城镇化背景下的城市建设融资体系

2012年中央经济工作会议指出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”。城镇化是中国未来较长时期内重点发展的方向。

近年来，我国城镇化主要表现是地方政府采取城市改造或将农村集体土地转化为国有土地等方式，再通过出让土地获取高额可支配政府财力的行为，通俗地说即所谓“土地财政”。“这样的土地财政容易造成侵犯农民利益、增加社会矛盾等问题，还被有些人认为是推高房价的主要原因。”中国社会科学院财经战略研究院财政室研究员汪德华对记者说。

在追求政绩的动机下，地方政府开始注重以城市为经营对象，以土地为资本金，借助金融系统的信贷扩大了城市建设的资金规模。“土地财政”加“地方融资平台”的融资机制，是地方政府经营城市的主要手段。汪德华认为，这种融资机制既给城镇建设飞速发展提供了强大的资金支持，也使得以房价高企为代表的社会问题越来越难以承受。

城市建设融资机制需改革

“中国的城镇化已经进入了必须重视质量的新阶段，这一阶段政府应该推进基本公共服务对农民工实现全覆盖和均等化，有计划地扩大农民工与城镇居民享受同等公共服务的项目和范围，使农民工的公共服务水平不断得到改善。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁接受记者采访时表示。

事实上，大多观点均认为，城镇化将成为中国经济未来引擎。据国家发改委经济所课题组专家研究表明，到2020年，中国城镇化所产生的资金需求，社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元。其中，到2020年，相关社会保障支出大约需要15万亿-20万亿，甚至更高；随着城镇人口的增加，市政公共设施的建设包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁等，这部分资金需求约为16万亿左右。

巨额资金需求带来投资机会。不过，投资需求虽然巨大，但是还没有形成适应城镇化资金需求的多元化融资机制，仅以地方政府财政投资将难以完成这个巨大任务。如果不能解决城镇化中的资金需求问题，不仅可能会出现大量城市贫民，还会使城市病更加严重，并由大城市向中小城市蔓延，降低城镇的生活质量，丧失城镇化的本来含义。李铁认为，要避免这些问题，则必须通过融资机制的改革。

在过去的城镇化进程中，大量人口涌入了大城市和特大城市，一方面推动了城市的建设与发展，另一方面也带来了城市病等诸多问题。

李铁认为，如果让农民工全部进入现有大城市和特大城市，对本已超负荷运转的大城市和特大城市无疑将会雪上加霜，而且大城市和特大城市较高的成本门槛也会将大多数农民工排斥在外。另外，从产业发展角度，大城市和特大城市产业发展倾向于资金密集和技术密集，对吸纳农民工就业的劳动密集型传统产业发展兴趣也并不高。

我国城镇化水平存在着空间上的不平衡，这既表现在规模层面，也表现在区域层面。从规模层面看，大城市建设速度快、水平高、资金充裕，而且交通、能源等重大基础设施的枢纽重要节点也主要分布于大城市，目前已经基本成型。与此同时，中小城镇建设推动速度缓慢、层次相对较低、资金缺乏，而且交通、能源的二级网络及相关节点建设主要分布于中小城镇，目前正处于起步阶段。从区域层面看，城镇化呈现“东高西低”的阶梯状格局。

随着农民工年龄的增长，在本乡镇就业农民工的比重不断上升。这就意味着，政策的取向应当是加大对中西部地区承接产业转移的支持力度，特别是承接吸纳劳动密集型产业的小城市和中心镇的支持。

中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军也认为，现阶段，与大、中城市相比，农民进入城镇就业，比进入大、中城市付出的机会成本要低，退出成本也低。以城镇为重点的城镇化发展可以把城乡市场较好地连接起来，促进农村二三产业和中、小企业的发展。同时，中西部的建设和新农村建设，可以使农民就近得到非农收入，并不需支付很大的转移成本。

他认为，中国绝不能走西方在殖民地国家搞的激进城市化道路，中国不应该以城市化来消灭农村，而必须促进城乡融合多样化。

“我们要走的是城镇化道路，而这个城镇化道路包括了一系列的反思和政策重新调整，也就是，我们要靠新农村建设，用政府看得见的手，去把投资，特别是公共投资、基本建设投资返还到农村地区，在农村地区发育中小企业，推进城镇化，不走大城市超前发展的道路”，温铁军认为。在新型城镇化的推动过程中，存在着较大的投资空间，未来必须创新融资渠道，建立与新型城镇化相适应的金融体系。

城镇化融资新机制：公、商结合

以新型城镇化为主要动力的经济发展模式存在巨大的投资空间，然而，与城镇化高度相关的房地产开发投资、基础设施投资均受到资金限制。无论是保障性住房建设，还是普通公路建设，无论是市政设施建设和改造，还是养老院建设，都不得不面对一个共同的难题――“缺钱”。

目前我国以“土地财政”和“地方融资平台”为主的融资机制难以适应以城镇化为驱动力、以长期资金需求为特征的新经济结构。汪德华指出，“土地财政”和“地方融资平台”的城市建设融资机制，存在的问题主要体现在两点：

首先，这套融资机制使得地方政府的城市建设资金几乎在财政体外循环，正常的预算以及财政管理程序无法发挥作用，进而导致城市建设行为缺乏必要的公共约束，部分资金的浪费、腐败，以及好大喜功的市政建设难以避免。

其次，这套融资机制造成不公平待遇。“从现实看，房价中包含的土地出让收入越来越高，收入较低人群受资金约束购房时间推迟。高收入人群甚至可能通过投机性或投资性购买房产获取额外收益，使得问题更加恶化。”

此外，地方政府尤其是中小城镇、中西部地区的地方政府，其融资能力有限，传统的以土地换公共基础设施的模式难以为继，地方政府融资平台风险较高。

积极稳妥地推进城镇化，是我国“十二五”期间主要发展方向。如何解决城镇化建设中的融资问题，是提高城镇化质量的关键。中国社科院副院长李扬在财经战略研究院年会上说，“如果说工业化投资中大部分是商业性投资，因此可以用商业性资金去对应的话，城镇化投资相当多的是兼有私人性、兼有公共性的投资。比如污水处理厂、自来水厂、湿地，更广泛一点是医院、卫生设施等等都属于城镇化投资。”

李扬表示，我国正从工业化投资为主逐渐转为城镇化投资，这个转化从融资角度来说，最大的一个变化就是投资的对象性质发生了变化。对于参与城镇化投资而言，既不应是完全私人的，也不应是完全公共的。因此，城镇化建设投资不能由财政单独承担，也不能由金融部门单独承担，必须应该是财政和金融两个部门，公共资金和商业性资金配合，才能构成一个完整的有效的支持财政化的融资体系。

启动市政债是新融资机制的关键

中国城市化进入快速发展时期，城市生活人口将以亿为单位继续增加，城市建设范围的进一步扩大以及市政设施的内部改良，农业转移人口的真正市民化需要大幅增加公共服务机构与设施，这些都离不开巨额资金的支持，离不开融资机制的创新。

汪德华指出，从发达国家历史来看，财政、信贷、证券是市政建设的三种主要融资方式，这三种方式会长期共存，相互配合。针对现行融资机制导致的诸多社会问题，一些专家纷纷指出应改变当前中央地方财力分配，以此增加公共财政资金对城市建设的投入。但事实上，2011年中央实际使用的财力比例仅占全国的16%，从地方集中的财力主要还是回到地方去用。“这说明，依现行财政格局来看，中国公共财政资金需要担负建设社会福利体系的重任，很难满足巨额市政建设资金的需要。”

汪德华建议，根据当前中国城镇化推进的需要，应是推广房产税抑制土地财政，同时尽快启动市政债，多管齐下为城市建设融资。“具体说来，以保有环节房产税抑制住房投机、投资需求，在市场机制作用之下这将制约土地财政的增长，从而实现从土地财政到房产税的部分转换。”

汪德华认为，市政债是城镇化建设新型融资机制的关键环节，也是推进城镇化大局的必要改革。原因有三：首先，采用市政债为城市建设融资符合经济学原理，也符合中国国情。其次，“土地财政”加“地方融资平台”融资方式，其运转基础是市政建设项目能带来显性回报，如地铁带来的周边地价上升，进而不断上涨的土地纯收益能用于偿还债务等。最后，现有“地方融资平台”具有项目打包贷款、财政资金偿还等类似于市政债的性质，两者的差别在于市政债利用了公开资本市场，地方融资平台仅是单个银行与政府之间的交易。

“但未来城市建设的重点应是众多无法带来显性回报的项目，如地下水利、环保等。拆迁成本的快速上涨，也使得‘土地财政’能提供的资本金越来越少。这一切都表明，即使不考虑现有融资方式所带来的社会问题，其运转基础也逐步丧失，必须要靠以一般税收为偿还基础的市政债来替代。”汪德华如是说。