浅谈我国公立高校的治理

论文关键词:公立高校　非营利法人　治理结构

论文摘要:本文从高校非营利法人治理结构问题出发，探讨优化高等教育资源配置和完善我国公立高校内部管理制度的途径。针对我国国情，提出了明确公立高校委托——关系和党政职责、加强社会力量对高等教育的介入、整合高校人力资本、大学行政管理的科学化等制度措施。

非营利性法人治理问题在我国公立高校建设中是一个现实问题。如何使法律确定的政府与高校关系在现实活动中得到落实？如何以宏观管理为目标，促进政府管理行为的转变？高等学校如何实现面向社会自主办学？高等学校如何实现特色发展？这些都是在高等教育步入大众化教育发展阶段后迫切需要回答的问题。本文以公立高校为讨论对象，探讨其法人治理结构在内部管理体制中的作用。

1.非营利法人的治理机制与现代大学制度

关于“非营利组织”，目前学界普遍推崇的是美国约翰·霍布金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构——运作定义”：指具有组织性、私人性（或民间性）、非营利性、自治性和志愿性特征的社会组织。

1.1非营利组织治理结构特征

学者普遍认为，治理比管理要宽泛得多，与组织使命的界定、政策的建构、权力分配机制的界定、决策过程的建构、执行特殊任务之程序的设定等事项有关的决定或行动，均为治理的内涵。非营利组织治理结构有如下特点：

1)非营利法人也存在所有权、经营权分离的治理结构。

2)在构建非营利法人治理结构的时候，尽管在法人内部构建利益平衡和制约机制是必要的，但同时也要考虑作为利益相关者的捐助人、受益人以及作为公共利益代表的政府在其中的角色和功能。TECHNOLOGY AND MARKET

3)非营利法人也存在和营利法人类似的内、外部治理机制，不同于企业所面对的外部劳动力市场、产品市场、资本市场的约束和激励的是，非营利性法人的外部不存在或者还未形成成熟的外部市场。也就是说，非营利法人的外部治理存在缺陷。

1.2现代大学制度的治理机制

现代大学起源于欧洲中世纪大学，中世纪大学是学者为自由探讨学术、保护学者团体利益而建立的学者自治组织，对知识的传承和对学术的不懈追求是大学的根本目的。中世纪大学制度得到了不断的延续和发展，大学的科研使命和服务日益多样的社会需求先后被纳入办学视野。到了现代，大学的教学、科研、社会服务三大组织职能最终得以形成，围绕这些职能建立起来的现代大学制度也正式确立。

西方大学历经变革，最后也被纳入国家公共管理范围，但仍然能够保持这样的自治特性和学术使命而经久不衰，其原因就是他们有一套比较完善的大学制度，其核心即是内、外部治理机制。

2.我国高校治理存在的问题

我国公立高校的治理不可避免存在着非营利法人所拥有的治理机制上的缺陷，我们认为，正是因为我国公立高校目前所面临的外部环境导致了目前公立高校内部管理不够灵活的局面。这主要表现在：

1)高校掌握了高等教育这一相对稀缺的社会公共资源，生源的相对过剩使得高校缺乏通过提高教育质量，去争取生源的动机。这在高等教育资源人均占有量少的我国更为明显；

2)高校培养出来的人才的质量难以量化，使得外部力量对高校的教学质量监督缺乏一个合理的标准，从而弱化了外部力量对高校监督；

3)高校的经费来源主要依靠财政拨付和按照政府规定的统一标准收取学费，而不是靠市场竞争而来，这导致高校缺乏降低教育成本的动力；

4)高校的人力资本流动性差，高校的管理者、教师往往不是取自于人力资本市场，这使得高校无法通过市场化的手段对管理者和教师进行约束、激励，高校教师自然缺乏提高教育工作质量的动力。

但是，并不是说高校的发展就脱离了市场。市场经济下的高等教育并不是完全的公共物品，社会效益和经济效益或多或少都要受到市场这支看不见的手的影响，置身于高等教育系统内部并起着核心作用的教师资源不可能脱离于市场而独立存在。

3.建立和完善我国公立高校法人治理机制

现代大学制度的主体包括独立办学的高校、承担服务职能的政府和独立于高校和政府的社会中介力量。我国高等教育的发展远远落后于发达国家，因此，在今后相当长的时间内，我国公立高校的治理应当着眼于建立现代大学制度上。

我们认为，建立和完善我国公立高校的法人治理结构，应当在制度设计上从以下方面入手：

1）实行政府对公立高校办学的委托、监督制度。政府是公立高校的投入主体，又负有规制高等教育、促进高等教育公平的义务，理所应当对公立高校的运行起到监督、调控的作用。

2）公立高校内部行政权力和学术权力分开。高等学校科层制的体制与学术联合体的属性决定了大学的事务大致区分为学术事务和行政事务,分别由学术权力和行政权力进行管理，其中学术权力对学术活动起着支配性作用。遵循学术自身的规律运行，强调大学的教学、科研使命，体现教授治学、学术自由、兼容并包的精神；行政权力在高校管理中起着行政负责的作用，对学术活动的正确方向进行保证监督。

3）完善高校用人机制。教师及学者团体是高校资源的根本，高校应当加强人力资源的整合，改革教师薪酬机制和科研成果、教学业绩的考核机制，建立短期激励与长期保障相结合、以及学校财力可持续支撑的新型薪酬激励制度,实行人才外部引进和内部培养相结合的人力资源管理方式，为他们创造宽松的环境；强调学术使命，促进学者团体道德自律。

4）大学行政管理的科学化。随着办学规模和校区范围的扩大，高校与社会联系的日益紧密，公立高校各项行政管理事务的大量增加，加上原有治理结构的调整，迫切需要高校内部进行新的管理体制改革和行政管理流程再造。

5）完善公立高校的外部监督机制。为增强高校行为的自律，可借鉴国外做法,通过建立中介机构,依靠开放的社会中介力量，实施对高校的评估和监督,间接规范高校的行为。具体设置既可采取政府组织形式,又可采取高校或民间组织形式；既可设置咨询、监督性的机构,也可设立审议、评估性的机构；结合具体情况,逐步建立多样化、多功能的中介机构,完善高校法人制度的运行机制。

参考文献：

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[3]陈建新.对完善公立高校法人制度的思考[J].边疆经济与文化，2006（6）.