国内智慧政府相关研究综述(2005―2015)

摘要：智慧政府是信息化发展到一定阶段的产物，是电子政务发展的高级阶段。本文对2000年至2015年国内智慧政府研究现状进行梳理，主要采用文献研究法对中国知网（CNKI）的学术论文进行归纳分析，依据智慧政府的内涵、评价指标体系、治理转型、角色定位和建设方式进行文献综述。总结归纳近些年智慧政府研究获得的进展、面临的问题，并对智慧政府相关研究趋势进行了展望，尤其后期应加强运行机制方面的研究。

关键词：智慧政府；治理转型；智慧城市；大数据；电子政务

中图分类号：D63 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-000-03

引言

物联网、云计算、大数据等新兴信息技术深刻地影响着包括政府在内的现代社会，信息技术不仅在硬件上赋予了现代政府更多的功能，还在治理理念、治理模式和运行机制上重塑着现代政府。目前，世界各国政府都在积极的探索中，智慧政府及其中的治理转型和机制创新问题成为众多研究者关注的话题。从相关文献来看，西方研究者同样予以高度关注，他们主要从内涵、服务维度、管理成熟度、问题对策等方面展开探讨。较中国而言，这些探讨更具有实用性。中国对智慧政府的探讨尚处于起步阶段，需加大力度予以研究。本研究以CNKI学术期刊为搜索来源，从2005年截止到2015年以“智慧政府”为主题进行模糊查找，检索到文献6823篇，从搜索到的数据中可以得出自2005年，才有了对智慧政府的少量研究，属于比较新的研究领域，随着研究者的关注度不断提升，尤其是近年来，这种关注度呈爆发式增长。限于篇幅，本研究不对国外的相关研究展开述评，仅就国内文献进行综述，主要从智慧政府的内涵、指标体系、治理转型、角色定位和建设措施等方面展开。

一、对智慧政府内涵的探讨

智慧政府在中国虽然起步较晚，但不乏对其内涵有着透彻的研究。学者们从不同的角度、不同的方面对智慧政府进行调查研究，总结了智慧政府内涵的相关内容，虽然没有统一的认识，但使我们从整体上对智慧政府有所解。

智慧政府是电子政府发展的高级阶段，在服务、管理及决策等方面都优于电子政府。智慧政府通过利用现代信息技术，对现有资源进行优化重组，使政府组织结构以及工作流程安排更加合理，满足用户多维度、多层次的需求，形成了一个便捷、高效、科学的运作模式[1]。智慧政府门户具有实时透彻的需求感知、快速持续的服务改进、精准智能的服务供给等特征，能够迅速发现用户需求、更加便捷的做到以“用户为中心”。

中国现已加快了智慧城市的进程，2009年IBM提出“智慧城市”（smarter city），将智慧城市看做一个“智慧的系统”，促进城市和政府部门相互协作，加强了信息化进程。智慧城市就是智慧政府通过制定智慧政策，利用新兴技术，努力形成智慧产业，使公民共享便捷、智能的智慧生活。关静[2]认为智慧管理为智慧政府的核心特征，在办公平台、政务服务、城市规划、城市政策方面都要体现其智慧。智慧政府的建设必然要与服务型政府、效能型政府相结合，技术、服务、效能三者共同为政府的发展打造了新的前景。

费军[3]等认为智慧政府是国家各级行政机关以信息技术和智能传感设备为基础，以政府职能清单为构架，以构建服务型政府和以人为本理念为核心，以新型政务运行体制机制为保障，在信息化社会，深度运用大数据、云计算、物联网、移动客户端等先进信息技术对社会进行透明、高效、负责、协同治理，向公众提供智能、全面、优质、个性化公共产品和服务的新型政府治理模式。拥有场景性、适应性、价值性三大特点。将智慧政府应用框架分为七大层面，分别为基础设施层、数据管理层、大数据应用层、政府治理层、互联网应用层、数据反馈层和信息安全保护层。

二、对智慧政府的评价指标体系的探讨

当前，我国许多城市都在努力建设智慧城市，国家也在着力建设智慧政府，但是如何对“智慧城市”、“智慧政府”的建设进行归纳、评价还是一个尤为重要的问题，建立科学的评价指标体系可以更好的依据城市的发展水平，及时的做出科学、合理的决策。也有助于找出在建设过程中的不足之处，予以纠正，从而确保其健康、快速的发展。对于智慧政府评价指标体系，学者们从不同的层面、依据不同的方法进行了总结。

依据发展阶段、阶段建设的不同领域以及评价指标体系构建的原则（科学性、可操作性、可比性、导向性），顾德道[4]等将评价指标体系归纳如下：1.智慧人群，2.智慧基础设施，3.智慧治理，4.智慧民生，5.智慧经济，6.智慧环境，7.智慧规划建设。上述七项一级指标，可以用于智慧城市发展水平的测试和排名。

王振源、段永嘉[5]运用层次分析的方法（AHP）构建了一套智慧城市评价体系，现今国内智慧城市评价体系存在以下三个问题：1.指标选取不科学，2.选取的指标层次结构不一，3.指标权重未标明。在设计评价体系时应明确指标体系层次结构、指标选取原则、指标选取范围，最后由专家依据层次分析法（AHP）确定其权重。智慧政府的评价指标由权重的大小依次为公共服务应用（0.3564）、公共管理应用（0.2803）、智慧基础设施（0.2176）、公共支撑体系（0.1457）。

对智慧政府的评价应以政府职能、政府结构、政府的运行机制以及政府制度为依据。具体表现在：1.政府职能的有限性与服务性，2.政府结构的民主性与协同性，3.政府运行机制的高效性与科学性，4.政府制度的法治性和公开性[6]。

三、智慧政府治理转型问题

当今时代的发展，推动着智慧政府的变革，尤其表现在治理理念、治理模式、政务系统和行政体制方面。政府由传统的统治型向服务型、智慧型、现代型转变，伴随着大数据时代的来临，电子政务正经历着从电子政府到“智慧政府”的转变，在治理上也更加突出智慧性，整体性，协同性。

1.治理理念方面

治理理念在推进政府治理的过程中很重要，新公共服务的思想更适合智慧政府的构建。以新公共服务的思想为基础，提倡民主公民权，树立服务意识，思想上“以人为本”、行动上“服务至上”、态度上“责任到位”[7]。并重视多元化的服务主体，加强政府公共服务的职能，建服务型政府。在城市治理的过程中应加强信息化、现代化和智能化的建设，转变治理理念，注重公平公正，以人为本[8]。齐丽斯[9]认为治理理念的变革包括：政府思维要由管制向服务转变、在治理上要由政府主导向主体多元转化、由传统的条块思维模式向资源系统整合转变。

2.治理模式方面

在治理模式上，智慧政府与传统政府有明显的区别，传统政府时期治理主要依靠国家强制力为后盾，通过强制性命令并且要求公众服从命令从而达到管理目的。而现今正由小数据时代向大数据时代的转变，这一新的技术革命会给政府治理方式带来巨大的变革，政府治理的内容与类型总是体现出鲜明的时代特征，现阶段强调在治理过程中利用大数据智慧治理、整体性治理，在治理的模式上更加注重高效便捷、注重引导规划、注重协同运作。

大数据的出现改变着政府治理模式，智慧管理为智慧政府的核心特征，既要满足“智慧”，又要满足管理的特征，实现高效管理，智慧政府的管理与传统政府相比突出了四个智慧：智慧网络办公平台、智慧政务服务、智慧城市规划、智慧政策[10]。在大数据的推动下，政府服务、决策、防腐、风险治理上更显优势，在公共服务上，大数据推动了由精细化向个别化转变，由封闭低效向协同高效转变；在决策水平上，通过大数据了解整体的趋势，促使决策更加科学；在腐败防治水平上，大数据使政府的权利更加透明，公众参与度增高；在风险治理能力上，大数据平台保障了多元参与，信息有序集中整合，利用率、预见性提高。当然我国现阶段还处于大数据治理的初级阶段也就是电子政务阶段，只有更多的去挖掘大数据的价值，才能加速智慧政府治理方式的转变。

当今碎片化治理问题比较严重，并且伴随着信息时代的到来，张理霖[11]等认为有些问题公众需要合作解决，政府各部门、各组织之间的整体性运作越来越重要，通过整体性治理可以提高政策效率，整合和协同避免重复和浪费，为公民提供一站式服务。并指出了整体性治理组织架构的三个主要维度，一是，不同治理层级之间和同一个治理层级内部的整合。二是，功能之间的协调，根据需要让部门进行整合。三是，公私部门的整合。总的来说，整体性治理在机制上由多元向一体转化、由分散向整体转化、由对立向融合转化过程，为政府治理提供了全新的视角。

3.行政体制方面

在大数据的背景下，促使智慧政府政府转型的过程中，体制的变革尤为重要，政府组织机构向扁平化发展，并要求政府机构再设计、员工再培训、流程再创造，最终破除信息孤岛，建立一个权责配置合理，组织结构优化，运作透明高效的政府[12]。总体来说就是利用现代信息技术，发挥政府主导的多元主体的力量，进行治理方式的转变，最终实现智慧治理。

当前政府缺乏大数据基础上的缜密分析、严谨推敲，“拍脑门”的决策方式很容易导致决策缺乏系统性、科学性和全局性，体现了公共决策机制“主观化”。当前政府以自上而下的单向度、指令化的方式为主，而大数时代公众信息来源充足，个体需求多样化，注重反馈协商，体现了公共服务机制“单向化”。当前政府将具有重要意义的信息数据分散存储于各个职能部门，形成了“信息孤岛”，而大数据要求实现信息公开和资源共享，打破公共信息管理机制“碎片化”[13]。

4.政务系统方面

电子政务是对传统政府治理手段行政方式的变革，政府在运用信息技术进行管理工作时必然会产生电子政务，信息技术的应用带来的跨越时间和空间障碍的巨大优势，使电子政府通过信息技术的应用重组政府部门，改善公共服务、增强公共参与、促进政府办公方便快捷和信息资源的全面共享，提高公共管理效率、公共决策科学性，最终实现以公众为中心的电子化政府[14]。罗贤春[15]等从信息链视角分析电子政务的发展历程。认为信息链有以下四个阶段“事实数据”、“数据信息”、“信息知识”、“知识情报”而这四个阶段依次对应电子政务的酝酿阶段、自动化办公阶段、网上政府阶段、智慧政务的电子政务高级阶段。

有些学者认为政府的信息化经历了很多阶段，随着信息化的改进，治理能力也在随之提升。政府的信息化历经了由数字政府、电子政务、移动政务、智慧政府的发展，智慧政府是信息化的高级阶段，呈现出技术更先进，服务更便捷的新型发展模式[16][17]，不受时空、地域的限制。

四、智慧政府的角色定位

在智慧政府角色定位的问题上，市场经济初期政府主张干预经济生活，自由竞争的资本主义时期政府充当着“守夜人”的角色，当代学者认为政府的角色应该有明确的目标导向，政府的作用不可或缺，可以运用与市场完全不同的手段，促进经济发展。在如何顺应大数据时代的要求重新定位政府角色，推动智慧政府建设上，研究者提出了一些见解。杨宏山[18]等认为在大数据时代的趋势下，政府的角色主要在于制定战略规划以及运行机制政策，在运行过程中政府必须明确自己的角色，履行自己的义务，找准自己的位置，首先，依据法律约束政府自身的行为。其次，引入企业竞争机制，政府坚持有所不为，充分发挥市场的优势，努力做好掌舵人。最后，完善公共服务的职能，注重公众需求，坚持以需求为导向。

五、如何建设智慧政府

“智慧政府”、“智慧城市”理念为未来发展展现了美好蓝图，然而作为一种以新兴技术为核心推动力的发展战略，在建设过程中还将面临一些瓶颈，政府的治理水平将面临着严峻的挑战，这就要求在建设的过程中正视这些瓶颈，并努力克服，达到最好的效果。

关于如何建设智慧政府，很多学者普遍提出，在理念上，加快政府治理理念的转变，坚持以人为本，促进多元参与；在治理水平上，搭建一个智慧平台，政务APP，使数据开放共享、资源合理配置。其中杨冬梅[19]指出应建立健全的制度体系，保障国家以及公民的安全与自由。李军鹏[6]认为一是要加快建设电子政务，使公共服务更透明、有序、高效。二是要加快政府流程再造，使政府权力透明化、运作流程规范，将运作模式由“前后顺序”变为“左右平衡”。三是要推进公共服务的改革，行政管理方式的创新，政府可以购买公共服务，引入竞争机制。

在现今政府组织机构越来越庞大、层级越来越复杂的情况下，智慧政府的建设显得尤为重要。主要针对政府运行过程提出了三点建议，一是运用“互联网思维”，充分了解智慧政府建设的需求，做到以用户为中心，二是树立“大数据思维”，努力做好数据的采集、服务、处理，推进智慧政府的建设进程，三是树立一切皆在线的公共服务理念，来衡量智慧政府建设的成效[20]。

六、相关研究评述及展望

现在的研究大部分从智慧政府的内涵、治理的转型、智慧政府的角色定位、以及出现的问题和对策这几方面研究的，为后续智慧政府的研究工作奠定了基础。但也是存在一些问题的，在现有研究阶段中静态研究多动态研究少，理论性研究多实证研究少。随着智慧政府的进一步建设，政府组织机构庞大、层级复杂、缺乏治理、预测能力缺乏、隐私安全等问题也随之出现，故加强智慧政府方面研究的突破尤为重要。

新兴信息技术不仅是政府进行治理的工具，还是智慧政府的一个子系统。在新兴技术的支持下，智慧政府的发展得以快速进行，国家运行模式改变的同时，公民的生活也随之改变，缺乏保护国家和公民隐私安全这一方面的研究，如果信息使用不当，子系统随之出现问题，会对政府提供服务的水平和质量，智慧政府的建设进程造成影响。所以在保护国家和公民信息方面将成为学者研究的重点。

智慧政府是智慧城市的先行兵，在我看来智慧政府就是在大数据的背景下，各政府部门、各组织通过协同运作，使效率发挥到最优，资源利用率达到最大，向公民提供服务，满足需求。这样智慧城市、智慧政府、部门协同、大数据之间有很必要的联系，而现今的研究比较局部性，尤其是在政府部门充分利用大数据进行协同优化尤其是在权责配置和运行机制方面研究还很缺乏，毫无疑问应加强权责配置与运行机制方面的研究来推进政府智慧化的建设。

参考文献：

[1]于施洋，杨道玲，王Z璇，张勇进，王建冬.基于大数据的智慧政府门户：从理念到实践[J].电子政务， 2013（5）：65-74.

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[20]林必德.惠民 高效 智能 建设服务型智慧政府的关键[J].信息化建设，2014（8）：39-42.

作者简介：宋林丛（1990-），女，河北唐山人，华北理工大学管理学院研究生。

鲁 敏（1974-），男，湖北麻城人，管理学博士，华北理工大学管理学院副教授。