论美国补贴专向性的认定标准与评判

（浙江财经学院法学院，浙江 杭州 310018）

摘 要：补贴的专向性标准是美国反补贴法之首创。从美国对进口产品展开的反补贴调查以及专向性的判断标准的适用情况，可以看出其对补贴的专向性有宽泛化解释的趋势，调查机关在适用上具有非常大的自由裁量权和随意性，主要是体现在对概念的解释、有关标准的适用以及不利推定规则方面。专向性标准是反补贴法律中的重要制度，完善专向性标准对补贴的认定有着极强的理论意义和实践价值。

关键词：补贴；专向性标准；不利推定规则

中图分类号：D9 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）01-0095-02

反补贴的宗旨是要克服补贴对资源配置带来了的扭曲作用。如果一项补贴具有专向性，就很有可能会扭曲市场对资源的配置。所谓专向性就是特定性、非普遍性，是判断一项补贴是否应当被征收反补贴税的标准。美国是专向性标准的开创者，其反补贴法律中的专向性标准是在行政机关的长期司法实践中发展起来的。WTO《补贴与反补贴措施协定》（以下简称《SCM协议》）基本上采纳了美国法中的专向性标准，但具体对专向性认定要更严格一些。

1 美国立法中的专向性标准

美国反补贴立法最初并没有任何关于专向性标准的规定。“专向性标准”这一概念是在美国反补贴法实施的过程中不断形成的。1979年，东京回合谈判达成了《补贴与反补贴守则》，作为对这一国际条约的回应，美国出台了《1979年贸易协定法》。该法案在《1930年关税法》基础上增加了判断补贴是否存在的专向性标准。当时商务部对《1979年贸易协定法》中的专向性标准的解释是：只要某一补贴措施是在相关法律规定措辞上或名义上是为特定企业或产业提供的，就可以认定该补贴具有专向性，这就是“法律上的专向性”标准。美国商务部在其早期的司法实践中，只运用法律上的专向性标准对进口产品所涉及的补贴项目进行审查，即使实际上只有部分企业或产业使用了该补贴，美国商务部也不会对此补贴征收反补贴税。

“法律上的专向性标准”存在很大的漏洞，因此引发了适用中的很多争议。在1982年的“Cabot Corp .v. United states案”（简称CABOT案）中，美国国际贸易法院否定了商务部裁决（即认定墨西哥政府对其国内炭黑产业提供的补贴不具有专向性）。国际贸易法院解释称，一个适当的专向性标准不应当仅仅关注于一项补贴是否具有名义上的专向性，而更应当关注具体案例中的事实上的专向性。后来美国出台了《1988年综合贸易法案》，增加规定了行政机关在每起调查中都应当裁定一项补贴是否事实上提供给了一个特定的企业或产业，或一组企业或产业。美国的专向性标准也从单一的法律专向性标准发展为法律专向性与事实专向性相结合的标准。

美国的反补贴立法将补贴分为出口补贴、进口替代补贴和国内补贴，将出口补贴和进口替代补贴推定具有专向性即所谓的“拟制专向性”并且明确禁止。专向性标准是判断一项国内补贴是否应当被征收反补贴税的标准。

2 美国实践中专向性标准涉及的具体问题

美国除立法中的专向性标准规定之外，商务部在实践中也在不断地对其专向性标准进行完善，使其成为一个成熟的标准。

2.1 “企业或产业”专向性的认定

法律专向性适用方面主要是看受补贴的项目是否具有法律、文字上的限制，如果涉案补贴计划从法律法规或文字上就明确地限制补贴的获得，就可能被美国商务部认定为具有法律专向性。在事实专向性适用方面则稍微复杂一些，商务部通常考虑的标准有：

（1）补贴接受者是否受限制：如果美国商务部发现利益只有特殊产业或企业能够获得，则认为补贴具有事实专向性。但是有例外，如果该获得补贴的资格标准是建立在中立和客观的因素上，并且该资格是自动授予的，那么该补贴在原则上就不具备专向性，即通常所说的资格标准具有“中立性”除外。

（2）是否存在补贴的主要使用者和不成比例的大额使用者：如果受益者众多而无法确定专向性，美国商务部就会考察补贴利益的分配，审查是否存在补贴利益的主要使用者，或接受了不成比例的大额利益的特定产业或企业。如何对主要使用者进行分析并没有固定的标准。美国商务部也认为很难对这一标准做出一个抽象性的描述，因此通常是在个案分析的基础上来检查补贴的获得资格和实际获得者。

（3）补贴国政府行使自由裁量权的行为。在这一问题上，美国商务部的一贯做法是：如果涉诉的补贴国不存在一个执行该补贴项目的行政机关所应当遵守的准则，或者存在准则但补贴国政府没有遵守这个准则，那么商务部也将认为这些补贴是可抵消补贴。

在审查事实专向性标准时，只要证明一个补贴措施满足上述四个条件之一，即可构成事实专向性; 而且美国商务部通常依次审查上述几个标准，即如果前一个标准无法做出判断，则会考虑后面的标准。如果前面的条件满足就可以直接认定具有专向性，直接结束调查。

2.2 “一个企业或产业，或一组企业或产业”的认定

根据SCM协定2.1条规定，如果补贴对像是“特定企业或产业，或一组企业或产业”，那么该补贴属于专向性补贴。但是协定既没有规定“产业”的宽窄范围，也没有规定什么样的企业或产业构成“一组”企业或产业。在确定补贴是否提供给“一组”企业或产业时，美国反补贴法也没有给出明确的定义。商务部认为被认定为“一组”企业或产业中的两个企业或产业没有必要有共性或一体性。至于多少数量的产业能够成“一组”，商务部是依案件的具体情况来确定的，通常会考虑可能构成“一组”的企业或产业的数量和覆盖面，以及接受补贴的企业或产业在所有企业或产业中所占的比率。

另外，美国在实践中对产业的认定标准也是存在矛盾的，美国软木案的专家组认为界定专向性应在企业或产业的层面界定，而非最终产品上，而美国陆地棉案的专家组却认为产业的划分是与其产品相关联的。作为对SCM协定进行解释的WTO争端解决机构在这一问题上仍无法做出对WTO成员方有效的指引。

2.3 地理上的专向性认定

美国商务部在审查对某地区的补贴是否具有专向性时，主要审查该项补贴是否提供给了有关领土内所有的地区。如果一项补贴是由地方政府提供的，并且提供给了该政府管辖区域内所有的企业或产业，那么该补贴不具有地域专向性。但是，如果一项补贴是由联邦政府提供的，尽管该补贴提供给了一个特定区域内的所有产业，此项补贴仍然会被认为具有专向性。他们的标准是当指定的地理区域小于授予机关管辖范围时，则具有地理专向性。

3 美国对华反补贴调查案中专向性标准的适用

事实专向性是在法律专向性的基础上形成的，而法律专向性则是在逐渐发展成熟的专向性标准基础之上形成的，这一切都建立在美国经历的多年实践上，并且在行政和司法上都形成了美国法特有的判例。

3.1 法律专向性

在美国商务部已经做出的反补贴裁定中，法律专向性在认定补贴的专向性方面被运用的次数最多。中国政府的多项法律法规与政策被认定具有法律专向性。其中较为典型的案例包括：在铜版纸案中涉及的政府政策借贷项目和“两免三减半”项目；在环状焊接碳素钢管案中对特定企业的奖励项目；在新充气工程机械轮胎案中以优惠价格提供土地使用权。

下面以复合编织袋案为例来具体说明，美国商务部认定中国政府向复合编织袋产业提供的政府贷款项目具有法律专向性。在该案调查过程中，美国申诉方认为中国的复合编织袋生产者属于纺织产业的一部分并根据中国政府的纺织产业发展计划而获得了财政支持，美国商务部要求中国政府提供关于纺织产业的相关发展计划。但中国政府认为复合编织袋产业在中国属于塑料产业的一部分，纺织产业与这项调查无关，因而拒绝提供纺织产业五年计划。美国商务部则认为“纺织产业发展计划”是判断符合编织袋产业是否确实不属于纺织产业的关键信息。中国政府没有提供完整的相关发展计划的做法被认为是“没有按其能力的最大限度行事”。根据《1930年关税法》的776（a）（2）（A）的规定，如果当事人不提供商务部要求提供的信息或提供商务部无法查证核实的信息，商务部将使用其它可获得信息，另外，该法776（b）规定，如果商务部发现利害关系人没有尽最大努力提供要求提供的信息，商务部可以从其它可获得的信息中选择不利于该当事人的信息。因此推定编织袋产业属于纺织产业的一部分；中国的纺织产业发展计划向该产业提供了金融支持；具有法律专向性。

3.2 事实专向性

在薄壁矩形钢管案中，美国商务部认为中国政府通过以低于正常价格的价格向合称为ZZ pipe的一系列中国企业提供了土地使用权，这一行为具有可抵消的补贴。在提出具有法律专向性被否决以后又提出具有事实专向性。商务部认定该补贴具有事实专向性的理由是“中国政府没有遵守或适用其所解释的，并由土地使用相关法律所规定的管理土地使用权的正常程序”。中国政府反驳说ZZ pipe得到土地使用权是由于镇政府介入了此事并支付了企业对市政府的欠款，但是美国商务部不承认这一理由，认为首先中国政府没有提供任何能证明这一事实的证据；其次，即使这一说法是事实，也不能说明该补贴不具有专向性，因为中国政府无法证明镇政府代替还款的行为不是针对特定的一组企业的。美国认为中国政府存在滥用自由裁量权，据此认定补贴具有专向性。

4 美国对华反补贴案中补贴专向性标准的特点及存在的问题

第一，对“一个企业或产业，或一组企业或产业”这些关键术语缺乏明确定义，美国商务部在适用时具有非常大的自由裁量权和随意性，倾向于做过于宽泛的解释。过于宽泛的解释将有可能导致反补贴法的滥用，但如果解释过于狭窄，则会限制一国反补贴法的适用范围，因此专向性认定中的概念的认定标准问题仍亟待在国际国内的具体实践中加以澄清。

第二，美国商务部总是力求首先找出我国的法律、法规或政策文件等官方文件中涉及专向性的内容，一旦发现这些法律文件中有明确规定某些补贴只能提供给特定的对象的内容，就可以直接认定这些措施具有法律上的专向性。

第三，美国商务部对我国政府机关行使自由裁量权特别关注。如果发现行政机关在授予补贴时没有一个统一的标准，或被证明没有严格遵守这些标准，就很可能会裁定这些措施具有事实上的专向性。但是，我们应该看到政府一般的行为并不是认定补贴的关键，政府的行为必须达到“滥用”其权利从而导致对资源配置扭曲的程度。

第四，美国商务部在做出裁决时经常使用“其它可获得的事实”和“不利推断”原则。这与《SCM 协定》规定的“肯定性证据”的要求是相违背的。《SCM协定》不仅规定认定专向性补贴必须根据肯定性证据明确证明，而且专家组在争端解决程序中对肯定性证据已经做出明确解释，即，肯定性证据必须是“确认的，客观的，可检验的，而且必须是可信赖的”。

5 结语

回顾补贴的专向性标准在美国反补贴立法中产生和发展的历程，结合当前美国商务部在反补贴调查案中对专向性标准的适用，可以看出美方对补贴的专向性有进行宽泛化解释和适用的趋势。从本质上看，美国商务部的这种做法背离了《SCM协定》中专向性的政策目标，而代之以更为迫切的保护美国国内制造产业利益的政策目的。因此，中国方面应该充分利用《SCM协定》关于补贴专向性的规定和相关专家组解释，争取专家组裁定美国商务部的做法不符合《SCM协定》的相关规定，从而改变美国商务部对补贴专向性的解释和适用方式。应该认识到，只有进一步深入研究美国反补贴法律制度，才能维护我国在国际贸易中的合法权益。

参考文献

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