医的链条，进一步降低农村医药费用。

三、反思借鉴

通观中国农村合作医疗的发展里程可以看出，要想建立合理健康的制度，必须充分考虑以下几点：第一，正确认识供需双方的能力，既要努力为农民争取利益，又要恰当支配和运用公共资源；第二，理解和运用现代经济学理论指导实践，金融理论、福利经济学理论等都将为我国农村合作医疗的改革提供强大支持；第三，建立有效的监督机制，确保农村合作医疗体系的可持续性运营和提高资金使用效率。

参考文献：

[1]赵曼,张广科.新型农村合作医疗保障能力研究.【M】中国劳动社会保障出版社,2009.